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關鍵詞:法律行為的解釋/具體行政行為/行政行為的型式化

內容提要:具體行政行為的解釋是行政行為的一種相對獨立的形態，也是法律行為解釋的一種類型。行政機關在特定情形下負有解釋的義務。對具體行政行為的解釋應當遵循合法原則、誠實信用原則和信賴保護原則。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習慣，都可以用來解釋具體行政行為。對具體行政行為解釋的審查，應當堅持表示主義與意思主義相結合的原則，既要尊重行政機關的裁量權力，也要防止其濫用解釋權力。

具體行政行為的內容應當明確，這是行政法的一條原則。[1]但如果內容不明確，需要解釋，就會引發一系列的問題。例如，什么情況下應當進行解釋？解釋應當遵循什么原則？因解釋而起的爭議如何解決？迄今為止，這些問題尚未引起學界的廣泛認識。法理學和部門法學討論法律的解釋、合同的解釋以及遺囑的解釋，行政法教科書討論具體行政行為的成立、補正、變更和撤銷，但都沒有提起具體行政行為的解釋。由于資料所限，外國法能夠提供的借鑒似乎也非常有限。我只有從王名揚的《法國行政法》中讀到介紹行政行為解釋的片言只語，對其具體內容則不甚了了。[2]在中國大陸學者中，葉必豐教授也許是最早注意到行政行為解釋現象的學者。[3]但是，他沒有區分具體行政行為的解釋和更正，也不認為解釋是一個行政行為。這些觀點令人困惑，似乎還有商榷余地。

本文將通過一個具體案例闡說具體行政行為解釋的現象，歸納具體行政行為解釋的一般性質，并探討具體行政行為解釋應當遵循的規則。本文的寫作，希望有助于完備具體行政行為形態的理論，豐富我們對法律行為解釋類型的理解，并能夠對我國行政法的相關實踐提供指導，甚至對于未來我國《行政程序法》的制定有所裨益。

一具體行政行為解釋問題的提出

我最初是從一個具體案件中意識到具體行政行為解釋的問題。這里也將通過對這個案件的分析，揭示具體行政行為解釋現象的存在。我試圖證明，這種現象不能被目前通行的行政法學概念所包容，是一類尚未“型式化”的行政行為[4]。

原告張利民于1989年申請在原平房地基上翻建兩層樓房，同年啟東市匯龍鎮政府予以批準。建房許可載明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初，張利民著手施工。后鄰陳國豐得悉后，以張欲超高建房、影響其通風采光為由，向有關部門反映。啟東市城鄉建設委員會、啟東市土地管理局等單位立即前往調查，并聯合做出《張利民建房與鄰居陳國豐發生糾紛一事現場處理決定》（以下簡稱《處理決定》）。《處理決定》認定：1989年市土管局批準張利民在原有兩間平房基礎上增建一層樓房，“二層樓房的柱高為6.20m”；張利民原房后墻面（東北角）與陳國豐住房前墻面（東南角）間距為6.95m，西北角與陳國豐住房（西南角）間距為7.47m；與張利民房屋連成一體的西側其弟已建成的樓房，柱高為6.35m（外墻面底層有水泥粉刷面起算至檐寬的頂面）。

根據以上調查情況，《處理決定》要求：“張利民所建樓房的柱高度（包括房屋的整體高度），即與西側其弟已建成的樓房柱高度以及正脊高一致，不準超高。”

張利民認為被告的《處理決定》限制了他的建房高度，遂向啟東市法院提起訴訟，要求撤銷被告的《處理決定》。張利民在訴訟中主張，建房柱高應從屋內地平面起計算。被告在訴訟中辯稱：《處理決定》明確柱高從外墻墻基上表面量起，是根據城市規劃和相鄰通風采光要求的實際情況做出的，也是針對原告對柱高的曲解而做出；它與建房許可并無矛盾，是對建房申請報告的補充和完善。因此，該具體行政行為并沒有侵犯原告的合法權益。

一審判決稱，“原告認為建房柱高從屋內地平面起計算無法律依據，本院不予支持”。二審法院稱，匯龍鎮政府批準張利民建房時“延用當地的習慣用詞‘柱高’”，張利民對之產生了“誤解”，所以也不支持。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當地的習慣用詞”，但沒有闡述“柱高”涵義的依據。張利民仍然不服，多方申訴。1993年，江蘇省高級法院在調卷審查后，通知張利明：《處理決定》“進一步明確你戶建房的最終高度，不僅解決你戶與后鄰的糾紛，也是為了執行啟東市城市規劃的統一要求”，一、二審判決并無不當，其申訴不予采納。張利民繼續申訴。

本案爭議標的不大，訴訟卻了猶未了，癥結在于對《處理決定》的合法性缺乏令人信服的闡述。而《處理決定》的性質應當如何理解，恐怕是當局者必須回答的一個關鍵問題。《處理決定》一方面重申建房許可中“柱高6.2m”的內容，另一方面又規定張利民建房必須與西側其弟的房屋高度一致；然而，它沒有說明后者是對建房許可的變更或者補充，也沒有宣布撤銷或者維持建房許可。幾級法院在審查時，對此也沒有給予足夠充分的說明。

那么，《處理決定》的性質是什么呢？我們能否用目前通行的概念為它命名呢？在我看來是有困難的。

首先，《處理決定》是對張利民建房有關的權利義務的第二次處理，有別于一般的行政處理行為。（1）雖然它在本案中被當做一個具體行政行為起訴，但它具有附屬和補充的性質。它的作用是對建房許可內容的澄清，其含義及合法性必須與建房許可結合起來理解和審查。（2）《處理決定》是解釋建房許可本身的內容，而不是建房許可據以做出的理由。它也不同于行政行為理由的說明或者補充說明[5]，不應被看作第一次處理行為的一部分。

其次，《處理決定》也不同于具體行政行為的確認、補正、變更等第二次處理行為。（1）《處理決定》不是對建房許可的簡單確認，而對張利民的權利義務施加了新的限制。因此，它不屬于最高法院司法解釋所說的“重復處理行為”[6]。（2）原建房許可內容并不違法，各方當事人對它也不持異議。不管按照原告還是被告的計算方法，建房許可規定“柱高6.2m”都沒有超出法律允許的范圍，建房許可應屬合法。[7]張利民所爭的是《處理決定》的合法性，對建房許可沒有異議；被告一方也始終維持建房許可；一、二審判決對建房許可的效力亦予確認。所以，《處理決定》顯然有別于對違法行政行為的補正[8]。（3）建房許可從未被明示變更或者撤銷。相反，被告在法庭上堅持認為，《處理決定》是為了消除誤解而對建房許可予以“明確”，“與建房許可并無矛盾”。因此，《處理決定》不能被看作對原決定的變更或者撤銷。

綜上所述，《處理決定》的性質是目前通行的行政法學概念所不能包容的。這里，我們遇到了一個行政法學上的新問題，一類其命名尚未被普遍認知、其性質和規范尚未被充分探討的行為。在我看來，《處理決定》的性質可以看作是對建房許可的解釋。推而廣之，我們不妨把諸如此類的行為概括地稱為“具體行政行為的解釋”，即具體行政行為做出后，行政機關對該具體行政行為的內容進行解釋，以澄清其含義的行為。

二具體行政行為解釋的場合和性質

前面的分析闡明了具體行政行為解釋這一獨特法律現象的存在。對于這樣一類尚未型式化的行為，有必要從各種具有“家族相似”[9]的事例中歸納出它的共同形態和邊界，以便我們更好地把握這種現象。這種歸納從根本上講是經驗的，而非邏輯的。但它需要滿足兩個條件：一是內在特征的融貫性，二是與現有相關概念的協調性。

下面分別討論具體行政行為解釋的發生場合、原因及其屬性。

（一）具體行政行為解釋的場合和方式

這里講具體行政行為解釋的發生場合，是對概念所對應現象的描述，而不涉及合法性的評價。一個違法的行政行為，在概念上仍然是一個行政行為。

從解釋對象上，解釋行為是針對行政機關做出的具體行政行為。行政機關制定的抽象規則也可能涉及解釋問題，但它們基本上可以歸入法律解釋范疇，不在這里討論。行政機關與相對人的合同行為，可以歸入合同解釋，也不在這里探討。行政機關的不作為，由于行政機關意思表示空白，似乎也不存在解釋的問題。解釋所針對的具體行政行為多數是書面做成的，但也可能是口頭作出的。

從解釋主體上，行政機關、相對人乃至其它相關人都可以解釋。但由于行政機關的解釋具有一定的約束力，而相對人的解釋不具有約束力，我們的視線將聚焦在行政機關所作的解釋上。除了作出原本行政行為的行政機關，其他行政機關也可能進行解釋，前述的張利民案件就是一例。行政復議機關和法院也可能涉足具體行政行為的解釋，但它們首先是對行政機關的解釋進行審查。因此，我們將仍然以行政機關的解釋為中心展開討論。

從解釋時機上，解釋都發生在具體行政行為成立之后；具體行政行為尚未成立的，行政機關還沒有表示其意思，談不上解釋。它可能發生在行政復議、行政訴訟階段，可能是在民事訴訟或者刑事訴訟過程中涉及具體行政行為的含義，也可能是在原本行政行為沒有受到起訴的情況下做出。

從解釋程序上，行政機關既可以主動進行解釋，也可能應申請做出解釋。解釋行為有口頭的，也可能是書面的。

（二）具體行政行為解釋的發生原因

籠統地說，具體行政行為的解釋之所以發生，是因為具體行政行為含義不明。具體行政行為是針對特定人做出的，相對于法律規范而言，其所確定的權利義務要具體和明確。但是，行政決定做出時，行政機關的意志行為與表示行為仍然可能有差距，而需要解釋。具體地說，導致具體行政行為含義不明的原因有以下幾種。

一種情況是概念模糊，含義不清。例如，稅務機關向相對人發出的《催繳稅款通知書》限定當事人“迅速”繳清其所欠的應補稅款和罰款。這里的“迅速”，指當場、當日還是若干日，并不明確。[10]前述爭議中的“柱高”，也屬于這種情況。

第二種是用語不當，詞不達意。例如，衛生檢疫機關發現上海遠洋運輸公司所屬“撫順城”輪3名從業人員未持有法定的健康證書，遂給“撫順城”輪罰款人民幣4900元。[11]這里處罰的對象應是上海遠洋運輸公司，而不是其所屬的輪船。

第三種是內容矛盾，前后不一。例如，稅務機關認定當事人偷漏稅款，決定處罰款200元并追繳偷漏稅款1530元，明示“稅款待（當事人）回鄉后清繳”，同時又規定“限8月7日前繳清上述款項”。[12]該處理決定在繳款的時間上就有不同說法。

第四種是內容欠缺，意思不明。例如，行政處罰決定書中，“處以罰款1000”之后，遺漏了計量單位。

（三）具體行政行為解釋的屬性

對于具體行政行為解釋的屬性，可以從兩個方面來認識。一是從解釋活動的類型來看，二是從行政活動的形態來看。

從法律行為的解釋來看，具體行政行為解釋是一種新類型的解釋活動。在法律實踐中，解釋無處不在。其中我們談論最多的無疑是針對不特定人設定權利義務的抽象行為的解釋，即法律解釋。在針對特定人設定權利義務的具體活動中，有合同的解釋、允諾或者遺囑的解釋以及對裁判文書的解釋。具體行政行為的解釋的效力可以溯及到原本行政行為做出的時候，這一點與其它法律行為的解釋一樣。

從行政活動的形態來看，具體行政行為解釋是一種相對獨立的行政活動。首先，行政活動的形態除了成立、補正、變更、撤銷等，解釋可列其中的一種。其次，我們說具體行政行的解釋，必是針對一個已經成立的具體行政行為而言，沒有原本的具體行政行為就談不上解釋行為。所以，相對于原本的具體行政行為，解釋是一種從行政行為，具有附屬和補充的性質。但是，解釋也可能是一種獨立的行政活動形態。就像張利明案件所顯示的，當事人可能對原本行政行為不持異議，而僅僅對解釋行為有異議。

（四）確立具體行政行為解釋制度的意義

從實踐的觀點而言，確立具體行政行為解釋制度的意義有兩個方面。

第一，它為內容不明確的具體行政行為提供了一個彌補的渠道。有學者認為，“一般來說，行政行為內容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內容不明確達到重大明顯的程度，則該行為無效。”[13]相比之下，解釋的方法避免因行政行為內容不明確而予以撤銷，有助于行政過程連續和有效地進行。

第二，它為行政機關對具體行政行為的解釋和解釋爭議的審查提供了規范，有助于保持行政行為的前后一貫，并防止行政機關借“解釋”、“補充”之名任意變更具體行政行為，侵犯當事人權利。

三具體行政行為解釋的原則和方法

（一）具體行政行為解釋的意思主義和表示主義

任何法律行為都是意思表示的結果。當它含義不明時，是著重分析它使用的詞句還是探尋它原初的意圖，就有不同看法。就具體行政行為來說，既然它是行政機關單方意思表示的結果，那么，行政機關是否可以完全根據他所聲稱的“原初意思”進行解釋，甚至任意解釋呢？或者設想另一個極端，具體行政行為一旦做出，行政機關和其他人只能根據某個外在標準闡釋它的客觀意義呢？概括起來就是，具體行政行為解釋應當采取意思說還是表示說？

為了更好地理解這個問題，我們可以借鑒和比較其他法律行為的解釋規則。法律解釋旨在通過對制定法條文和其他解釋材料的分析，探尋應當適用的法律規則。在解釋方法上，大體上可以分為法律文本說、立法原意說和解釋主體說，即分別考慮制定法的文字含義、探索立法者的意圖及追求一種客觀合理性。在實際操作中基本是諸說結合。而從西方近代法律史的演進來看，大體從嚴格的法律文本主義過渡到強調解釋主體的能動發揮。[14]而民事法律行為的解釋，雖然歐陸和英美有側重意思主義或者表示主義的大體區別，但無論在哪個國家，沒有一個主義能夠獨霸，兩者結合是必然選擇。[15]而合同解釋的“默示條款（隱含條款）”理論[16]、“合理第三人”觀點或者“利益衡量”方法，都在當事人的真實意思和表示行為之外引入了更加社會化的因素。[17]在格式合同中，客觀化的因素尤其明顯。[18]這一點與法律解釋中鼓勵解釋者的能動性似有異曲同工之處，法律解釋與合同解釋的差異開始縮小。遺囑解釋[19]和懸賞廣告的解釋[20]，存在同樣的客觀化傾向。借鑒法律解釋和民事法律行為的解釋，我們似乎可以推斷，具體行政行為的解釋應當介于兩個極端之間，結合表示說和意思說，并以第三方依據客觀標準進行的解釋為補充。

在進一步討論具體行政行為解釋的原則和方法之前，我們需要辨析它與法律解釋、合同解釋、遺囑解釋和懸賞廣告解釋等諸種解釋之間的差異。作為法律解釋對象的文本不是當事人參與制定的，而法律解釋所得的結論將普遍地適用于其他人或者假定可以普遍適用于其他人，所以法律解釋行為幾乎不考慮個別當事人的意志。合同解釋僅僅適用于特定當事人，與具體行政行為解釋比較接近；但合同解釋旨在探尋合同雙方當事人的意圖，而不是單方的意圖。遺囑屬于遺囑人單方意思表示，在這一點上遺囑解釋更接近于具體行政行為解釋；但由于遺囑人已經死亡，其真意不能由本人加以澄清，而只能由第三人根據遺囑的文字和其他背景進行判斷。懸賞廣告等單方允諾的解釋與具體行政行為的解釋最為接近，但兩者也存在區別。例如，懸賞廣告的制定純粹是廣告主的單方意思，而具體行政行為的做出可能包含著當事人的事先交涉。上述區別暗示，具體行政行為解釋的原則和方法可能有別于其它的解釋。一方面我們承認行政機關的解釋也會影響他人的利益，因此必須遵循一定的原則和方法。另一方，也要意識到，具體行政行為可能存在裁量余地，需要尊重行政機關的主動性，因此不宜完全以第三人的理解取代行政機關的解釋。

綜上所述，具體行政行為的解釋似乎應當以表示主義為基礎，以意思主義為補充。對具體行政行為的解釋方法和原則，特別是對意思主義的限定，下面分別予以討論。

（二）具體行政行為解釋的一般方法

具體行政行為的解釋方法是一個多面的問題。這里主要從解釋行為所用材料的角度進行討論。根據具體行政行為的特點，行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習慣，都可用以解釋具體行政行為的含義。總的來說，這幾個方法的客觀化程度一個比一個高。

解釋具體行政行為的含義，通常是從解釋行政決定文書的字面含義入手。這是因為行政機關在行政決定文書中記載的文字，可以假定為行政機關的意志表達。具體行政行為多數是要式行為，如果拋棄行政決定文書而尋求行政機關的意志，將損害具體行政行為的嚴肅性。在行政決定文書中，可能分為主文，事實和法律根據的敘述，以及當事人身份、做出決定的行政機關和日期等附屬事項。主文的內容應當優先于其他內容；但在主文不明確的情況下，其他內容可以用于解釋主文。所以，文義解釋可能包含對行政決定文書的整體進行理解。只有行政決定文書記載的文字出現含義模糊、分歧時，才需要借助其它解釋方法。即使使用其它解釋方法，行政決定文書的內容仍然可能構成某種限制。

行政決定過程中相對人的交涉也可以作為解釋的參考。在行政過程中，相對人可能通過正式的渠道（聽證）或者非正式的渠道陳述事實、表達意見，它們有可能構成行政機關考慮的因素。這些因素對行政決定的含義沒有法律上的約束力，但可以作為解釋具體行政行為的背景材料。在行政過程中，行政機關也可能對相對人做過某種告示、說明或者允諾。行政機關的這些表示對行政決定有一定的約束力，如果能夠證明，應當是解釋行政行為含義的重要指南。

行政慣例和社會習慣可以作為解釋具體行政行為含義的參考。這是因為我們假定，行政機關通常情況下會遵循行政慣例和社會習慣行事。這也是行政連續性和公正性的要求。行政機關如果背離行政慣例和社會習慣，應當有相當的理由，并且有明確無誤的意思表示。

我們再以張利民案件為例予以說明。由于建房許可文書沒有提供更多信息，也沒有證據表明張利民申請建房過程中的交涉，對“柱高”概念的習慣理解和當地的行政慣例成了重要的解釋根據。在訴訟中，張利民為證明自己對“柱高”的理解，提供了以下證據：第一，中國建筑標準設計研究所在答復啟東市檢察院時指出，柱高是“從室內地面量至柱頂的高度”。第二，啟東市土管局一名官員、《啟東市〈土地管理法〉實施細則》的起草人在接受張利民人詢問時也證實：柱高不同于《啟東市〈土地管理法〉實施細則》規定的檐高，檐高是從自然土向上至檐口的滴水線，柱高是從室內土±0.00向上。此外，張利民還聲稱，匯龍鎮從1981年到1990年期間，凡被批準建二層樓的，不管前后間距多少，柱高一律從±0.00或者墩腳磚起算，統一為6.2m。如果上述說法能夠成立，那么張利明所主張的“柱高”從室內地平起算，符合該詞的習慣含義和當地的行政慣例，而行政機關的《處理決定》則違背了建房許可所表述的內容。

（三）具體行政行為解釋應當遵循的原則

作為行政行為的一種形態，具體行政行為的解釋應當遵循行政法的一般原則。下面著重討論合法原則、誠實信用原則和信賴保護原則對具體行政行為解釋的限制。

所謂解釋的合法原則，指具體行政行為存在兩種以上的理解，應當選取與法律規定相一致的理解，而自動回避導致結果違法的理解。這是出于行政秩序的穩定和行政效率的考慮。一旦具體行政行為存在多種理解卻選取與法律規定不一致的理解，必將導致具體行政行為被撤銷和重作的后果，那是社會資源的浪費。例如前述上海遠洋遠輸公司訴寧波衛生檢疫所國境衛生檢疫行政處罰決定案，處罰對象為“撫順城”輪，這明顯與法律不符，如果據此撤銷行政處罰決定將違背行政效率原則。因此，可以將處罰對象解釋為“撫順城”輪的所有者上海遠洋遠輸公司。

所謂解釋應當符合誠實信用原則，指行政機關在解釋時應當受到其做出具體行政行為時的真實意思拘束，不能違背其當時的理解而給當事人造成不利后果。雖然具體行政行為解釋是行政機關單方意志的表達，但為了防止行政機關恣意地解釋，仍然應當對其有所限定。行政過程的交涉和社會習慣、行政慣例等，都可以幫助理解行政機關做出決定時的真實意思。例如在前述稅務行政處罰案件中，鑒于當時的《稅收征收管理法》沒有明確規定履行期限，假如行政機關工作人員在送達處理決定時曾經表示當事人可以在國慶節回家后繳清，寫上兩個期限只是為了應付檢查，那么該承諾對行政機關將產生約束力。

所謂解釋應當遵循信賴保護原則，指當事人已經對具體行政行為產生合理的理解并據此做出相應的行動，行政機關的解釋不能損害當事人的合理信賴。這是由于具體行政行為是行政機關單方意志的產物，行政機關在做出行為時占有優勢地位。采取這一原則有助于平衡雙方不對等的實際地位，保護相對人的利益。再以前述稅務行政處罰案件為例，“稅款待（當事人）回鄉后清繳”與“限8月7日前繳清上述款項”存在沖突。假設當事人理解自己可以在8月7日后回鄉并繳清，也無可厚非。假如當事人在8月7日之后繳清，不應被當做遲延履行而遭受進一步的處罰。

信賴保護原則似乎還可以進一步要求，當具體行政行為的內容存在兩種以上解釋的，在平衡公共利益和其他人利益的前提下，應當考慮采用有利于相對人的解釋。這一原則可以比照《合同法》第41條關于格式條款的規定：“對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當做出不利于提供格式條款一方的解釋。”《保險法》對保險合同解釋的規定體現了同樣的精神。[21]所不同的是，行政決定涉及公共利益，這一條原則的運用可能需要平衡公共利益與私人利益的沖突。相對于前兩條原則來說，這一條可能是較弱的原則。

四具體行政行為解釋爭議的解決

下面從規范層面討論具體行政行為解釋的幾個程序性問題。在什么情況下行政機關可以做出解釋，在什么情況下行政機關有義務做出解釋？具體行政行為的解釋應當采用什么方式，遵循什么程序？對行政機關的解釋行為不服的，如何救濟？法院對具體行政行為解釋如何進行審查？與其它種類的解釋（特別是民事法律行為的解釋）相比，這幾個問題具有鮮明的行政法特征。

（一）解釋的義務

通常而言，一個具體行政行為做出后，行政機關對它的內容進行解釋，以明確其涵義，應當是允許的。但是否在某種情況下行政機關有解釋的義務？我的理解，這種情況是存在的。例如，在前述張利民案件中，假如在張利民建房過程中，他與后鄰就建房許可允許的房屋高度（“柱高6.2m”）發生爭議，其中一方要求相關部門做出解釋，該部門似乎是有義務解釋的。這一義務是具體行政行為明確性原則的要求。就像法律規定應當明確這一公認的法治原則，具體行政行為的內容也應當明確，以利于法律秩序的穩定。

那么，誰有權要求行政機關做出解釋？為了不使行政機關的解釋義務過于寬泛，似乎不宜授權任何人都可以要求解釋；但為了不使行政機關的解釋義務過于狹窄，似乎不宜限定于行政行為的直接相對人。例如，在前述張利民案件中，張的后鄰與該建房許可有利害關系，應當有權申請解釋。所以，具體行政行為內容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關可以主動做出解釋，利害關系人可以要求行政機關做出解釋。在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院也可以提請行政機關做出解釋。如果法院認為自己能夠解釋，可以自己進行解釋。

接下來的問題是，如果行政機關拒絕做出解釋，如何救濟？我認為相對人可以申請行政復議或者提起行政訴訟，要求復議機關或者法院責令行政機關做出解釋；在必要的時候，復議機關或者法院也可以直接做出解釋。這里邊需要平衡兩種價值：一是尊重行政機關的首先管轄權，盡可能讓行政機關自己做出解釋；二是維護行政過程的效率，不能讓行政機關拒絕解釋“卡死人”，所以需要保留復議機關和法院靈活處理的余地。

（二）解釋的形式和程序

行政機關的解釋應當采取什么形式？這一點似乎可以借鑒有關行政行為更正的立法例[22]。行政機關可以在原本文書上附記解釋，也可以制作單獨的解釋文書。如果原本行為是口頭做出的，那么解釋也可以采取口頭形式；但如果解釋行為對當事人利益具有實質性影響，當事人可以要求行政機關用書面方面做出解釋。不管采取何種方式，行政機關應當把解釋的事實和內容及時通知相對人及已知的利害關系人。行政機關做出對相對人的利益具有實質性影響的解釋而沒有通知，是違背正當程序要求的。

（三）解釋爭議的解決程序

如果當事人對行政機關的解釋不服，如何救濟？當事人應當對解釋行為提起異議，還是對原本行為和解釋行為一并提出異議？葉必豐教授認為，具體行政行為的解釋不是一個行政行為，因此不能對它提起行政復議或者訴訟。[23]從他舉的例子來看，公共機構的答復“并未對相對人之法律地位作出任何規限”，其內容無約束力，而僅僅相當于《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的意見》所稱的“重復處理行為”，不能起訴完全合理。而我們所討論的具體行政行為的解釋，是一個設定相對人權利義務、有法律約束力的行為。葉教授的觀點似乎以偏概全了。

我認為，盡管解釋行為附著于另一個具體行政行為，但它本身構成一個獨立的具體行政行為，可以被起訴和審查。如果當事人對原本行政行為沒有異議，僅僅對行政機關的解釋不服，可以就解釋行為單獨提起行政復議或者行政訴訟。如果當事人對原本行為和解釋行為都不服的，可以對兩者一并提出異議。如果原本行政行為正處在行政復議或者行政訴訟過程中，當事人可以提出附帶的爭議，由復議機關或者法院在審查原本行政行為的合法性時一并審查。如果在民事訴訟或者刑事訴訟過程中，行政機關對所涉及的具體行政行為做出解釋，問題可能要復雜一些。我傾向于認為，法院原則上可以自己做出判斷；如果法院認為所涉及的具體行政行為含義問題比較復雜，而該問題又構成一個審判前提問題，可以中止訴訟，由當事人先通過行政復議或者訴訟解決。

（四）法院的審查標準

法院對具體行政行為解釋的審查，應當采取什么標準？法院應當聽任行政機關的解釋，還是可以完全根據自己的理解去解釋？這兩種觀點似乎都過于極端。雖然法院聽任行政機關的解釋并不等于完全放棄審查（因為法院仍然可以按照行政機關解釋的含義審查原本行政行為的合法性），但是，這種做法不利于維護行政秩序的穩定。而且，如果行政機關在原本行政行為做出后很長時間才做出解釋，當事人有可能失去對原本行政行為的訴權，其權利可能無法得到救濟。而法院完全根據自己的理解去解釋，也可能侵害行政機關的自主性和行政的連貫性。

那么，法官是否可以根據“合理第三人”的標準來解釋具體行政行為？“合理第三人”的標準是解釋民事合同時的一種觀點。但正如學者指出，法官在解釋有爭議合同條款時，根據“合理第三人”而做的客觀解釋可能有別于雙方當事人的意思，從而侵犯意思自治。[24]在行政行為的解釋中，很大程度是行政機關行政裁量的過程。法院根據“合理第三人”標準進行解釋，也有可能損害行政機關的裁量權力。所以，似乎也不完全可取。

行政機關的解釋基本上屬于行使裁量權的行為。在通常情況下，行政機關憑借專業知識、經驗和政策所作的解釋，只要不是嚴重違背法律原則、明顯缺乏合理性，法院似乎應予尊重。但是，法院可以要求行政機關說明其解釋建立在合理根據之上。在張利民案件中，從一、二審判決書和申訴人提供的其它材料來看，被告除了聲明《處理決定》是為調處原告在建房中的相鄰糾紛，根據城市規劃和相鄰各方的實際情況做出的，沒有說明其解釋的根據，卻指責申訴人“曲解建房許可中柱高的涵義”。行政機關這樣做沒有盡到說明理由的義務。

讓我們再看看法院對該案的處理。一、二審法院的判決書都沒有令人信服地闡述為何采納被告的解釋。一審法院在被告沒有提供任何關于柱高涵義的解釋依據的情況下，采納被告的說法，是輕率的；其認定原告“曲解”建房許可上柱高的涵義，是武斷的。一審判決稱“原告認為建房柱高從屋內地平面起計算無法律依據，本院不予支持”，實際上把證明柱高涵義的義務加給原告，是一種“審原告而不審被告”的做法，違背《行政訴訟法》精神和舉證責任的具體規定。二審法院稱，匯龍鎮政府批準張利民建房時“延用當地的習慣用詞‘柱高’”，張利民對之產生了“誤解”。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當地的習慣用詞”，但在雙方當事人對“柱高”涵義有分歧的情況下，沒有闡述“柱高”涵義的依據（包括“柱高”在當地的一般涵義）。江蘇省高級法院的息訴通知沒有從正面闡述“柱高”認定依據的問題，而僅僅從“解決糾紛”、“執行城市規劃要求”等理由出發，也難以讓人信服。

結論

具體行政行為做出后，由于內容不明確，可能需要解釋。行政機關對具體行政行的解釋是一種相對獨立的行政行為。本文討論了具體行政行解釋的場合和一般性質，以及解釋方法和程序、解釋爭議的解決等方面應當遵循的規則。

這些規則包括：

1）具體行政行為的內容應當明確。具體行政行為內容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關可以主動做出解釋，利害關系人可以要求行政機關做出解釋；在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院可以根據自己的理解做出判決，必要時也可由行政機關做出解釋。

2）當事人對于具體行政行為的解釋不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟。復議機關和法院對具體行政行為解釋的審查，應當堅持表示主義與意思主義相結合的原則，既要尊重行政機關的裁量權力，也要防止行政機關濫用解釋權力。

3）行政機關對具體行政行為的解釋，不得與法律規定相抵觸，不得違背誠實信用原則和當事人對該行政行為合理的信賴，并盡可能按照有利于當事人的原則進行解釋。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習慣，都可用以解釋具體行政行為。

本文的研究彌補了現有行政法學關于具體行政行為研究的不足。今后的行政法教科書在敘述具體行政行為的形態時，除了成立、補正、變更、撤銷，有必要加上一種，即具體行政行為的解釋。未來制定《行政程序法》時，對具體行政行為的解釋也值得注意。

本文的研究可以被看作20多年來中國行政法學關于行政行為“型式化”努力的一個延續。這類研究從法律實踐中提煉出概念，歸納這類行為的一般性質，并探討它應當遵循的一般原則。它有可能為學界提供便捷的交流工具，為法律的制定和適用提供一個思考路徑。行政行為的“型式化”是歐洲大陸和中國行政法學的一個重要傳統。本文的討論也昭示，只要我們善于發現，這類研究仍有相當的空間。[25]

本文的研究也有助于豐富學界對于法律行為解釋的討論。雖然具體行政行為解釋不像法律解釋和合同解釋那樣頻繁發生，甚至構成法院的日常工作，但它的存在是不容否定的。如果把具體行政行為的解釋添入法律行為的解釋行列，我們將看到解釋現象多種多樣、異彩紛呈。如果把各種解釋做一個綜合研究，比較它們之間的共性和差異，那么對于法律理論的開拓和提升也可能是有益的。當然，這些問題已經超出了本文的范圍。

最后還想指出，由于本文所用的案例較少，參考的文獻也非常有限，本文的討論必然是粗淺的。文中提出的觀點僅僅是預設性質，尚需實踐的檢驗。如果能夠找出更多案例，進行具體分析，相信有助于深化乃至修正本文的觀點.