導(dǎo)語：城市軌道交通社會投資人探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

根據(jù)中國城市軌道交通年鑒2017，截至2017年底，境內(nèi)共有62個城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長達(dá)7321公里，僅2017年當(dāng)年線路增長就突破800公里[1]，而平均每公里的建設(shè)成本達(dá)7億元左右。城市軌道交通投資巨大，按傳統(tǒng)建設(shè)模式，會極大消耗地方近期財(cái)力，隨著2014年國家大力推廣PPP模式起，地方政府積極響應(yīng)，按PPP模式建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目如雨后春筍般發(fā)展起來。即便在目前大量不規(guī)范PPP項(xiàng)目被清理出庫的情況下，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫仍保留了43個城市軌道交通（地鐵）PPP項(xiàng)目（數(shù)據(jù)截止到2018年7月）。通過梳理發(fā)現(xiàn)這些城市軌道交通PPP項(xiàng)目，其中標(biāo)的社會資本方主要由央企類的施工企業(yè)為主，而以城市軌道交通運(yùn)營為主的投資人則非常有限。目前我國覆蓋城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營全生命周期的城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資人較少，亟待大力扶持和發(fā)展。

一、城市軌道交通PPP項(xiàng)目潛在社會投資人的現(xiàn)狀

2017年7月，財(cái)政部等四部門印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。實(shí)際上，經(jīng)過市場多年的培養(yǎng)，這些行業(yè)的社會投資人相對較成熟，數(shù)量較多，可以形成充分的競爭。盡管不少污水、垃圾處理的投資人并沒有施工資質(zhì)或施工能力，但他們都具有較豐富投資和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，并不妨礙他們成為一個優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目投資人。相對污水、垃圾處理項(xiàng)目，在城市軌道交通行業(yè)的PPP項(xiàng)目中，由于其投資規(guī)模大、建設(shè)期長、回收期長[2]、專業(yè)多、專業(yè)化程度高，具有投資能力和投資意愿的，且能被地方政府所接納的潛在投資人多為施工企業(yè)，特別是中央施工企業(yè)。由于我國城市軌道交通PPP發(fā)展剛剛起步，這些企業(yè)也沒有成立專門的城市軌道交通運(yùn)營公司，更沒有城市軌道交通的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，即便是專業(yè)城市軌道交通（或地鐵）運(yùn)營公司，除了建設(shè)起步較早的北京、上海、廣州等城市外，大多新建軌道交通的城市也沒有運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。因此既具有投資能力，又具有城市軌道交通運(yùn)營能力的企業(yè)非常匱乏。目前，在業(yè)內(nèi)公認(rèn)的城市軌道交通PPP的典范，仍然離不開北京市地鐵4號線。正是因?yàn)楸本┑罔F4號線引入了香港地鐵作為投資方，而香港地鐵是既有投資能力，又精通城市軌道交通運(yùn)營的最好例證，實(shí)現(xiàn)了政府補(bǔ)貼較傳統(tǒng)自行建設(shè)運(yùn)營方式少，運(yùn)營公司還可盈利的雙贏局面[3]。仍以前述財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫中的43個城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，通過其公布的項(xiàng)目中標(biāo)通知可以發(fā)現(xiàn)，央企類施工企業(yè)或其牽頭的聯(lián)合體明顯占據(jù)了較大的份額，如中國中鐵、中國鐵建、中國建筑、中國交建、中國電建等，其中標(biāo)通知數(shù)量占近7成。下圖是公布了中標(biāo)通知書的城市軌道交通項(xiàng)目中26家中標(biāo)人及中標(biāo)聯(lián)合體成員企業(yè)的占比情況。除以施工企業(yè)為主力的投資人外，也有少量其他種類的投資人，分析這些城市軌道交通PPP項(xiàng)目中標(biāo)的社會投資人，主要有如下幾種：分析下表城市軌道交通PPP投資人可發(fā)現(xiàn)，除香港地鐵外，恐怕只有施工企業(yè)和運(yùn)營類企業(yè)聯(lián)合體的，才能真正做到投資和運(yùn)營的全覆蓋了。如深圳地鐵作央企類施工企業(yè)部分PPP項(xiàng)目分布圖為投資人聯(lián)合體成員參與鄭州地鐵3號線，以及上表中的北京市軌道交通運(yùn)營管理有限公司作為投資人聯(lián)合體成員參與北京軌道交通新機(jī)場線等，目前此類案例明顯偏少。

二、城市軌道交通PPP項(xiàng)目社會投資人需求分析

我國城市軌道交通的PPP模式需求旺盛，但目前大多數(shù)投資主體不符合固定資產(chǎn)投入+核心技術(shù)+運(yùn)營服務(wù)的綜合標(biāo)準(zhǔn)[5]，也不太符合財(cái)政部等部門推行的較理想的投資+運(yùn)營的投資人主體需求，主要原因是社會投資人均有各自不同的需求，表現(xiàn)在：（一）政府融資的需要。政府要根本解決特大城市和大城市的交通問題，就要規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通，而建設(shè)城市軌道交通需要大量資金，在政府當(dāng)期財(cái)力難以大規(guī)模建設(shè)城市軌道交通，而國家要全面控制政府債務(wù)的情況下，采用PPP模式，實(shí)際上主要成為政府融資的一種手段[6]。而PPP模式采用可行性缺口補(bǔ)助，通過投資人建城市軌道交通，可以順理成章的將政府當(dāng)年的債務(wù)轉(zhuǎn)化為未來的可行性缺口補(bǔ)助從政府財(cái)政予以支出，間接上起到了政府融資的作用，同時也平滑了財(cái)政支出。（二）施工企業(yè)承攬工程的需要。對于施工企業(yè)來說，投標(biāo)競爭城市軌道交通PPP，實(shí)際上成為獲取工程的一種變相競爭手段，這類企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，更看中是承攬施工任務(wù)[7]。如果只在非PPP的傳統(tǒng)項(xiàng)目中競標(biāo)施工，具有施工能力的企業(yè)眾多，競爭較充分，獲利程度低。而PPP項(xiàng)目的競爭要求有投資能力企業(yè)參與，對于具有投資能力且同時又具有施工能力的企業(yè)來說，競爭就相對少很多，這樣，一方面企業(yè)競爭難度小，容易獲得項(xiàng)目；另一方面由于投標(biāo)企業(yè)少導(dǎo)致競爭不充分，投資人獲利能力提高。（三）金融企業(yè)獲得穩(wěn)定回。報的需要無論是金融類企業(yè)，或是純財(cái)務(wù)類投資人，要為其資金尋找一個風(fēng)險低、合理回報的出路，城市軌道交通PPP項(xiàng)目的投資，無疑是一個很好的選項(xiàng)，有政府穩(wěn)定的可行性缺口補(bǔ)助，或有的政府直接承諾回報率，無論是直接投資城市軌道交通項(xiàng)目，還是聯(lián)合其他企業(yè)投資這些項(xiàng)目，對于投資人來說，獲得穩(wěn)定的回報不失為一種理想的投資方式。（四）其他原因。無論是城市軌道交通的工程可行性研究報告，還是勘察設(shè)計(jì)，往往由城市軌道交通公司即業(yè)主方另行發(fā)包，并未含在PPP項(xiàng)目中，而如果投資人不能介入設(shè)計(jì)，則其運(yùn)營意圖就不能全部得到體現(xiàn)，就不能實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營效益的最大化。這也是投資人即便有能力，也不太愿意介入運(yùn)營的原因。運(yùn)營周期長，不符合施工企業(yè)速進(jìn)速出，騰出資金投資其他項(xiàng)目的需求。施工企業(yè)和傳統(tǒng)污水、垃圾處理企業(yè)不同，由于企業(yè)運(yùn)作習(xí)慣，往往不愿意在項(xiàng)目上長時間占用大量資金。即便是利用銀行貸款，他們也愿意重新投入新的施工項(xiàng)目，這是造成施工類投資人不愿意介入運(yùn)營的又一原因。投資企業(yè)沒有發(fā)展運(yùn)營和管理，甚至成立專門運(yùn)營公司的意識。實(shí)際上越早意識到這個問題并積極解決的企業(yè)，越能及早地提高企業(yè)將來在城市軌道交通PPP中的競爭力。相信在本文所倡議的解決方法得到實(shí)施后，企業(yè)會意識到發(fā)展運(yùn)營和管理，甚至成立專門運(yùn)營公司的重要性。

三、培育和發(fā)展城市軌道交通PPP項(xiàng)目社會投資人逐步走向全鏈條專業(yè)化的途徑

境內(nèi)重施工，輕運(yùn)營的投資人，往往通過PPP項(xiàng)目投資人競標(biāo)的不充分競爭在項(xiàng)目施工階段就會獲得較大的施工利潤，而投資利潤也可以通過投標(biāo)時的中標(biāo)的合理利潤率，折現(xiàn)率等指標(biāo)在后期穩(wěn)定的可行性缺口補(bǔ)助中獲得，但這并不是施工企業(yè)所擅長的和看重的，因此，PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，往往遭被轉(zhuǎn)包的命運(yùn)。那么，如何改變境內(nèi)投資人運(yùn)營能力較弱或者運(yùn)營公司投資能力較弱的這一頑疾呢？（一）政府積極引導(dǎo)。一是將城市軌道交通的勘察和設(shè)計(jì)打包在PPP項(xiàng)目中，便于投資人結(jié)合運(yùn)營需求而考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，或可以在設(shè)計(jì)階段更好的考慮配合項(xiàng)目的運(yùn)營需求。二是重投資和運(yùn)營，鼓勵投資人聯(lián)合運(yùn)營企業(yè)參與投標(biāo)或有投資能力的運(yùn)營企業(yè)參與投標(biāo)。不再將施工資質(zhì)作為PPP項(xiàng)目投資人招標(biāo)的必要條件，鼓勵沒有施工資質(zhì)的投資人參與競標(biāo)，中標(biāo)后，再通過項(xiàng)目公司對施工進(jìn)行二次招標(biāo)后發(fā)包。三是設(shè)立規(guī)范的競爭因素，如在投資人的招標(biāo)中以車公里運(yùn)營補(bǔ)貼[8]、影子票價[9]等偏重運(yùn)營類競爭因素代替工程造價下浮率等偏重施工類的競爭因素等。國家可以選擇部分城市作為試點(diǎn)，先期試行，可以鼓勵地方政府就某一條線開展試行，并給予適當(dāng)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，如項(xiàng)目獲得成功，再給予獎勵和逐步推廣。（二）運(yùn)營類企業(yè)積極參與。目前，運(yùn)營類企業(yè)參與較少的原因，一方面是因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ㄔ谖覈蟛康貐^(qū)仍屬新鮮事物，本來境內(nèi)的成熟運(yùn)營企業(yè)就較少。另一方面城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)，一般都在政府補(bǔ)貼下實(shí)施運(yùn)營管理，有投資意愿或能力的運(yùn)營企業(yè)鳳毛麟角，地方政府也沒有鼓勵本地運(yùn)營企業(yè)走出去的動機(jī)。化解這一矛盾的主要途徑近期內(nèi)可聯(lián)合財(cái)務(wù)投資人參與投標(biāo)，遠(yuǎn)期內(nèi)也需要依托政府出臺有關(guān)政策，鼓勵運(yùn)營企業(yè)直接走出去投資。初期由于運(yùn)營類企業(yè)無投資經(jīng)驗(yàn)，可以由財(cái)務(wù)類投資人作為牽頭方，隨著運(yùn)營類企業(yè)投標(biāo)逐步成熟，則可以由運(yùn)營類企業(yè)作為牽頭方。在市場推廣初期，也可聯(lián)合有投資能力的施工企業(yè)參與投資。由于聯(lián)合體投資人存在協(xié)調(diào)成本，以及各自追求利益最大化，難以在協(xié)調(diào)過程中，保障項(xiàng)目的最大效益，因此，在目前市場缺乏有投資能力和投資經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營企業(yè)的情況下，聯(lián)合體方式不失為一種較好的過度方式。（三）推行網(wǎng)運(yùn)分離[10]模式。類似推行市政管網(wǎng)的所有權(quán)方和使用方分離的道理一樣，早在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》即開始鼓勵在國鐵項(xiàng)目上推行網(wǎng)運(yùn)分離，即線路所有權(quán)和鐵路運(yùn)營分離。具體落實(shí)在城市軌道交通上，則可將某條線路的建設(shè)作為“網(wǎng)”的PPP項(xiàng)目，將某條線路的運(yùn)營作為“運(yùn)”的PPP項(xiàng)目。城市軌道交通采用網(wǎng)運(yùn)分離模式，一來由于分拆了其巨大的投資，可降低對單個投資人的投資額度要求，二來分拆了網(wǎng)和運(yùn)，也有利于發(fā)揮施工類、運(yùn)營類各投資人的專業(yè)所長。采用網(wǎng)運(yùn)分離，不同于北京地鐵4號線其線路的建設(shè)部分按傳統(tǒng)方式由政府投資建設(shè)的模式，采用網(wǎng)運(yùn)分離可將線路的建設(shè)部分仍按PPP方式推行。投資建設(shè)城市軌道交通“網(wǎng)”的社會投資人，可以通過收取投資“運(yùn)”的投資人交納線路使用費(fèi)或租賃費(fèi)獲得回報。而投資“運(yùn)”的投資人相對全網(wǎng)或全線路的投資，其車輛和配套設(shè)備投資則小很多，可由運(yùn)營類企業(yè)由票款收入及可行性缺口補(bǔ)助來支付線路租賃費(fèi)用，并獲得相應(yīng)利潤。“網(wǎng)”類投資人不排斥施工企業(yè)，甚至可以鼓勵施工企業(yè)投標(biāo)，而“運(yùn)”類企業(yè)投資人則規(guī)定為城市軌道交通運(yùn)營類企業(yè)，即便沒有規(guī)定，相信施工類投資人也對“運(yùn)”不感興趣了。（四）培養(yǎng)生命周期全鏈條的城市軌道交通社會投資人。可以看到，目前境內(nèi)部分城市軌道交通建設(shè)單位（如北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司）逐漸成立了自己的運(yùn)營企業(yè)，而由于地方的建設(shè)單位，其投資能力與央企類施工單位來說，有較明顯的差距，因此在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，其參與意愿并不高，僅有少量的企業(yè)投資本地的城市軌道交通PPP項(xiàng)目（如北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司及其運(yùn)營公司投資北京地鐵新機(jī)場線）。而當(dāng)前央企類施工企業(yè)即便有運(yùn)營相關(guān)部門或人員，其參與運(yùn)營類積極性不高，而沒有運(yùn)營相關(guān)部門的，也沒有成立運(yùn)營部門的動力，如將來由政府在城市軌道交通中重運(yùn)營的PPP模式獲得成功和推廣后，勢必倒推施工類城市軌道交通投資人的改革。具體措施：一是要改革僵化的輕績效考核，只管發(fā)放補(bǔ)貼的偽PPP模式，二是要大力推廣競爭影子票價或車公里補(bǔ)貼，激勵運(yùn)營效益最大化的真PPP模式。這樣，施工企業(yè)要想投資城市軌道交通PPP項(xiàng)目，就不得不將其運(yùn)營管理作為其重要的發(fā)展方向之一。四、結(jié)束語可以看出，其實(shí)政府積極引導(dǎo)，運(yùn)營類企業(yè)積極參與不失為當(dāng)前在缺乏全生命周期全鏈條投資人的當(dāng)下第一種良好的過度方式。要想健康發(fā)展城市軌道交通PPP模式，可以根據(jù)各自城市的客觀條件，結(jié)合市場調(diào)查的投資人意愿，也可采用網(wǎng)運(yùn)分離的模式，筆者認(rèn)為，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資人也會發(fā)展壯大，全生命周期全鏈條的城市軌道交通投資人也會大量出現(xiàn)，將使我國的城市軌道交通逐步走向成熟、規(guī)范。可見，在當(dāng)前國情和現(xiàn)有政策條件下，發(fā)展全鏈條城市軌道交通PPP投資人是中國城市軌道交通PPP模式健康和可持續(xù)發(fā)展的重要解決途徑之一。

作者:夏駿 單位:中國通用咨詢投資有限公司