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隨著中小學內部管理體制的深化改革，許多學校實行了校長負責制、教職工聘任制、結構工資制，這些改革，為推動學校教育的發展，提高教育質量，培養高素質人才打下了一定的基礎，為學校管理工作提供了新的動力和活力。但其中也存在一些困難和不足之處，需要通過改革和實踐加以解決。

建國以來，中小學領導體制經歷了幾次大的變革。前后實行過七種主要的領導體制，即校務委員會制、校長負責制、黨支部領導下的校長負責制、當地黨委和主管部領導下的校長負責制、革命委員會制、黨支部領導下的校長分工負責制和現行的校長負責制①?？傮w歸納起來有三種，即校務委員會制、黨支部領導下校長分工負責制和校長負責制。50年代初，學習蘇聯一長制，曾在學校實行過校長負責制。它改變了當時學校無人管的狀況，有利于發揮行政系統的作用，有較高的工作效率，但也出現了一些缺點，沒有建立監督機構和制度容易變成家長制。由于個人原因造成的失誤，得不到及時糾正。1956年“八大”之后，逐步改為黨支部領導之下的校長分工負責制，上述缺點有所克服，但又出現了新的問題，黨政不分，以黨代政，黨不管黨，政難管政。后來，發展成為書記一長制，實際上是書記說了算，弊端就更突出了。其實，“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。黨當然要對各方面的工作和各項生產建設事業進行領導，而這種領導要充分有效，就必須熟悉業務、結合業務進行。但是，黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監督，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮。黨不應當包辦代替它們的工作。只有這樣，黨才能保證政府和企業獨立地、有效地進行工作，自已也才能集中精力研究制定重要的政策，檢查改革的執行，加強對黨內外干部和群眾的思想政治工作?！雹谶@是關于領導體制改革的總的方向。80年代初在我國興起的校長負責制是在我國經濟體制、政治體制改革的影響下，作為學校領導體制的一項改革而提出來的。農村的生產責任制和城市企業的經營責任制所產生的效益，以及以“黨政分開”為核心的政治體制改革的推進，不能不直接影響著人們對學校領導體制的反思?！霸邳h支部領導下的校長分工負責制”關系是很不清楚的。在外部黨也管、政也管、上級諸多，上下級關系不順不明。在內部出現了誰說了都算，誰說了都不算，辦好了大家有份，辦壞了誰也沒責任的不清不白的局面。

黨的十一屆三中全會以來，隨著經濟體制和政治體制改革與展開，中小學領導體制暴露出明顯的弊端，主要是黨和行政在學校管理中責權分離，誰都負責，誰都負不了責。這種狀況越來越不利于調動各方面的積極性，不利于學校管理的科學化和民主化，也不利于學校黨組織集中精力加強自身建設的科學化和民主化。為此，提出實施校長負責制，“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構。建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督。學校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀況中解脫出來，把自己的精力轉到加強黨的建設和加強思想政治工作上來。黨組織要團結廣大師生，大力支持校長履行職權，保證和監督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現?！雹僦泄仓醒?、國務院1993年2月13日印發的《中國教育改革和發展綱要》進一步指出：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制。”這樣，校長負責制成了全國絕大多數學校必須實行的學校領導體制。校長負責制實際上是依據列寧的“一長制”理論提出來的。列寧認為：“為了避免那種現在使我們受害非淺的多頭領導和無人負責的現象，就必須對每一項職務確切地了解究竟是哪些人被選上了領導崗位，對整個經濟機構的工作負責；必須盡可能經常地利用一切機會使被選舉出來的領導人員對整個經濟機構實行一長制的管理?！雹?/p>

列寧還指出：“不管設立的委員會委員、主任助理或者政治委員，我們都必須建立個人負責制，我們既需要委員會來討論一些基本問題，也需要個人負責制和個人領導制來避免拖拉現象和推卸責任的現象。”①

因此說，現行校長負責制是我國總結了建國以來40多年的學校管理體制改革成敗的經驗教訓，結合當前經濟體制改革和社會發展的現狀提出來的，是我國學校管理體制改革的經驗總結。

校長負責制實施十幾年以來，實行校長負責制，從理論上講，應當包含以下幾個內容：上級宏觀領導，校長全面負責，黨組織保證監督，教職工民主管理。②從實踐看，優越性非常明顯：一是實行校長負責制理順了學校里的黨政關系，改變過去以黨代政，“領導者不負責，負責者不領導”職責分離的不合理現象。既保證了黨的路線、方針、政策在學校的貫徹落實，又使校長的職責權得到統一，可以大膽工作，同時也使其他行政領導的作用得到充分發揮，提高行政效益。二是加強了思學校思想政治工作。過去支部工作出現忙亂現象，既管黨務又抓行政，就會削弱思想政治工作。實行校長負責制后，既加強和改善黨的領導，又加強了學校思想政治工作，黨支部可以集中精力抓好學校思想、組織、政治工作，深化了學校的思想政治工作和學生的德育工作。三是加強了各級行政、各個條塊的管理作用，實行校長負責制后，使校長及其領導班子成員的責任明確到人。由于垂直領導，減少了相互磨擦和內耗。克服了過去工作互相推諉，互相扯皮的現象。與委員制的集體領導體制相比，校長負責制不再是“決策時人人負責，承擔責任時卻人人不負責?！睂W校相對有了辦學自主權、決策權、指揮權、人事權、財政權等，改變了以往領導體制帶來的職責權分離的弊端，大大提高了學校的辦學效益和辦學質量，推動了我國教育事業的飛速發展。

然而，在實行校長負責制的過程中又伴隨著產生了許多新問題、新現象，特別是在當前社會中普遍存在的干群關系的不良和腐敗現象的滋生的大環境下，出現的學校內部的民主管理和制約機制不健全等問題。

這些問題主要可以歸結為以下幾類：一是學校校長在管理過程中決策不民主，開設“一言堂”，專橫獨斷，排除異已，唯親是任，借校長負責制的名義任意使用任免權，甚至打擊報復教師；二是在學校財務管理過程中，任意使用學校經費，揮霍公款，中包私囊，這類腐敗現象在一些地區的中小學中時有出現；三是學校行政管理過程中，校長不能真正負起責任，沒有實權執行決策，政府部門統得過死，包得過多。即實際中，普遍存在著校長責大權小利小的矛盾?！罢撠熑?，校長要對學校的生存和發展負全面責任，學校是整個社會的縮影，黨、政、工、青、婦，德、智、體、美、勞，生、老、病、死、傷，都是校長不可推卸的任務，哪個方面出了問題都可以找校長，批評校長，讓校長負責。論權力，給予校長的實在有限：就人權而言，想要的優秀教師無權調入，不能教課的教師無法調出；就財權而言，多數學校教育經費除了人頭經費，公用經費所剩無幾，支付正常辦公經費尚有困難，更談不上自由支配，校長為籌措資金忙得筋疲力盡；社會上還要指責。論待遇，我國中小學校長待遇是比較低的?！雹僖簿褪钦f，校長的決策權、指揮權、人事權、財權不能到位。四是民主管理、民主監督機制不夠健全，導致教職工的地位得不到真正意義上的保證，積極性不能得到充分發揮等。五是有些中小學校長事業心不強，不求無功，但求無過，安于現狀，缺乏進取心。②據對516名教職工調查結果，目前的校長80.8%教職工認為是不夠民主或“一言堂”和比較獨斷專橫(見下表)

調查對象中小學教師516人，調查時間2002年11月，你認為你現在的校長在管理中屬于下列哪一種類型以“√”表示，統計結果是：

充分民主比較民主民主集中相結合集中為主，不夠民主“一言堂”獨斷

0227712928%

04.2%15%25%55.8%

透視以上四類問題現象，其產生的根源有四點：

根源之一，校長自我角色的調適尚未到位，今日校長中的絕大多數曾是學校某一方面工作的能手，多年的業務工作養成了他們遇事親力而為、任勞任怨、勤懇務實的工作作風。如今做校長，扮演的角色已經改變，但由于心理習慣定勢，其自我角色沒有隨即調適到位，仍把當日做具體業務工作時的工作方式或多或少地帶到校長崗位上，一如既往地身先士卒、事必躬親，便造成了今日之越俎代庖，種別人田，荒了自己家地的現象。

根源之二，追求功績的需要。校長負責制不但賦予了校長管理學校的實權，也明確了校長擔負的責任。中小學校長一般都是教育教學業務上的尖子，有著強烈的事業心、責任感，肯吃苦、能負責，追求成功。這種急于求成、急功近利的心理，往往會促使其濫用手中的權力。

根源之三，長期封建專制統治積淀的落后權力傳統影響。我國歷史上經歷了幾千年的封建專制統治，它積淀了人治大于法治，權力高于一切的落后傳統，以至今天在社會生活的方方面面還根深蒂固。人們在心理上做了權力的奴隸。中小學校長在中華大地上成長起來，或深或淺地受到了傳統的影響。

根源之四，利益的驅使。權與利從來都是兩位一體的，有權就能帶來額外的利益。特別是當今社會，一切都商品化、利益化。學校又不是處于真空之中，自然也不能脫俗。一些師德修養本身就差，投機鉆營的人一旦坐到校長寶座上，手中有權了，便會搞權錢交易，以權謀私①。以上的幾類問題的產生也與在實施校長負責制過程中，如何正確理解校長負責制，如何建立健全的校長負責制相配套的民主管理機制，如何正確處理校長負責制與民主管理的關系，如何提高校長負責制和建立校長權力制衡機制等有著直接或間接的聯系。如何正確有效實施校長負責？筆者認為：既要正確全面地理解校長負責制的內涵和外延，還要建立相應的配套的機制。

一、建立學校自主的辦學機制

建立合適的自主辦學機制是完善學校管理體制的基礎和前提。長期以來，地方政府及各級教育行政部門對學校統得太死，管得太多，限制了學校自身的發展和管理活力。為此，應從以下幾方面著手進行變革。

1、實行兩權分離。上級教育行政部門代表國家，對學校教育實行宏觀管理，學校作為相對獨立的辦學實體和法人單位，應具有最大限度的自主辦學權。這一辦學自主權可具體分解為：教育教學權——學?？梢宰灾鞔_立辦學目標、工作計劃，開展各項改革，根據實際需要選擇教材，調整教學內容和教學進度，義務教育以外的學校還應有招生自主權。人事調配權——學?？筛鶕嶋H需要增減機構，在定編前提下有權調入或調出教職工，全權調配教職工工作任務，全權進行中層及以下管理崗位的職務設置、任免事項。經費支配權——在遵守財經規則的前提下，可自主統籌安排使用學校預算內事業經費和預算外經費，自行確定資金、實物等分配方案，合理確定各項收費標準，全權使用、合理處置校舍及其它設備，根據需要利用各種渠道籌集資金，進行自主建房、修繕等基建工作。

2、轉變政府職能。地方政府與各級教育機關應精簡行政機構，簡化辦事程序，下放一定權力，提高工作效率。尤其要徹底改變放權過程中的“上放下不放、明放暗不放、虛放實不放”的現象。同時，教育行政部門應從直接的微觀控制學校轉變為間接的宏觀凋節，著重在四項管理職能上，對地方教育布局和事業發展進行“規劃”；對教育、管理的各種關系如學校、社會、家庭形成教育合力等問題進行“協調”；對學校各項工作諸如輸送信息、參加培訓、學術研究以及配備人、財、物等方面提供各種“服務”；對學校辦學方向、執行政策法規、教育質量與管理效益等進行“監督”。

3、提供法規保障。除高等學校外，目前尚無中小學擴大辦學自主權的權威性法規，因此中小學在辦學自主權的確認和使用上，不能不有所顧忌。尤其涉及人事制度、分配制度、職務評審、考核評價等方面，學校往往顯得力不從心．盡快從法規上確定中小學辦學自主權是十分迫切的。

二、實行“三位一體”制度

學校管理體制改革的核心是實行校長負責制，而校長負責制的含義和實質是科學的社會責任制，即按性質和功能劃分的職、責、權、利相一致的責任制。這種責任制具體落實為校長受上級黨委與政府的委托負全面領導責任與黨組織保證監督、教職工民主管理相結合的“三位一體”制度。這種制度不是簡單的由書記負責到校長負責的權力轉移，它是個結構的概念，其內涵十分豐富，是一個由行政管理系統、監督系統、咨詢和反饋系統的有機構成的整體。這種制度要求重新確立學校黨組織的地位和作用，強化黨組織的保證、監督的職能；這種制度要求健全教職工代表大會制度。教職工代表大會要作為常設機構，有專人牽頭負責，學校中層以上的行政人員可以當選為教代會代表，但不應兼任教代會的常任理事，以免降低教代會的民主管理和民主監督的作用。凡屬學校重大問題都要經過職代會的審議，職代會要有權評審、監督校長工作。“三位一體”制度的實施著重要解決好這樣一個問題，即校長的全面負責與黨支部的保證監督和教職工的民主管理的關系問題。要解決這個問題，要求校長必須遵循三個原則：(1)要堅持黨的政治思想、方針政策的領導，堅持辦學的社會主義方向；(2)要體現民主集中制；(3)要堅持分工負責、各司其職的原則。

“三位一體”制度是一個有機整體，互相聯系，互相促進。它的每一個組成部分具有各自的功能與職責。

校長全面負責：校長是學校的法人代表，對政府主管部門和上級教育行政部門承擔學校管理的全部責任，對學校教育、教學和行政管理全面負責，統一領導，其具體職權是：一是決策權，校長有權根據黨的方針政策和上級的指令，結合學校實際，創造性地確定學校的辦學目標，制訂工作計劃和各項實施方案，有權決定學校一切重大問題，如管理機構的設置與變更，教育、教學改革方案的采用與制定，各種規章制度的訂立和修訂，學校發展規劃與基建規模的確定等；二是指揮權，校長有權按級下達任務，可以按管理層次授權，授職，有權審批下屬的工作計劃，檢查考核基層工作成效，糾正其工作中的偏向和錯誤，校長在行使上述職權時學校的每一個成員均必須服從；三是人事權，校長有配備學校干部和教師的權力，有權組“閣”，提名副校長，任免中層和基層干部，有權調整和改革內部的機構設置和人員配備，有權聘任教職工和考核獎懲教職工；四是財政權，校長有權支配國家撥給的教學經費，有權在政策許可的范圍內自籌資金，并根據學校需要加以使用，有權建立校長基金，用于獎勵先進。

黨組織保證監督：學校實施校長負責制后，是學校管理體制的改變，決不意味著取消黨的領導，而是領導方式的改變，既不能象過去那樣行政工作去包攬、代替，也不能把自身依附于行政的從屬地位，而要發揮黨組織的保證監督和政治核心作用，主要體現在：一是有效地保證，就是要充分發揮黨支部的戰斗保壘作用和黨員的先鋒模范作用，來加強對學校思想政治工作的領導，保證黨的路線、方針、政策、國家的法律、法令在學校能得到全面正確的具體落實，保證學校教學計劃的認真執行，保證學校的社會主義辦學方向，保證校長的決策指揮的正確、民主、暢通。二是認真監督：對校長貫徹方針，辦學方向，政策落實，隊伍建設，決策科學化等加以認真監督，對校在行使職權過程中出現的偏差進行督促檢查及時糾正，并定期聽取校長關于學校工作的匯報，提出意見和建議，參與決策。三是積極協調，在加強對教職工大會、工會、共青團等群眾組織的領導的同時，積極協調黨、政、工三方面關系，充分調動三方面的積極性，并及時主動地將黨員、群眾的意見和建議反饋給校長，總之，黨組織與校行政是工作上分，目標上合，職責上分，思想上合，制度上分，關系上合，既各司其職，各負其責，又同心協力，互相配合。

教職工民主參與：教職工對校長來說是管理對象，而對于整個教育體系來說又是學校教育的主體，教代會是學校民主管理機構，教職工通過教代會對校長行使的職權履行審議，決定、監督、推薦五大職權，只有落實了教代會的這些權力，才能提高教職工的主人翁地位和參政議政的積極性。在實施校長負責制的過程中，教職工不但要積極參與學校管理，而且校長更要虛心聽取教職工的意見建議，實行高度民主基礎上的高度集中，使校長決策民主化、科學化，保障校長職權的順利實施。以參與為基礎，加強民主監督也是教職工民主參與的重要內容之一，教職工進行民主參與，行使民主監督權力能集中廣大教職工的集體智慧和力量，形成良好的教育環境，充分調動教職工的積極性，創造性和主人翁精神，協調干群關系，促進校長及其它行政領導自我控制、自我調整，更好地開展工作，從而有利校長負責制的全面實施。

三、建立校長的權力制衡機制

1、建立權力制衡機制的意義。實行校長負責制后，必然導致校長權力的擴大，意味著校長對內作為學校的最高領導人，具有統一指揮各項工作的權力，并能對有關重要問題實施最終的決定權和否決權：對外作為學校的法人代表，與社會各界建立廣泛的聯系。隨著校長權力的擴大，自然會使人們重視這樣一個問題：如何保證校長正確地行使權力而不是濫用權力?一般說來，校長個人素質良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使權力的準確性、合理性就高，反之就低。但是要保證校長都能正確行使權力而不造成權力越規，就不能僅僅依靠校長個人素質的作用，更重要的是依靠嚴格的制度和有力的組織措施的約束，為此，有必要建立起有效的權力制衡機制。

制衡，原意指一事物同其他事物之間的相互聯系、相互控制，后來逐漸轉化為指對權力的管理、監督和制約。對校長的權力制衡，就是通過學校內部和外部的組織、機構、制度，約束和規范校長的思想與行為，從而使校長在行使權力、全面指揮的過程中，能始終符合廣大教職工的意愿和根本利益，符合學校的整體目標。校長權力的運用，也只有依照一定的程序和規范，并始終處于有關組織和全體學校成員的嚴格監督、制約之下，才能真正確保其決策指揮的正確性和管理措施的合理性，從而既提高了工作效率與效能，同時又實現了自身的領導權威。

需要強調的是，我們說實行校長負責制這種新體制后校長的權力應受制約，并不意味著校長的權力已經相當充分，確切地講，當前校長的權力還是很不夠的，還受到多種因素影響和多方面牽制。我們是以校長負責制的科學含義和發展進程來探討這個問題的。要負責就必須要有權力，要充分負責就必須要有充分的權力，沒有權力就談不上什么校長負責制；同時有權力就必須有制約，有權力的運行機制就必須要有權力的制衡機制。這種調控和制約的結果，不是削弱而是加強了校長的領導權威。

2、建立權力制衡機制的基本途徑。要使校長恰當地行使權力，就應當有效地利用各種途徑進行制衡，我們考慮的基本途徑有三條：(1)以權力約束權力。校長用權，本身就因為有權，制衡機制要發生效應，產生對校長的有力影響和約束力，也就必須有與校長權力相對應的權力，以權力制約權力，是制衡機制的關鍵所在。這種對校長的制約權力，應從多方面予以考慮：首先是上級的權力，要求教育行政部門和督導人員密切關注學校情況，發現問題后能及時予以制止，責令校長迅速改正。其次是學校黨支部的權力，要求其發揮強大的政治影響力，保證校長決策和辦學措施始終沿著社會主義的軌道行進；要認真考察校長提出的學校干部人選，并積極提出建議；建立工作匯報制度，定時聽取校長的匯報；對校長違和國家政策的行為，有權提出質詢、批評，并視實際情況通過組織渠道向上級反映。再次是教代會的權力，教代會應與黨支部脫構；教代會應有自己的常務小組，具有半官辦和福利色彩的工會委員會不宜充作教代會的常務機構；保證教代會對學校重大問題的決策權，對校長工作報告的審議權，對教職工福利開支和住房分配等項目的審核權，以及對校長在內的學校行政干部的彈劾權。(2)以權利約束權力，任何權力越軌和職權的濫用，必然伴生出對教職工民主權利和根本利益的侵犯，因此，從保障教職工民主權利充分實現這一點出發，也可以對校長的權力行使構成制約。我國是社會主義國家，廣大教職工理所當然是學校的主人，只要教職工具有一定的主體意識、民主意識，就能積極地參政議政，發揮當家作主的作用，這就構成了權力制衡的客觀基礎。教職工民主權利的行使，可以在憲法規定的范圍內，通過輿論監督、參謀咨詢、對話質詢、平等協商等方式來實現。明智的校長，不僅不會壓抑教職工的民主意識和民主行為，相反，他還能為教職工充分行使民主權利提供各種保證。因此，以權利制約權力，是一條有效的制衡途徑。(3)以責任約束權力。以權力約束權力，其前提是必須有一定外力保證，而以責任約束權力，著眼點是放在權力主體——校長的自我制約上，進一步說這種自我制約并非只是靠校長本人的良知和道德水準，而主要是建立一套明晰可行的責任規定，讓校長承擔起各種可能的權力后果所帶來的責任行為。這種責任可以是政治性的，也可以是經濟性的；可以是獎勵性的，也可以是懲罰性。以權利約束權力，是確保教職工的利益不受侵犯，而以責任約束權力，則是通過制度化、標準化的規定，讓校長隨時明白自己行使權力所承擔的責任后果，從而使其主動、自覺地警惕權力越規甚至濫用權力行為的出現。

四、切實推行教師聘任制度

實施教師聘任制，能有效地調動教師的積極性，增強學校內部的活力，提高教育質量和辦學效益。然而，聘任制是有條件的，它涉及到教育內外部的勞動、人事、經濟等制度，因此，在教師聘任工作中務必要明確下列問題：(1)聘任制要法定化。首先要確立合格教師的標準，保證聘任的準確性；其次要建立教師的考核制度，便于學校競爭機制的引入；第三要規定教師聘任和解聘的程序，包括應聘者的志愿申請、教育部門的審核、試用、簽訂合同等方面，增加聘任工作的透明度；第四要規定聘任和被聘任者的基本職責和權限，使聘任工作有章可循。(2)聘任制須與目標管理相結合。聘任制的關鍵在于學校要實施目標管理。管理目標確定了，聘任工作也就有了標準，校長就可根據學校目標的需求有目的地招聘教師，同時也可在教師聘任過程中避免情感和關系因素的影響，充分保證需要第一，質量第一。作為中小學校長要對學校的近、中、遠期管理目標進行系統規劃，把聘任制和目標管理緊密地結合起來。(3)聘任制要體現使用與報酬相結合。聘用教師要盡可能做到與其職稱相適應，但也可以根據學校的實際需要，采取補貼調劑的辦法，進行低評高聘或高評低聘，把教師任用和勞動報酬掛上鉤，努力做到按勞分配，同工同酬，打破鐵飯碗。這種結合一方面能解決好教師職評后所帶來的問題(低水平高職稱等現象)，保持教師間的心態平衡，形成合理流向；另一方面能使學校充滿活力，促使教師在自愿、平等的環境中進行競爭。(4)聘任應堅持“民主集中制”原則。教師聘任工作是極為復雜的，要使聘任工作優化，寄希望于校長的民主精神。聘任教師要在尊重教師的基礎上，廣泛聽取群眾意見，并經領導集體討論研究，然后，由校長拍板定案，發給聘書。在聘任工作中，還要注意能級原理的應用，校長在聘定中層干部后，就要充分發揮中層干部在學校管理中的作用，授予一定范圍內的權力，中層干部有權提名所轄部門教職工聘用的資格。(5)聘任制要以師資數量、質量為基本條件。師資數量不足，質量不高，聘任工作就難以進行，即使搞聘任，也只是形式主義而已，弄不好反而使人際關系緊張，教師流失，學校秩序混亂，因此，要加強教師隊伍的建設。根據目前情況，中小學教師的學歷達標率起碼應占教師總數的95％；學校人員編制應有5％的寬余度；(6)聘任制要有配套措施。聘任工作涉及面廣，關系到每個教師的切身利益，因此，聘任工作不能只顧及學校利益，而要考慮教師的意見，做到雙向選擇，受聘自愿，拒聘自由。同時，學校要與社會配合，解決好落聘教師的出路問題，正當前情況下，應以系統內部消化為主。