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本文作者：李佑標工作單位：河北武警學院

(一)外部行政責任缺失根據行政責任主體不同，可以將行政責任劃分為外部行政責任與內部行政責任。“行政違法的組織主體(行政機關或被授權組織)為外部行政責任主體，而行政違法的行政公務人員則為內部行政責任主體(或稱個人主體)。對行政機關或被授權組織而言，它們應承擔外部的組織整體責任，諸如履行職責、停止侵害或恢復原狀、糾正違法行為、賠償損失等。對行政公務人員而言，則應對內承擔因故意或重大過失而導致的行政責任，如行政賠償中對公務員的求償或行政處分?！保?］因此，行政主體承擔的行政責任是對外責任和集體責任，而行政公務人員承擔的行政責任是對內責任和個人責任。但是，在消防應急救援行政責任的立法實踐中，消防應急救援主體對外承擔的外部行政責任缺失，目前只存在消防應急救援主體的公務人員對內承擔內部行政責任的立法例證。在《消防法》只有第71條關于追究消防應急救援主體中的公安機關消防機構工作人員內部行政責任的立法例證。在地方性的消防法規中，也沿襲了上述立法體例，同樣找不到關于消防應急救援主體對外承擔行政責任的法律條款。(二)補救性行政責任缺失根據行政責任的性質，可以將行政責任劃分為懲罰性行政責任與補救性行政責任。前者是指由于不履行或者不適當履行行政義務而承擔的對其行為予以制裁的行政責任;后者是指由于不履行或者不適當履行行政義務而承擔的對其行為后果予以補救的行政責任。一般來說，行政公務人員承擔的行政責任具有鮮明的懲罰性，而行政主體承擔的行政責任擔當了更多的補救性?？v觀消防應急救援的法律規范，由于外部行政責任的缺失，因此，談不上補救性行政責任的問題;而在內部行政責任的承擔方式中，無論是中央級消防立法還是地方性消防立法，都只規定了處分一種形式。②而“行政處分是公務人員違法違紀后，對在其身份上所隸屬的組織承擔的內部責任”，［4］并不是其應當承擔的行政責任的全部。對于消防應急救援主體的公務人員在應急救援中因故意或重大過失給相對人造成損失的，未規定相應的求償。(三)內部行政責任適用情形單一從中央級消防立法實踐來看，《消防法》第71條設定的內部行政責任的適用情形只有一種，即“將消防車、消防艇以及消防器材、裝備和設施用于與消防和應急救援無關的事項”。從地方消防立法實踐來看，有的照搬《消防法》設定的內部行政責任的適用情形;有的則未列具體適用情形。只有極個別地方消防法規結合消防應急救援的實際，增加了若干情形。例如，根據《深圳經濟特區消防條例》第91條規定，在應急救援工作中有下列行為之一的，按照規定對有關責任人給予處分:不服從公安機關消防機構發出的應急救援命令，致使應急救援指揮調度延時或失敗的;公安機關消防機構指揮調度和救援人員不執行命令或者未按規定執行命令，影響應急救援行動的;執行應急救援任務的人員現場處置嚴重失當，導致事故損失擴大和人員傷亡增加的;執行應急救援任務的人員故意破壞災害事故現場的;有關行政管理部門未履行應急救援職責、影響救援行動的。

(一)完善外部行政責任條款對于消防應急救援主體不履行或者不適當履行消防應急救援法定義務是否應當承擔行政責任問題，實質上涉及到對消防應急救援的法律定位問題。有論者認為，消防應急救援行為不是行政行為，因而不存在承擔外部行政責任問題。正在醞釀起草的《中華人民共和國消防實施條例》(征求意見稿)中有如下責任免除條款，即“公安消防隊、政府專職消防隊因依法履行火災撲救和應急救援職責，給單位或者個人的權益造成損害的，不承擔法律責任?！钡?，我們在解讀上述規定時，應當仔細研讀每一個文字。從法理角度來看，上述規定是關于責任免除的規定，而責任免除的根據是依法履行火災撲救和應急救援職責行為，即合法行為，對于合法行為不存在承擔法律責任問題，即使是行政補償，如前文所述也不屬于承擔行政責任的一種方式。筆者認為，消防應急救援行為是一種行政救助行為，不履行或者不適當履行消防應急救援這一行政救助職責時，理應承擔相應的行政責任。因此，筆者建議將《消防法實施條例》的上述條款作相應修改，即“公安消防隊、政府專職消防隊依法履行火災撲救和應急救援職責，給單位或者個人的權益造成損害的，不承擔法律責任。但是，因不履行或者不適當履行上述職責的例外。”同時，對于消防應急救援的免責情形也應當作出規定。例如，因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的，消防應急救援主體不承擔行政責任。①(二)明確補救性行政責任消防應急救援是一種行政救助行為，這種行政救助行為可以依職權主動實施，也可以依申請而被動實施。依法正確實施行政救助行為，在法律上應當得到肯定性的法律評價，而違法或者不當實施行政救助行為，在法律上應當得到否定性的法律評價，給行政相對人的權益造成損害的，應當承擔相應的行政賠償責任。從法理角度來看，由于消防應急救援主體是組織體而非生命體，因此，其應急救援行為是由其公務人員實施的。但是，消防應急救援主體的公務人員并不具有獨立的行政主體資格，對外的應急救援行為歸屬于所屬的消防應急救援主體。故消防應急救援主體公務人員的消防應急救援行為違法或者不當，應當由消防應急救援主體對外承擔行政責任。然而，消防應急救援主體公務人員的消防應急救援行為違法或者不當對外承擔行政責任，并不意味著其對內不承擔行政責任，除了給予其處分外，對于其主觀上具有故意或者重大過失的，還應當責令其承擔部分或者全部行政賠償費用。(三)豐富內部行政責任適用情形對于消防應急救援內部行政責任適用情形的設定，應當采取列舉加概括的立法技術，即根據消防應急救援的兩個主要環節———應急環節和救援環節加以列舉，并以兜底條款的立法技術加以概括。具體來說，可參照《深圳經濟特區消防條例》第91條規定加以列舉和概括。限于篇幅，本文不再加以贅述。