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美國201鋼鐵產品保障措施調查中的產品排除實踐

楊麟北京市競天公誠律師事務所

一、背景

根據2002年3月5日頒布的總統令1，美國對包括鋼材、長板在內的主要進口鋼鐵品種采取保障措施，實施為期3年的關稅配額限制或加征高達8%-30%不等的關稅。這是迄今為止美國對進口鋼鐵產品采取的最為嚴厲的貿易限制措施。和以往出臺的保護鋼鐵產業的貿易救濟措施相比，此次鋼鐵保障措施具有涉及國家眾多、被調查產品范圍廣、保護措施持續時間長的特點。

由于此次鋼鐵保障措施調查是在世界經濟衰退，鋼鐵生產能力過剩的背景下進行的，所以其調查伊始就遭到了世界主要貿易國的強烈反對。歐盟、日本、韓國、巴西和中國等國家向WTO提出申訴，要求成立專家小組審查美國此次保障措施調查是否符合WTO的有關規定。歐盟、日本和韓國等主要鋼鐵出口國還紛紛擬定了總金額高達數億美元的貿易報復清單。美國國內的鋼鐵產品進口商和下游產業生產商也對美國鋼鐵保障措施提出了批評，認為其破壞了正常的貿易渠道，并造成了下游產業原材料成本的大幅攀升和產品市場競爭力的下降。

在國內外的巨大壓力下，美國政府不得不考慮對鋼鐵保障措施所產生的嚴厲后果進行修正。自2002年3月20日鋼鐵保障措施正式實施以來，美國貿易代表處（USTR）根據總統令授權陸續共了八批鋼鐵產品豁免清單，對數百種進口鋼鐵產品豁免適用保障措施2。

二、產品排除在美國201鋼鐵產品保障措施調查中的作用

美國在201鋼鐵保障措施中采取產品排除，實際上是一種利益平衡的需要。與反傾銷和反補貼一樣，保障措施作為一種貿易救濟措施，其目的是為因國外產品進口而遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的一國國內產業提供救濟。但是保障措施的調查和實施往往涉及眾多利害關系方的利益，除國內產業外，還有被調查產品下游產業的利益、最終消費者集團的利益以及可能受他國貿易報復影響的產業的利益，即公共利益。實際上，產品排除就是在國內產業利益和公共利益之間提供了一種利益平衡的機制，在保障措施過于嚴厲可能損害公共利益的情況下，通過產品排除來弱化保障措施的效果，以取得各利害關系方之間利益的重新平衡。

自美國政府啟動產品排除措施以來，多達數百種的產品得到了豁免，其主要受益方為歐盟和日本，這有效地緩解了美國與其主要貿易伙伴之間因201鋼鐵保障措施所產生的貿易摩擦。事實上，自美國公布產品豁免清單以來，歐盟和日本實際上已經放棄了進行貿易報復的計劃，而轉向爭取更多產品豁免的談判。

三、美國201鋼鐵產品保障措施調查中的產品排除與反傾銷調查中產品排除的區別

美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除與反傾銷調查中的產品排除存在如下兩點主要區別：

（一）法律依據：美國201鋼鐵保障措施調查中產品排除的法律依據在于利益平衡的要求，即平衡要求采取保障措施的國內產業的利益和公共利益之間的矛盾，產品排除既不能妨害已經實施的保障措施的基本目標，同時應考慮國內其他利益集團的要求。反傾銷調查中產品排除的法律依據在于“一種產品一個案件”的原則，即一次反傾銷調查只能針對一種產品進行。為保證反傾銷調查和反傾銷措施僅在調查機關確定的一種產品的范圍內進行，調查機關可以通過審查產品排除的申請，將與被調查產品無關的其他產品排除出調查范圍。

（二）實施效果：由于兩者的法律依據不同，因此在實施效果上也存在相應的區別。美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除是保障措施適用范圍的排除，即在決定對被調查產品采取保障措施后，再通過產品排除的程序，將特定產品排除在保障措施適用范圍之外。反傾銷中的產品排除是調查范圍的排除，即在確定了被調查產品后，通過產品排除的程序，將特定產品排除在調查范圍之外。

四、美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除實踐：

以下是美國201鋼鐵保障措施調查中關于產品排除的幾個主要問題，從中可以了解美國產品排除實踐的主要依據和法律程序：

（一）產生過程：WTO的《保障措施協定》和美國201條款均沒有對產品排除做出相關規定。但在保障措施調查進行的過程中，美國商務部和美國貿易代表處建立了一套程序，允許利害關系方就某一進口鋼鐵產品提出豁免適用保障措施的申請，條件是該種產品不能從國內產業得到充分的供應3。根據2002年3月5日的總統令4，美國貿易代表處被授權在保障措施實施后依據已經建立的程序，繼續審查利害關系方提出的產品排除申請，正式公告其做出的產品排除決定，并根據其決定修改海關稅則號（HarmonizedTariffSchedule）以使被排除產品豁免適用保障措施。

（二）法律依據：正如前述，產品排除實踐的提出主要是公共利益的要求，即通過產品排除緩和公共利益和國內產業利益之間的矛盾。但另一方面，產品排除的實踐也反映了WTO《保障措施協定》中的“適度保護原則”和“逐步放寬原則”的要求。

WTO《保障措施協定》第5條第1款規定，“一成員應僅在防止或補救嚴重損害并便利調整所必須的限度內實施保障措施”5。第7條第4款規定，“在根據第12條第1款的規定作出通知的一保障措施的預計期限超過1年的情況下，為便利調整，實施該措施的成員應在實施期內按固定時間間隔逐漸放寬該措施。如果措施的期限超過3年，則實施該措施的成員應在不遲于該措施實施期的中期審議有關情況，如適當應撤銷該措施或加快放寬速度”6。

按照上述要求，如果一項保障措施過于嚴厲，在實踐中超出了“防止或補救嚴重損害并便利調整所必須的限度”，通過實施產品排除，縮小適用保障措施的產品范圍，就可以防止出現過度保護的情況。另外，由于保障措施一般適用期限較長，即使某項保障措施在實施的當時是適當的，但隨著時間的推移，也可能變得過于嚴厲和不適當，同樣可以通過產品排除加以調整。

迄今為止，美國貿易代表處已經分八批公布了數百種進口鋼鐵產品的豁免清單，同時按照2002年3月5日總統令，在保障措施的有效期內，美國貿易代表處將根據新的情況繼續審查有關產品排除的申請，并在每年3月公布新的產品排除清單。

（三）考慮因素：對產品排除的審查均是根據個案的情況做出的，按照美國商務部的說明，給予產品排除是為了保證美國鋼鐵產品的消費者可以獲得那些美國國內產業不能充分供應的鋼鐵產品，而且產品排除的決定不應減損對國內鋼鐵產業的保護，這是美國政府在審查所有產品排除申請的兩個基本出發點7。

具體而言，美國貿易代表處和商務部在分析產品排除的申請時會考慮如下因素：（1）目前該產品是否在美國生產；（2）該產品是否有其他替代產品；（3）是否由于質量方面的要求而限制了對國內產品的使用；（4）該產品的庫存；（5）是否有即將投產的從事該產品生產的美國企業，且該企業投產后可以向市場供應足夠數量的產品；（6）其他相關因素。