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本文作者：江穎黃霖工作單位：四川廣播電視大學

大學的權力關系在長期的歷史變革中深受傳統文化和結構制度的影響，于不同的時期、國家和民族中形成了各自的特色，但縱觀世界各國大學內部權力結構或權力模式的發展情況，發現自中世紀大學建立以來，一直就存在以行政權力和學術權力為主線的兩種基本權力。這兩種權力經過了幾個世紀的纏斗，始終處于膠著的不平衡狀態，正如鐘擺一樣，在歷史的某一特定時期總是交替在高等學府占統治地位，呈現一方壓倒另一方的優勢。［5］形成行政權力主導模式或學術權力主導模式都有其自身的歷史發展必然和選擇必然。就行政權力主導模式產生而言，一方面，高校的權力來源于政府和社會的授權。伴隨著社會的現代性增長，科層制成為一種普遍的制度形式彌漫于現代社會的正規組織中，大學未能幸免于外。因此，現代大學遂演變為規模龐大、結構層次鮮明的科層組織，尤其是行政序列［6］；另一方面，為能更好地適應現代社會的發展和高效管理的需要，大學的內部組織結構日益專業化和科層化，其管理理念也受到企業組織管理思想的深刻影響［7］，因此，高校組織成為行政組織的復刻版，行政權力日盛。就學術權力主導模式產生而言，一方面，許多古老大學通常由中世紀的行會組織發展起來，初始規模較小，僅具有知識傳播的單一功能，知識通過師帶徒的方式被教師完全壟斷，專業性的優勢決定了教授在大學中的絕對權力，也決定了學術權力在大學中的至高無上地位［8］；另一方面，大學中的教師群體以研究和創造高深學問為宗旨，這種復雜的專業活動需要從業者必須擁有高度的自主性和靈活性，其研究要具備純粹的知識性，所處環境要不受紛繁外界的干擾，因此，學術活動和學術產品的特性決定了以學術生態群落聚合的權力反對外來的干涉和控制［9］，他們更看重“同道”的評價和認可，對學術權威的追隨要勝過對行政權力的遵從［10］。上述兩種權力結構模式都有自身的優缺點，如行政權力能產生最佳效率，達成組織目標，但當其過大時，則可能使大學忽視學術權力的存在，背離學術導向［11］，淪為政治和經濟的工具，缺乏生機、活力和創造性；而學術權力強調追尋和探索高深知識，不受塵世的煩擾，但當其過大時，會導致學校因固守象牙塔而變得保守，對社會變化漠視或無動于衷，也忽視辦學效率和辦學效益［12］。當代大學的管理系統是一個二元異質結構，其突出表現是行政權力與學術權力的對立與沖突［13］，在現實中，行政事務和學術事務常常纏繞在一起，行政權力和學術權力難以截然分開，也難以讓某一方擁有絕對的話語權和掌控權。因此，配置和平衡大學內部權力成為當代大學治理者面臨的極大挑戰。英國倫敦大學教授邁克爾•夏托克認為，“成功的大學總是盡量保持治理權的平衡。”［14］因為權力是組織運行的驅動力和依賴性函數［15］，其配置會影響到組織其他資源的配置效率，同時本身也是一種可以進行分配并能改善組織運行的特殊資源，所以作為一種重要和稀缺的寶貴資源，無論對于管理者還是教師，平衡內部治理權在大學中至始至終有著微妙的關系［16］。只有形成一種雙主體共享權力并互相牽制的“平衡”格局，采取協調、合作的運作機制，把行政組織的立項與大學的學術價值吁求整合起來，才能使兩者在利益取向上由沖突到平衡［17］，形成往前的合力。總之，平衡行政權力和學術權力應該成為治理下的大學的自主的價值選擇，才能為大學內部權力制度的建設開辟新視野。

隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，逐漸呈現出開放性的特點，高等教育領域原來權力過分集中的計劃經濟體制不斷被打破。為了適應向市場經濟的轉變，高校內部管理體制和管理方法發生了變化，但長久以來，其管理的“行政模式”并沒有得到根本性的改變，高校仍然主要依靠“行政權力”實施管理，如學校權力過于集中于行政系統，行政權力影響、包辦學術事務的現象比較嚴重，也使去除行政化成為高校內部體制變革中最難攻克的堡壘。著名高等教育家、前北京大學副校長王義遒曾經指出“：我們不是把大學視為獨立的學術自治體，而是作為教育行政部門的下屬單位……我們一般的高等學院里‘政治掛帥’比較厲害，真正的科學家、教育家在其中所起的作用是不大的。”［19］學者熊慶年認為，“我們的大學學術自由和學術責任兩個方面都存在問題，當然主要的矛盾還是學術自由的不充分。從大學內部管理的角度上看，主要表現是教授在學術事務決策上應有的權力沒有得到足夠的尊重，學術民主在制度上缺乏保障。”［20］這些都說明了當代中國大學中行政權力的盛行，學術權力的式微。廣播電視大學從一開始創建，由于實行“分級辦學、分級管理、業務指導”的模式，系統具有不同于普通高校的特殊性，無論在宏觀層面還是微觀層面，其行政性管理傾向一直大于學術研究傾向，甚至比普通高校更甚。主要表現在（：1）沿襲傳統院校的內部機構設置、用人制度和分配制度。早在上個世紀90年代就有學者指出“：電大存在機構臃腫，資源分割，冗員充斥，人浮于事，拖拉推誘，效率低下等弊端……在固有計劃經濟體制下形成的學校工作機關化，機構設置小而全，崗位冗員多。”［21］雖然近年來不同程度地進行了一些改革，但由于受傳統習慣勢力的制約以及等待觀望、從眾心理、畏難情緒、觀念滯后等因素的影響，行政勢力的影響仍然大于學術勢力，在權力行使上更是以行政權力為盛。（2）缺乏學術思維和理念。有學者指出，廣播電視大學的學術活動很不活躍，呈現一種“集體性失語”的狀態[22]。更有學者言，當前廣播電視大學只有大學之名，而無大學之實，更無學術研究傳統。魏順平等人通過對廣播電視大學教師發表的期刊論文的現狀進行調查和分析后發現，實際參與科研、撰寫論文的教師占全體教師的比例很低，年人均數僅為0.1篇[23]。山西電大課題組對山西電大教職員工在科研方面投入的工作量也進行了調查，發現其平日科研投入只占到其工作總量10%—20%，其主要還是從事本職工作[24]。1999年之后電大雖然實施了“人才培養模式改革和開放教育試點”，也開展了開放本專科教育，為社會培養了大批人才，為高等教育大眾化進程作了一定貢獻，但長期的行政管理傾向，導致全國各地的電大走上教學為絕對主導的“一條腿走路”發展路線，采用“輕學術重文憑”的發展方式，使其在高等教育體系當中，學術水平和學術聲譽一直無法提升，也使電大內部的學術權力長期被行政權力壓制。大部分教職員工習慣于采取行政思維思考問題，積極完成學校分派的教學或行政任務，卻往往忽略了對學術和科研的追求，學校也變相成為“政府機關”，卻又不具備政府機關的真正職能。（3）我國改革開放以來實施“雙肩挑”的干部制度，行政權和學術權合一，電大系統沿襲了此種干部制度，內部雖然也建立了學術委員會、職稱評定委員會等學術機構，但因其成員大部分“既是運動員又是裁判員”，導致大部分學術事務最終由行政權力掌控。行政權力下的學術權力話語權減少，本應是主體的學術群體反而成為行政權力的附庸和從屬，并逐漸游離于教育目標之外。在弱化的學術自治氛圍中，電大的內部學術權力與行政權力失衡。產生這種現象的根本原因在于：第一，中國的高等教育更多程度上取決于政治體制和形態，政治權利完全承擔了組織社會形態并規定其發展路徑的作用，表現為具體的教育體制［25］，高校一直都在沿著行政的思維模式前行。這種思維模式映照到電大系統，造成電大的內部治理權結構對整個高等教育生態進行照搬和模仿，因而形成以政府行為為主體的“官本位”式的垂直隸屬關系組織結構和傳統院校機構設置模式。第二，電大多年來的辦學更多體現的是“大家學”、“大眾學”理念，注重改變精英高等教育模式的使命，卻同時缺乏對高深學問的探討和高層次學術理想的追求，在大學的“學術性”與“高等性”方面有所缺失。第三，電大沒有完全將自己定位于像普通大學一樣，缺乏追求學術研究高層次的理念和象牙塔精神。因此，在過去的30多年發展歷程中，電大內部治理權更多地體現為以行政權力為中心，學術權力服務于行政權力的狀況。就此情況，有學者斷言，“電大的生存和發展至今起決定性作用的往往是所謂政策或行政手段，甚至不同層面決策者的個人意志。開放大學作為新型大學實體，固然有許多不同于傳統意義大學的特點，但若將這些特點放大到甚至可以在事實上否定它是大學的程度，不僅無法與國際接軌，而且勢必喪失其存在價值及功能作用。”［26］同時，行政權力和學術權力之間的失衡也會嚴重削弱開放大學面向社會和求學者需求的適應性和靈活性，以及應有的辦學優勢，如不深化改革，勢必影響到辦學的開放和教學現代化建設進程，弱化開放大學在我國現代遠程教育發展競爭中的主力軍地位。

學者吳麗萍認為大學內部治理權的平衡包括三個含義：其一，學術性是大學的固有屬性，也是其根本屬性，學術活動是大學存在和發展的依據。因而，大學學術人員作為高校多元權力主體之一存在是必然的、必要的和重要的。其二，平衡的目的是為了重視多元權力主體的互補功能，增進多元權力主體的相互溝通和相互影響，最終實現多元權力主體的互相促進而不是相互制約，以促進大學健康的發展。其三，就現實而言，大學行政化現象已嚴重地影響了我國現代大學制度的建設，因此，大學治理權的平衡有利于弱化行政權力、提升學術權力的地位［27］。大學生活是一個“和而不同”的微觀政治生活，不同利益群體所獲取的權力份額取決于對大學存在的合法性提供的支撐力的大小［28］。在大學內部，應以學術權力為本，因為學術權力的本質決定了大學存在的合理性和合法性，也是一所大學在不同的時代和環境中得以生存的價值和意義；而行政權力的誕生原本是為學術組織、學術活動及學術發展服務的，若無學術組織及學術活動的存在，則行政權力就會失去存在的合理性前提，因此，行政權力應該為大學更好地發展提供保障和支撐，以實現其“培養人才、開展研究、服務社會、傳承文化”的使命。平衡內部治理權對當前開放大學權力制度建設，尤其是章程建設有重要意義。雅斯貝爾斯曾說“：大學是研究和傳授科學的殿堂，是教育新人成長的世界，是個體之間富有生命的交換，是學術勃發的世界。”［29］開放大學是真正的大學，與普通大學一樣，它屬于高等教育機構和學術性社會組織，追求真知和新知，因此，它的學術權力應該與行政權力處于同等地位，但需要通過制度予以確認和形式化，給學術權力以應有的地位和權威，建立發揮其作用的制度保障機制。開放大學的內部治理權的構建可遵循柏拉圖設計“理想國”時提出的“各司其職”的正義原則，在其制度（章程）建設中明確以下兩點。（一）建立開放大學內部權責劃分的制約機制治理是一個上下互動的管理過程，使開放系統的任何一方，在制約另一方的同時，也受到制約，是雙向的“相互監管”，強調權力運行方式是雙向的［30］。其中，權力之間、利益之間、職能之間、決策之間、上下級之間、機構之間、成員之間、機構和成員之間相互牽制、相互監督，是構建開放大學內部治理權的一條重要原則，這也是委托理論中強調的所謂“制衡機制”。與近代的大學相比，大學已經演變為一座功能復雜的城市，在這個數萬人的城堡中，為保證生活的秩序和學習活動的進行，需要制定復雜的規則和進行專門的管理。從另一個角度來看，大學內部應該采用尊重民主的原則，任何一個群體都不應決定和統治另一個群體，每個群體都應該有表達聲音的渠道，不同群體尋求平衡的結果也只能是歸宿到平衡模式［31］。美國馬里蘭大學教育學院終身教授羅伯特•伯恩鮑姆曾提出“：在所有情況下，任何機會都應當保證代表不同參與人員利益團體的人們能夠相互作用”。他還指出，“具有各種不同觀點的同事一起工作有助于更全面地考慮問題”［32］。因此，開放大學內部治理權的制度建設，一方面要制定黨委領導下的校長負責制實施細則，具體劃分黨政職責，對決策程序作出明確規定，注重協作和相互支持，主要表現在學校決策、干部任免和管理、組織機構設置等方面；另一方面，讓學校內各利益主體都充分參與進來，加強學術委員會的權威，提高學術委員會在決策中的地位和權力范圍，包括職稱評定、教育教學發展規劃、學科研究規劃等。關鍵要能聽到學術人員的聲音，并且這個聲音，是真正擁有“話語權”后而發出的。制度的確認還“要由大學學術共同體的成員以某種民主的方式來制定和予以確認”［33］。在監督階段，除了行政管理人員，還應有學術人員作為監察者的資格來審視內部治理權的平衡。（二）實施學院（部）參與型的治理制度開放大學是以知識為主要運作內容的組織，各學科門類之間的知識既有共性，又有其個性，過度集中管理不利于學科的發展，以學校的領導為主的行政權力處于上位，難以具體細化管理，因此，開放大學應將權力中心下移，實行以學院（部）為重點的管理體系，發揮學術權力的自我監管作用。比如，牛津大學從建校以來就實施的以學院為主的管理，數百年過去，仍位列世界大學之翹楚。學院（部）參與型的治理模式，在開放大學權力制度建設中能發揮重要作用。因為代表各學術利益的群體能發揮自身的主觀能動性，有效地參與大學治理的決策。學術人員是開放大學中治理的核心，行政人員是各種資源、服務的有效提供者，他們都應該在與自己利益關系密切的問題上，對決策過程施加影響。同時，這種制度要使決策、執行和監督與管理相分離，充分體現構建開放大學中行政權力和學術權力的制衡和分配的制度原則［34］。因此，應該建立健全的決策與執行系統，學院（部）的重大事項必須經過院（部）務委員會的討論和批準，關于學院（部）教學、科研、管理重要決策，均需由院（部）務委員會討論決定；建立有效的參謀咨詢系統，為了充分發揮教授和業務專家的參謀咨詢作用和參與學院（部）的學術管理，按學院（部）規定設立諸如學術分委員會、學位分委員會等原有機構，除繼續執行原有的職責外，還同時作為院（部）領導的參謀咨詢機構。