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一、行政訴訟中原告資格涵義

對于行政訴訟原告資格的內涵，我國《行政訴訟法》等相關法律并沒有加以明確界定。但可以通過以下法律條款予以認定，例如，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”此外，最高人民法院關于《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”除此之外，依據美國《布萊克法律大辭典》中針對原告資格的解釋，原告資格意味著某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有關系[2]。基于以上行政訴訟原告資格相關規(guī)定和解釋的考察，行政訴訟法中的原告資格是指個人或組織在自身合法權益受到行政機關或者行政機關公務人員侵害時，請求法院介入進行司法審查所應具備的條件。具體包括以下構成要件“：第一，主體要件：原告是公民、法人或者其他組織；第二，行為要件：必須是具體行政行為；第三，權益要件：具體行政行為所侵害的必須是公民、法人或者其他組織的合法權益；第四，結果要件：公民、法人或其他組織只有在自身利益受到侵害的前提下才能提起行政訴訟。”[3]

二、學界關于行政訴訟中原告資格的爭論

作為行政訴訟原告資格構成要件的重要內容，學界對“行政相對人”“、合法權益標準”以及“私益訴訟”存在著爭論，大致分為三種觀點，具體內容如下：1.行政訴訟中的原告應該是直接行政相對人，即行政行為直接影響的相對人，主張直接受害人訴訟。這部分學者指出，由于具體行政行為是指行政機關和行政機關工作人員以及其他由法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或個人在行政管理活動中針對特定的公民、法人或者其他組織所實施的單方行政行為，因此，對行政機關做出的具體行政行為不服的，只能由該具體行政行為的直接行政相對人提起起訴。而行政相對人作為具體行政行為所賦予權利或所課處義務的直接承受者，不應包括與該具體行政行為有其他關系的公民、法人或組織。至于具體行政行為中的其他關系人問題，他們認為，應該依照《行政訴訟法》第27條：“第三方原則”參與訴訟，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三方申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”很明顯，在這些學者看來只有當行政相對人自身的合法權益受到侵害時才具備行政訴訟的原告資格，其他利害關系人也只能在直接行政相對人提起訴訟的基礎上才能以第三人身份共同參加訴訟。2.行政訴訟中的原告不僅包括直接行政相對人，還應包括間接行政相對人，即主張利害關系人訴訟。這些學者指出，如果把行政訴訟原告資格僅僅界定為直接行政相對人，一方面背離了《行政訴訟法》的立法宗旨，難以有效保護公民、法人或其他組織的合法權益，不利于維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權；另一方面，從當前司法的實踐來看，“一些具體行政行為雖然是針對特定的人就特定的事項做出的，但其影響往往超過它所針對的對象，直接影響他人的權利和義務，使他人的權利或義務發(fā)生變化，如該具體行政行為實現，將使所影響的人的利益直接受到損害，從而他人成為該具體行政行為法律后果的直接承受者”[4]。此外，從西方國家行政訴訟原告資格的歷史發(fā)展經驗來看，各國也逐漸放寬了原告資格，例如，“例如，美國在20世紀40年代以前，規(guī)定當事人只能在權利受到侵害時才有起訴資格，經桑德斯兄弟一案開始，從1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定‘不利影響和損害’標準后，通過法院的判例，這個標準已被充分擴展了，甚至還有進一步擴大的趨勢。損害和不利影響的程度，由直接擴大到間接；受不利影響和損害的對象由自身擴大到其他人”[5]。對于以上主張，《若干解釋》第12條之規(guī)定指出“：與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”由此可見，行政訴訟的原告資格由直接行政相對人向直接行政相對人和間接相對人共同拓展，即行政訴訟原告資格的“利害關系人”標準。3.行政訴訟原告資格應該進一步放寬，逐漸發(fā)展民眾訴訟和公益訴訟，真正保障公民、法人或組織的訴訟權利。盡管當前學界基本認同行政訴訟原告資格為“與具體行政行為有法律上的利害關系的行政相對人”，即直接行政相對人和間接行政相對人。但部分學者認為，當前的行政訴訟資格都關注的是行政相對人因“私益”受損進行訴訟時所獲得的資格，現實生活卻存在許多損害公共利益的行政行為，因此應逐漸建立和完善公益訴訟和民眾訴訟。所謂行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益，依法提起訴訟，要求司法機關予以審查。行政公益訴訟制的建立具有重要的現實意義：“行政公益訴訟既是公民維護公益的法律手段，也是行使憲法規(guī)定參與管理社會事務的一種機制；更重要是，行政公益訴訟能夠有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用，對于維護社會的公正、公平及合法運行具有不可替代的作用。”[6]而民眾訴訟是指任何公民、法人或者其他組織，只要不服行政機關所做出的具體行政行為，而不管該行政行為是否與自身利益相關，均有權利提起行政訴訟，請求法院予以撤銷。這種行政訴訟意味著社會公眾對于行政機關行使職權狀況的高度監(jiān)督，促使其依法行政，切實維護相關公民、法人以及其他組織的合法權益。因此，在行政公益訴訟和民眾訴訟中，提起訴訟的公民、法人或者其他組織通常是非法律上的直接利害關系人，即原告一般是與被訴的行政行為或不行為沒有直接利害關系的組織和個人。但由于我國《行政訴訟法》規(guī)定了只有法律上有利害關系的行政相對人才具有原告資格，所以行政公益訴訟和民眾訴訟很難取得訴訟資格，個人或組織不能有效地行使訴訟權。

三、結論

綜上所述，學界對于行政訴訟原告資格的爭論反映了我國行政訴訟原告資格的不斷發(fā)展，即從“直接行政相對人”到“利害關系人”再到“全民訴訟”，由“窄”到“寬”逐步拓展的趨勢。但有些學者認為，根據現階段我國國情，對于行政訴訟原告資格應該堅持“利害關系人”標準，反對“全民訴訟”或“公益訴訟”的提法，因為當對行政訴訟原告資格不加限定時，容易造成個人或組織的濫訟，嚴重浪費國家司法資源，降低司法效率。然而，筆者認為，確立行政訴訟原告資格的目的，一方面是為了保障個人或組織的訴訟權利，從而維護其的合法權益；另一方面切實監(jiān)督行政機關依法行使其職權。因此，行政訴訟原告資格“門檻”的高低直接影響著這些目的實現。所以，我國必須逐漸放寬和統(tǒng)一行政訴訟原告資格，由直接受害人訴訟向利害關系人訴訟和民眾訴訟轉變，由重視“私益訴訟”向“私益訴訟”與“公益訴訟”并重轉變，不能因噎廢食：因為擔心所謂的國家司法資源浪費、司法效率低下等原因來限制行政訴訟中的原告資格，阻礙行政相對人訴訟權利實現。

本文作者：胡世文工作單位：廣西民族大學