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一、監管體制的選擇理論

銀行監管所依托的理論及其內涵為監管組織的存在形式、結構、監管行為方式的選擇等，提供了理論指導，促進了監管體制的不斷完善。

(一)“法律的不完備”理論

從哈特的“不完備合約”出發，一種稱為“法律的不完備”理論觀點認為，金融監管是為了解決高度不完備法律下司法機構執法效率低下這一問題而出現的，與司法行為互為補充(許成鋼，2001年)。引入監管機構以主動方式執法可以改進法律效果(特別是侵害行為發生前或事前，主動采取調查取證等手段，禁止或懲罰損害行為)，彌補法律的不完備。剩余立法權及執法權的最優分配取決于法律不完備性的程度及性質、對導致損害的行為進行標準化的能力以及此種行為產生的預期損害和外部性大小。這種理論解釋了外部監管主要以監管部門而不是司法部門形式存在的原因及其功能。

(二)“功能性監管”理論

默頓(Merton)和博迪(Bodie)針對監管部門的組織結構；提出了“功能性監管”理論，認為從功能角度從事監管，有利于促進金融機構組織進行必要的改革，同時有利于保持監管政策與有關監管組織的穩定性。這種理論與他們主張金融機構按功能進行界定的理論是一致的。這種理論在當代金融領域出現混業經營潮流下具有較強的指導意義。

(三)“監管激勵”理論

從新制度經濟學“委托—關系”出發，“監管激勵”理論將監管者和被監管者所面臨的信息結構、約束條件和可行的工具納入一個框架內進行綜合考慮，并將產權結構(債權人、股東)和法律內生地加以分析，盡可能反映真實世界里可觀察到的成本。在上述分析的基礎上，這種理論認為，在指導監管實踐上，一國采用相機性監管，還是采用事先標準化的基于規則(Rule-basedregulation)的非相機性監管，其效果在很大程度上取決于監管機構的獨立性。只有獨立性較強、且將廣大金融消費者利益內部化的監管機構，才可以被賦予相機性監管的權力。如果監管機構受政治壓力及利益集團的影響較大，則基于規則的非相機性監管制度是—個不錯的選擇。這種理論闡釋了監管行為方式選擇的基礎。

從委托—關系上，無論是法官還是監管者都是政府(或者說是人民大眾)的人，都要受到政治影響、激勵和條件的制約。一個國家金融監管制度的選擇受以下因素的共同影響：金融經濟信息結構、政治經濟體制、歷史傳統、政府及其能力、政治約束、法律環境等等。制度、法律和技術一方面構成了金融監管演化的現實條件，另一方面也構成了金融監管的主要內容。

將上述理論結合當代體制進行分析，可以看到，現代監管者主要代表的是公共利益。對監管業績的及時和適當評價在目前仍是困難的。納稅人或社會公眾將為監管不力埋單，其中蘊含著道德風險。

二、現代監管的主要依據及演變

自20世紀70年代以來，國際金融界開始關注對商業銀行的風險與資本充足性關系的研究，提出了資本監管理論。資本監管理論認為，銀行的資本只占資金來源的很小一部分，而其資本越少，所有者從錯誤決策中招致的損失就越小，就越傾向于采用高風險的經營策略，從而產生很大的負的外部效應(即其決策對外部人產生很大的成本)，因此，必須實行資本監管，使資本能承受由當前風險導致的未來損失。(一)巴塞爾協議

依托資本監管理論，巴塞爾銀行監管委員會于1988年制訂出了作為國際統一銀行監督管理的重要契約的《關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》(以下簡稱《協議》)，建立了根據風險設定最低資本要求的基本框架，即風險為基礎的資本監管框架，其中中心概念是資本充足率(或稱庫克比率)。《協議》是在金融風險內部控制與外部監管的具體措施方面實施統一標準所取得的實質性結果。《協議》產生的現實背景主要是：監管者在20世紀80年現，由于諸如衍生產品等表外工具使用的增長，銀行在較薄弱資本基礎上進行經營；同時，一些國家，尤其是日本的銀行，資本標準較松或不存在，從而將其他司法轄區內的銀行置于不利競爭地位。《協議》誕生的主要目標有兩個：一是提出一個國際一致的資本標準保證各國銀行的公平競爭；二是增加國際大銀行的資本準備以保證經營的安全性和穩定性。《協議》推廣的效果，一方面，使得世界各國管理規則及資本要求不斷趨同；另一方面，通過提高資本成本相對于風險的敏感性，鼓勵銀行識別、量化和監控風險，從而對國際銀行業風險管理的發展起到了重要的推動作用。從歷史來看，資本充足率要求為設立搶先或事前監管政策提供了一個一流和簡單的解決方案，較之過去的監管政策集中于一旦銀行出問題的糾正行動或事后行動，是一個顯著的進步。

(二)《巴塞爾新資本協議》

20世紀如年代中期，國際上的大銀行機構所開發的一系列風險度量方法對巴塞爾資本協議的不斷完善起到了巨大的推動作用，這些方法隨后在有關巴塞爾協議的文件中得到了充分體現。2001年1月，出現了《巴塞爾新資本協議》(以下簡稱《新協議》)草案，并開始向國際銀行業廣泛征求意見。經一再修訂，《新協議》在2004年6月由十國集團開會一致同意公布。《新協議》計劃在2006年12月在愿意采用新規則的國家實施。《新協議》由最低資本要求、監管部門的監督檢查和市場紀律三大支柱組成，其中對最低資本要求的計算包含了對信用風險、市場風險和操作風險的度量。監管部門的監督檢查和市場紀律可以較好地彌補第一支柱的局限。如監管部門在監督檢查過程中，通過適當的方法和程序(如壓力測試)可以有效評估第一支柱未充分考慮的風險(如貸款集中度)和未考慮的風險(如銀行賬戶的利率風險(如利率突然和意外的變化導致機構經濟價值下降超過資本的20％、經濟周期因素等)，并且可督促被監管機構采取改進行動。與《協議》相比，《新協議》是一個技術性更強的行業文件，它對不同類型風險的處理提供了多種比較靈活的方法，其中處理信用風險的方法包括標準化方法(StandardizedApproach，SA)和基于內部評級的方法(InternalRating-BasedApproach，IRB)，后者又分為初級方法(FoundationApproach，F-IRB)和高級方法(AdvancedApproach，A-IRB)。對市場風險的度量方法有標準化度量方法(StandardizedMeasurementMethod)和內部模型方法(InternalModelApproach，IMA)。對操作風險進行度量的方法有基本指標法(BasicIndicatorApproach)、標準化方法(StandardizedAvproach)和內部計量方法(InternalMeasurementApproach)。這些方法運用了近幾年國際金融領域中發展起來的度量金融風險的新技術和新方法。與此相應，推行兩層風險管理體制：大型復雜的機構(核心機構)將被要求服從更高的監管標準和更高的資本標準。核心機構將被允許使用自有模型(經過準確的驗證和適當的結構及使用監督)設置非市場風險的資本要求，而其他金融機構仍然按照一套簡單而易于理解的原則設置資本要求。

以系列化的巴塞爾文件為標志，可以說，監管的重心已經從過去的流動性要求轉向現在的資本充足率要求。當然，這種大幅轉變可能也存在問題。例如：在經濟出現周期性下滑時，由于籌集新資本金的條件不佳，在給定資本金要求的情況下，銀行將被迫縮減業務規模。打壓市場價格的資產出售行為將對其他持有同類資產的銀行的資本價值造成負面影響，并可能迫使監管當局維持市場的流動性以便使這種調整得以順利進行，從而可能導致系統不穩。相反，原來的要求迫使銀行保持充足的流動資產，有助于在外部條件惡化并迫使銀行收縮業務規模時，保護整個銀行體系免受資產價格波動帶來的破壞性沖擊。同時，從流動性與盈利性的矛盾分析，銀行一般傾向于持有低于最佳行業標準的流動資產，而銀行持有充足的流動資產才有助于維護系統穩定。一家銀行持有的流動性資產越多，它在面對負面沖擊的情況下堅持的時間就越長。在發生危機的情況下，銀行的流動資產(而不是資本金)會提供這種寶貴時間。可見，一味堅持當前的資本充足率標準(對流動性風險基本未予考慮)也是存在局限性的。此外，會計核算轉向以市場或公允價值為標準的勢頭越強，基于上述分析類似的原理，也可能會導致系統更不穩，即存在所謂順周期風險。

三、其他一些監管思路與框架

越來越多的金融機構開始開發和使用內部模型來測量風險，但監管部門驗證這些模型的準確性卻存在相當大的難度。由于資本對銀行而言是一種相對昂貴的資源，銀行具有偏低報告模型測量的風險數額從而盡可能地減少設置監管資本(類似于資本保證金)的動機，即銀行有可能采用低估真實風險數額的計量模型，所以監管機構有必要定期地驗證(BackTestins)銀行機構用于測算風險數額的計量模型的準確性。然而，有效地驗證風險計量模型的準確性是很困難的。一方面，市場中存在大量的金融機構，它們各有不同的經營特點，采用的計量模型可能有較大的差別；另一方面，驗證過程還需要大量的歷史數據，在很多場合下這是不現實的。

(一)預先承諾方法

美國聯邦儲備銀行的經濟學家KupiecPaul和JamesO’Pien早在1995年提出了一種風險監管方法——“預先承諾方法”(Pre-CommitmentApproach，PCA)，即銀行事先對風險損失的最大數額作出承諾(即為所要求的資本保證金數額)，監管部門到期末時對銀行交易的利潤和損失情況加以檢查，如果發現損失額超過期初的“預先承諾”額，則以二者之差即超額損失值為依據加以罰款。KupiecPaul和JamesO’Pien認為，直接地規定了充足性資本保證金與風險暴露大小之間的關系是一種“剛性”的監管方式，不具備足夠的彈性，銀行在監管條款下幾乎完全失去自由判斷風險大小并操作資本的權利，因此缺乏監管的效率。他們倡導給予銀行充分判斷風險大小和操作資本額度的自由空間，監管機構不強制要求銀行實施任何統計模型，而由銀行采用自己的經驗和方法來對風險的大小作出估計，但同時以銀行經營的結果為依據來決定是否對銀行實施相應的懲罰措施。PCA體現了一種具有一定自由彈性度的監管方法，相對于“剛性”的SA和IMA等方法而言，是一種“柔性”的監管方法。監管機構所要求的資本保證金數額并不直接與金融機構的風險敞口掛鉤，而是以一種間接的方式由受到罰款制約的銀行的自我約束來實現，形成一種激勵相容機制。

PCA方法的特點是十分簡單靈活，通過確立一個處理違規問題的既定方法與程序，來取代沒完沒了的實質性規則的改善過程。但這種方法的有效性與約束力卻難以得到證實，在實踐中基本未被采用，但其思想被部分地吸收(如設置資本充足率觸發性比率的監管反應機制)。

(二)以經濟周期為基礎的監管框架

一些學者針對系統性風險是監管部門最需要關注的風險問題，提出了針對經濟周期的一些監管思想，可以整理為“以經濟周期為基礎的監管”框架。他們提出，衡量風險偏好(Riskappefite)的標準之一是看風險利差(Riskmargins)的大小。可以將經濟繁榮和信心高漲時期的利差縮小視為金融體系可能承載過多風險的信號，在經濟低迷時期情況正好相反。金融系統抑制順周期風險的途徑之一應當是相對于利差水平反向設立監管要求(如資本金和流動性要求)。因此，監管要求不應是一成不變的，應隨經濟周期而變化，即建立以經濟周期為基礎的監管框架，根據一定程度的風險信號啟動逆周期調控程序。將初始的(最低)比率要求設定在與經濟衰退期相適應的水平上。在經濟好轉時，為資本金水平規定附加要求，一旦經濟出現非持續性繁榮，對相關系統性因素的比率要求則需大幅提升。當風險利差在經濟繁榮期出現下降時，監管總量比例要求需要上升，反之亦然。與商業貸款有關的資本充足率可能取決于GDP的增長率，取決于財產貸款與財產價格增長率的關系等。進一步面臨的問題是，將規定的監管比率和最近一段時期主要系統性因素的變化率掛鉤，在采用前還需要進行大量實證研究。而且即使確定了這種關聯關系，其穩定性及變化也需要定期進行測試及校驗。四、對我國銀行監管工作的一些啟示

在體制轉軌階段，受多種因素影響，我國銀行的公司治理結構不健全，存在比較嚴重的信息不對稱和不合理的激勵機制。在這種情況下，更需建立強有力的外部監管，并適當限制金融自由化進程，否則將具有災難性后果。類似的情況在東歐、亞洲部分地區已得到了反面印證。

我國目前將銀行等外部監管部門定位于事業單位的性質并對運行經費主要實行收費制，在理論上存在不足。如前面所論述，銀行監管部門主要應代表社會公眾利益，行使的主要是國家權力(包括制定頒布和執行部門規章等二級立法權和準司法權)，帶有更多的機關性質而相對較少的服務性質。對銀行監管部門實行與銀行資產等掛鉤的收費制度，易造成監管部門從公共利益定位上錯位，而傾向于代表行業利益，從而支持銀行機構業務等過度擴張。為避免忽略重要的社會條件而造成不必要的成本，需要在體制上及時作出適當的調整。同時，從上面分析可以看到，銀行監管的知識與智力含量日益提高，從發展來講，需要相當多專業性的高級人才。因此，應將銀行監管部門作為特殊的行政部門對待，實施一些特殊的薪酬政策，才有利發揮其作用。

金融業混業經營符合發展潮流，能增強國內金融機構在國際范圍內的核心競爭力，監管當局有責任盡快推動這一進程，以縮小與發達國家或地區金融體系的差距。只要確立了嚴格明細的金融法規，具備相應的監管能力以及較為寬松的環境，通過適當的制度安排，金融業可以實現混業經營、混業監管。以香港為例，金融管理局(簡稱金管局)與證券期貨管理委員會(簡稱證監會)、保險監理委員會分別簽有諒解備忘錄，載明《銀行業條例》、《證券及期貨條例》等法律架構，說明各監管機構彼此的角色及責任(監管分工)和建立日常監管合作的架構(運作機制)。各監管部門定期就監管問題及有關政策問題進行協商，交流監管情況，做好對機構監管的分工協作，保證在混業經營情況下，相應的業務執行一致的監管政策與標準，并防止出現監管真空或漏洞。這種功能性的監管制度安排，事實證明是十分有效和有序的，可以為國內所借鑒。

為更好地履行監管職責，我國銀行監管部門應依據巴塞爾委員會核心監管原則，參照先進國家的監管經驗，完善監管的組織框架、政策與流程。首先，要建立監管委員會，周期性地有效評估銀行機構風險的部位、嚴重性、可能性，以風險為本對機構進行風險分類，在此基礎上來分配使用監管資源；進一步，根據成本收益分析法，針對被監管機構制定風險降低計劃，并采取適當措施來實施，保持監管工作的連續性。其次，要發揮監管人員知識技能及專業性，提高工作成效。第三，完善金融監管治理結構。盡可能清晰和量化監管目標，落實監管責任制，建立激勵約束機制。要從監管的獨立性、問責制、操守、透明度等方面定期組織實施自我評估。通過健全監管問責制，發展與社會的良好溝通，增進監管的透明度和自我約束力。同時，要形成對監管人員正常履職的法律保護。第四，豐富和改進監管手段。監管手段要現代化，以適應金融電子化和信息化的迅速進展。

歷史顯示，外部監管對銀行風險管理體系的發展具有強勁的推動力。事實上，推動風險管理體系的發展也是代表公共利益的政府賦予監管機構的重要任務。監管要產生適當的激勵(核心要抓住資本金負擔)，使銀行完善風險管理框架與理念、開發使用各種工具去控制風險。外部監管推進銀行風險管理體系發展的核心思想是充分借助資本、市場的約束力量，形成激勵相容機制。外部監管推進銀行風險管理體系發展的可行路徑是：

首先，以資本充足率的計算評估、核查和相應強制性措施為先導，強化資本約束機制，促使商業銀行更新經營管理理念、開發完善內部評級法并建立穩健可靠的銀行內部資本充足率評估程序。其次，引導銀行逐步過渡到以經濟資本的預算和監控作為風險控制的核心，促進銀行開發完善具有前瞻性、準確性的風險計量體系、覆蓋所有已經和可能存在的重大風險的經濟資本配置方法以及審慎性的風險控制工具。第三，督促銀行機構完善文檔和數據管理，盡可能按國際財務報告準則(IFRS)編制財務報告，提高信息披露水平，讓市場發揮更強大的約束作用。公眾公司既要披露風險和資本充足狀況，又要披露風險評估和管理過程、資本結構以及風險與資本匹配的狀況。

此外，其他推進銀行風險管理體系發展的監管渠道還包括：通過監管法規框架和執法，創造“公平競技場”，用公平的市場競爭促使金融體系的演進和提升；通過寬松的監管政策，鼓勵銀行進行金融創新，促進銀行收益來源渠道多元化和不斷提升金融服務的水平與效率；充分發揮行業協會的積極作用，確立行業條例、市場規則和慣例，更好地約束同業行為，開展良性競爭，避免惡化行業經營環境及提升風險。