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一、行政訴訟中原告資格涵義

對(duì)于行政訴訟原告資格的內(nèi)涵，我國(guó)《行政訴訟法》等相關(guān)法律并沒(méi)有加以明確界定。但可以通過(guò)以下法律條款予以認(rèn)定，例如，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法）第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”此外，最高人民法院關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)若干解釋?zhuān)┑?2條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”除此之外，依據(jù)美國(guó)《布萊克法律大辭典》中針對(duì)原告資格的解釋?zhuān)尜Y格意味著某人在司法爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有為司法爭(zhēng)端所影響的足夠利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒(méi)有關(guān)系[2]。基于以上行政訴訟原告資格相關(guān)規(guī)定和解釋的考察，行政訴訟法中的原告資格是指?jìng)€(gè)人或組織在自身合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員侵害時(shí)，請(qǐng)求法院介入進(jìn)行司法審查所應(yīng)具備的條件。具體包括以下構(gòu)成要件“：第一，主體要件：原告是公民、法人或者其他組織；第二，行為要件：必須是具體行政行為；第三，權(quán)益要件：具體行政行為所侵害的必須是公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；第四，結(jié)果要件：公民、法人或其他組織只有在自身利益受到侵害的前提下才能提起行政訴訟。”[3]

二、學(xué)界關(guān)于行政訴訟中原告資格的爭(zhēng)論

作為行政訴訟原告資格構(gòu)成要件的重要內(nèi)容，學(xué)界對(duì)“行政相對(duì)人”“、合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”以及“私益訴訟”存在著爭(zhēng)論，大致分為三種觀點(diǎn)，具體內(nèi)容如下：1.行政訴訟中的原告應(yīng)該是直接行政相對(duì)人，即行政行為直接影響的相對(duì)人，主張直接受害人訴訟。這部分學(xué)者指出，由于具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員以及其他由法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人在行政管理活動(dòng)中針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織所實(shí)施的單方行政行為，因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服的，只能由該具體行政行為的直接行政相對(duì)人提起起訴。而行政相對(duì)人作為具體行政行為所賦予權(quán)利或所課處義務(wù)的直接承受者，不應(yīng)包括與該具體行政行為有其他關(guān)系的公民、法人或組織。至于具體行政行為中的其他關(guān)系人問(wèn)題，他們認(rèn)為，應(yīng)該依照《行政訴訟法》第27條：“第三方原則”參與訴訟，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三方申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”很明顯，在這些學(xué)者看來(lái)只有當(dāng)行政相對(duì)人自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)才具備行政訴訟的原告資格，其他利害關(guān)系人也只能在直接行政相對(duì)人提起訴訟的基礎(chǔ)上才能以第三人身份共同參加訴訟。2.行政訴訟中的原告不僅包括直接行政相對(duì)人，還應(yīng)包括間接行政相對(duì)人，即主張利害關(guān)系人訴訟。這些學(xué)者指出，如果把行政訴訟原告資格僅僅界定為直接行政相對(duì)人，一方面背離了《行政訴訟法》的立法宗旨，難以有效保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不利于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)；另一方面，從當(dāng)前司法的實(shí)踐來(lái)看，“一些具體行政行為雖然是針對(duì)特定的人就特定的事項(xiàng)做出的，但其影響往往超過(guò)它所針對(duì)的對(duì)象，直接影響他人的權(quán)利和義務(wù)，使他人的權(quán)利或義務(wù)發(fā)生變化，如該具體行政行為實(shí)現(xiàn)，將使所影響的人的利益直接受到損害，從而他人成為該具體行政行為法律后果的直接承受者”[4]。此外，從西方國(guó)家行政訴訟原告資格的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)也逐漸放寬了原告資格，例如，“例如，美國(guó)在20世紀(jì)40年代以前，規(guī)定當(dāng)事人只能在權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，經(jīng)桑德斯兄弟一案開(kāi)始，從1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定‘不利影響和損害’標(biāo)準(zhǔn)后，通過(guò)法院的判例，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已被充分?jǐn)U展了，甚至還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。損害和不利影響的程度，由直接擴(kuò)大到間接；受不利影響和損害的對(duì)象由自身擴(kuò)大到其他人”[5]。對(duì)于以上主張，《若干解釋》第12條之規(guī)定指出“：與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”由此可見(jiàn)，行政訴訟的原告資格由直接行政相對(duì)人向直接行政相對(duì)人和間接相對(duì)人共同拓展，即行政訴訟原告資格的“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)。3.行政訴訟原告資格應(yīng)該進(jìn)一步放寬，逐漸發(fā)展民眾訴訟和公益訴訟，真正保障公民、法人或組織的訴訟權(quán)利。盡管當(dāng)前學(xué)界基本認(rèn)同行政訴訟原告資格為“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的行政相對(duì)人”，即直接行政相對(duì)人和間接行政相對(duì)人。但部分學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前的行政訴訟資格都關(guān)注的是行政相對(duì)人因“私益”受損進(jìn)行訴訟時(shí)所獲得的資格，現(xiàn)實(shí)生活卻存在許多損害公共利益的行政行為，因此應(yīng)逐漸建立和完善公益訴訟和民眾訴訟。所謂行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益，依法提起訴訟，要求司法機(jī)關(guān)予以審查。行政公益訴訟制的建立具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：“行政公益訴訟既是公民維護(hù)公益的法律手段，也是行使憲法規(guī)定參與管理社會(huì)事務(wù)的一種機(jī)制；更重要是，行政公益訴訟能夠有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，對(duì)于維護(hù)社會(huì)的公正、公平及合法運(yùn)行具有不可替代的作用。”[6]而民眾訴訟是指任何公民、法人或者其他組織，只要不服行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為，而不管該行政行為是否與自身利益相關(guān)，均有權(quán)利提起行政訴訟，請(qǐng)求法院予以撤銷(xiāo)。這種行政訴訟意味著社會(huì)公眾對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)狀況的高度監(jiān)督，促使其依法行政，切實(shí)維護(hù)相關(guān)公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益。因此，在行政公益訴訟和民眾訴訟中，提起訴訟的公民、法人或者其他組織通常是非法律上的直接利害關(guān)系人，即原告一般是與被訴的行政行為或不行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的組織和個(gè)人。但由于我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了只有法律上有利害關(guān)系的行政相對(duì)人才具有原告資格，所以行政公益訴訟和民眾訴訟很難取得訴訟資格，個(gè)人或組織不能有效地行使訴訟權(quán)。

三、結(jié)論

綜上所述，學(xué)界對(duì)于行政訴訟原告資格的爭(zhēng)論反映了我國(guó)行政訴訟原告資格的不斷發(fā)展，即從“直接行政相對(duì)人”到“利害關(guān)系人”再到“全民訴訟”，由“窄”到“寬”逐步拓展的趨勢(shì)。但有些學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情，對(duì)于行政訴訟原告資格應(yīng)該堅(jiān)持“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)“全民訴訟”或“公益訴訟”的提法，因?yàn)楫?dāng)對(duì)行政訴訟原告資格不加限定時(shí)，容易造成個(gè)人或組織的濫訟，嚴(yán)重浪費(fèi)國(guó)家司法資源，降低司法效率。然而，筆者認(rèn)為，確立行政訴訟原告資格的目的，一方面是為了保障個(gè)人或組織的訴訟權(quán)利，從而維護(hù)其的合法權(quán)益；另一方面切實(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使其職權(quán)。因此，行政訴訟原告資格“門(mén)檻”的高低直接影響著這些目的實(shí)現(xiàn)。所以，我國(guó)必須逐漸放寬和統(tǒng)一行政訴訟原告資格，由直接受害人訴訟向利害關(guān)系人訴訟和民眾訴訟轉(zhuǎn)變，由重視“私益訴訟”向“私益訴訟”與“公益訴訟”并重轉(zhuǎn)變，不能因噎廢食：因?yàn)閾?dān)心所謂的國(guó)家司法資源浪費(fèi)、司法效率低下等原因來(lái)限制行政訴訟中的原告資格，阻礙行政相對(duì)人訴訟權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

本文作者：胡世文工作單位：廣西民族大學(xué)