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經營城市理念被八年的市長實踐在大連獲得成功的驗證以后,引起不少城市的領導者紛紛學習,效仿,有的已經成為一種執政行為。我認為，不僅是城市管理者，還包括各級地方政府領導，都應將經營理念融入政府管理之中，即重視地方政府的行政經營職能。

一、地方政府行政經營職能概念的提出

（一）為什么提出地方政府行政經營職能這一概念

首先，是“以經濟建設為中心”這一基本路線的必然要求。長期以來，我國處于傳統的計劃經濟體制條件下，更看重地方政府的行政管理職能，對地方政府的行政經營職能研究不夠。與行政經營職能相比較，.“行政管理職能”側重組織能力、協調能力、事務處理能力等政治學、法學、管理學等領域。而“行政經營職能”強調的是行政管理過程中經濟學方面的內容。

其次，突出行政經營職能是我國體制改革深化發展的必然。隨著改革的進一步深化，各級地方政府將擁有更多的自主權,也有了越來越獨立的經濟利益。實際上,各級地方政府在與上級政府總體目標和利益一致的基礎上,存在著相對獨立的權、責、利關系。“行政經營職能”的概念更強調發揮地方政府的“自主性”,同時注重自身行政行為的結果。

第三，行政經營職能體現了社會主義市場經濟條件下政府職能的新特點。近一個世紀以來，政府一改以往“守夜人”的狀態，作為“看得見的手”對社會經濟生活發揮了積極的干預作用。但是近幾十年的反思發現，這些干預有些是低效的，有些是失敗的。現在，大部分行政改革理論都認為政府職能需要重新定位，政府不應該再包打天下，提供全部公共產品，而應退而供應核心公共產品；政府更不是國民經濟增長的直接供給者，不是“劃槳者”，而應是領航者、是“舵手”。提出“行政經營職能”的概念更強調了地方政府在符合國家和當地人民利益的前提下,實現資源的最優化利用和達到國家委托管理的國有資產保值、增值的目的。和一家企業的經營管理一樣,如果把一級地方政府看作是整個行政區域的經營者,地方政府也存在一個經營運作得好壞的問題。一個行政區域內經濟發展水平的高低,當地人民的生活水平如何,地方財政收支狀況好壞等,都體現了當地政府行政經營水平的高低。在自然條件相似的鄰近行政區域,這一點看得更清楚.一級地方政府行政經營能力的高低,比起一家企業來說影響更深遠。比如,一級地方政府不僅可以動用地方資產和地方財政資金,還可以動用國家投資和撥款,甚至還可以通過稅收減免、土地批租等方式,將今后幾十年的可預見收益作為投入。更重要的是,地方政府還可能將本地區的人文資源、礦產資源、旅游資源、生態資源等用作經營性投入,萬一處理不好,可能造成很難挽回的后果。

(二)提出地方政府行政經營職能概念的現實意義

在國家體制改革不斷深化,我國面臨進一步開展大規模經濟建設以及進行西部大開發的大好形勢下,明確地方各級政府的行政經營職能并重視培養和提高他們的行政經營能力,有著極為現實的意義。今后會有更多的項目通過各級地方政府的申請、規范而付諸實施,在我國的基礎設施建設和國土開發過程中,各級地方政府將發揮越來越重要的作用。因而,如何規劃和推出能有力推動地方經濟發展的項目,如何使用好國家和地方的寶貴資金,是擺在各級地方政府面前的一項重要任務。

世界銀行的一份報告稱,中國要想保持目前的發展速度,在未來10年里至少需要向基礎設施投資7400億美元。而國家初步確定的第一批西部地區基礎設施建設項目,累計投資規模就已經超過了1萬億元人民幣。西部地區各省市正在規劃中的800項主要建設工程項目,投資規模就已接近2萬億。這還不包括各地、縣、鄉政府自行提出的當地開發建設工程項目在內。

但是,我們冷靜地進行一下分析和思考,就會自然地產生一些疑問。第一,這些地方政府申報提出的項目,是不是都經過了詳盡的規劃和縝密的思考,是不是當前最急需、最可行的方案,有沒有其他更好的項目可以替代?第二,這些項目雖然都附有洋洋灑灑的“可行性研究分析報告”和項目目標預測,但是不是都準確把握了客觀實際的情況?第三,如果國家的巨額投資交到這些地方政府手里,他們有沒有足夠的經驗和能力去協調組織項目的實施,并實現項目投資最佳的經營成果?也就是說,各地方政府的行政經營能力是否可以擔此重任?

我國縣一級地方政府很少具備運作上千萬以上資金項目的經驗,地、市一級地方政府中實際運作過單項投資億元以上項目的也不多,除北京,上海等直轄市以及個別沿海經濟發達省份外,省一級地方政府對于運作百億元以上的大型經濟項目大多缺乏實踐。

不難想象,把超過以往實際動作經驗數十倍、上百倍的資金交到某些缺乏經營經驗的基層地方政府手中,會帶來一系列什么樣的后果和問題。如果讓一位僅指揮過一個團的指揮員負責多兵種集團軍作戰,其結果可想而知。這種明顯超越一些地方政府行政經營能力的建設項目中,很難保證將來不產生一些“敗家子工程”或“豆腐渣工程”,給國家和人民造成巨大的經濟損失。

（三）地方政府行政經營職能的概念

簡而言之，地方政府的行政經營職能是指地方各級政府的一種職能，其操作方式是引入經營理念，利用企業的行為,商業的目的去把所管轄的地方增值、擴展，使整個區域得到快速發展。增值的內涵顯然不只是指所轄區域本身具有的價值的增加而是其廣義概念:所轄地方的實力、功能、知名度、人們的素質、對周邊的影響度,他的投資軟硬環境、生態環境、環保環境、社會治安、文化教育和氛圍等等,簡而言之是使其綜合面貌、綜合能力、綜合素質、綜合經濟實力諸方面的提高,它是一個系統工程。

二、地方政府行政經營的目的、內容及方法

（一）地方行政經營的目的

經營簡單說來即是買賣的含義。作為地方政府要買〔引進〕什么，賣〔推出〕什么？經營的目的又是什么？經濟要發展，人民生活水平要提高，代表最廣大人民群眾的根本利益這是“三個代表”對執政黨和地方各級政府的基本要求。僅就此而言：要引進高科技，高科技人才，境內外資金改造落后的和傳統工業，農業，使地方工業和農業有較大發展為地方增加財政收入；社會得到極大穩定；引進高素質管理人才提升城市，企業，事業單位的管理水平；引進國外先進管理經驗，先進管理手段裝備自己；加強地方政府間包括國際間的友好交往，相互間取長補短，不斷豐富管理經驗和管理水平。

（二）地方政府行政經營的內容

地方政府行政經營的內容主要是有形資本經營、無形資本經營、人力資本經營，在具體實踐中的重點排序應是無形資本經營、人力資本經營，最后是有形資本經營。

行政經營的目的是使所轄地方健康、有序、高速發展。綜合評定一個地方或區域的發展不止是硬件建設的先進和完備，既要有比較完善的道路、機場、商場、酒店、寫字樓、展覽館、醫院、學校、文化和體育建設等，又要有鮮花、綠地和廣場，軟環境和人力要素更是重中之重。我們應該明白基礎設施是由人計劃、設計、實施和享用的，人是靠好的體制來吸引的，這就更強調了政府在行政經營中的重要性。無形資本經營中的無形資本，是指政策環境（效率、平等、穩定程度）、人文環境、美譽度和信譽度等。其實行政經營中的無形資本就相當于企業經營中的品牌經營一樣。

行政經營中的無形資本還包括公用設施的冠名權、室外廣告權、特許經營權等無形資產等。地方政府可以公開出讓，廣泛吸納企業和社會資金來搞好基礎設施的建設。

人力資本經營的一個重點是促進人才的培養和外部人才的引進，以及好的人才選用制度的制定和落實。人力資本經營中值得注意的問題是人才的多樣性和不同層次的人才結構，換句話說，不是一個地方全部都是IC專家就能使這個地方迅速發展起來，應注意人才的平衡經營。我相信良好的軟環境遠比良好的硬環境更吸引外資的涌入。深圳特區等地方的高速發展不就是很好的證明了這一點嗎？恐怕世界上找不到一個地方的政策環境（效率、平等、穩定程度）、人文環境、美譽、和信譽度和人口素質都是良好的而其基礎設施卻糟糕透頂的。

把有形資本經營放到最后并不是否定其重要性，它屬物質文明范疇，在兩個文明相促進的今天，顯見其重要性。

盤活國有存量資產，推行基礎設施商業化經營是有形資本經營的重要形式。計劃經濟時代，基礎設施主要表現為公共福利，而在市場經濟條件下，其經濟效益不斷顯現，且越來越活躍。公用基礎設施、固定資產如果不流動，不量化，它的使用價值和生產力就不能得到發揮和體現，更談不上什么保值增值。為此，我們要靈活運用拍賣、租賃、抵押、有償使用、股權轉讓、授權經營等方式，把可以投放市場營運的公用基礎設施如公廁、垃圾場、電話亭、供水廠等使用權和經營權逐步推向市場，把實物形態轉變為價值形態，把死錢變成活錢，實現“公共產品”商品化。鼓勵經營性基礎設施招標拍賣變現投入，增強政府的再投資能力。取消市政公用基礎設施投資限制，按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，鼓勵國內外投資商和個人參與城市供電、燃氣、公園、學校、醫院等項目的建設和風景名勝區的開發建設。此外，還要按“自籌、自用、自還”的方式，建立面向全社會籌資搞城市建設的新體制，組建城市建設投資公司，把地方公用資產、有關國有資產集中起來，充分利用金融政策舉債投入建設，在建設項目的投融資運作中做強做大。

（三）地方政府行政經營的方法

1．收縮政府活動范圍，將市場能做的事情盡量退還給市場去辦。要將原來全部由政府提供的公共產品進行劃分：⑴核心公共產品，即非排他性的無差別的公共服務，如國防、公安、司法、產權保護、公共管理、公共醫療保健、基礎義務教育、基礎研究、基本社會保障、生態環境保護等。⑵混合公共產品或半公共產品，即那些既可平等消費，又具有一定競爭性和排他性的服務或產品，如高等教育、基礎產業、公共工程、公共設施、空間行業、原子能產業等。⑶政府提供的私人產品，即最終消費者是個人，使用付費，具有一定的自然壟斷和規模經濟特性的產品，如郵政、電訊、民航、鐵路、電力、煤氣、自來水、供熱、基礎設施等。在做出上述劃分后，將政府職能或作用范圍從混合公共產品和私人產品領域退出，收縮到核心公共產品領域。將混合公共產品和私人產品領域交付市場，由私人部門或非政府組織參與提供。

2．政府功能輸出方式實行市場化。首先要將決策和執行分開。將公共目標制定、政策制定、決策等事由集中留給政府，由政府完成。而將政策和決策的執行、公共目標的實現這些事由分散給社會，由公共部門、私營部門、非盈利部門等來共同參與完成。集中決策體現公平；分散、多元參與，引進競爭機制，則會實現效率。其次，要采取招投標制、合同承包制或出租制、公私合作制、憑單制、一般使用者付費制等市場方式管理公共服務，代替原先的行政層級控制。通過引進競爭、風險和利益機制來改善公共服務質量，提高行政效率，增強政府功能。第三，對于那些完全私有化的部門和完全由私人部門承擔的公共服務項目的管理，也要用與市場同質信號的手段和方法加以馴服，如制定質量標準、技術標準、成本價格標準、獎罰界限等“韁繩”，引導它們為公益目標服務。

3．向政府部門內部管理或純公共行政管理中引進市場機制或企業管理辦法。具體要在政府行政管理體系內引進選擇、競爭、激勵等市場機制。如實行公立學校選擇制、公費醫療選擇制、社會服務選擇制、政府采購招標制等等；實行合同雇傭制、績效考評制、目標管理責任制、效果考核預算制、金錢獎勵制等等；實行行政成本核算制、服務標準公示制、服務質量承諾制等等。通過引進這些辦法重塑政府，建造企業化政府治理模式，提高政府部門的工作效率，提高政府提供的核心公共產品的質量水平。

4．努力提高政府的制度安排能力和政策調控能力。政府要努力開創和完善制度環境，為市場機制正常發揮作用、為市場經濟健康運行提供保障條件。政府要科學制定和實施與市場機制相融的宏觀調控政策和調控手段，以保證市場經濟的協調、穩定發展。政府還要科學制定和實施有力的產業扶持和導向政策，以發揮對整個國民經濟的導向、領航作用。

三、處理好三種關系，提高地方政府行政經營的效益

一、行政經營是一項系統工程，必須處理好方方面面的關系。一要處理好“遠”與“近”的關系，使眼前利益與長遠利益保持一致，不能急功近利，一味追求眼前利益，超強度開發，無序運作。不是所有的都可以經營的，要以“三個代表”為指導，以“三個有利于”為標準來選擇和決定經營項目。所有的行政經營的項目都必須符合政府的總體構想和大局。比方說城市開發，就應體現特色，科學規劃。一個好的規劃本身就是一筆巨大的財富。在強調城市規劃技術性、藝術性的同時，要增強規劃的個性、經濟性和社會性，著眼長遠利益，保持一定的超前度，通過合理布局，使城市各種要素得到最優配置，城市的整體功能得到充分發揮。不能簡單的將處理國有資產作為行政經營。

二、要處理好“統”與“放”的關系，該統則統，該放則放。政府對事關全局，涉及穩定的必須管理和監督起來，要統起來。比方說城市經營中的總體規劃、土地一級市場、經營主體運作的監督等要“統”起來，嚴格管理。對于利于搞活，增加效益的則要放開放活。例如采取城市規劃建設項目公開招標的辦法，放開建筑設計市場，提高城市規劃設計質量；實行包干責任制的形式，把對城市環衛、園林綠化、市政養護的管理推向市場，提高城市管理效率。對經營城市中的招商引資政策能放則放，能寬則寬，以增強吸引力。要不斷優化投資和發展環境，削減審批環節，簡化辦事程序，實行審批和辦事的一條龍服務、一站式辦公。

三、是要處理好“主”與“次”的關系。行政經營的主體雖說是政府，但政府不能直接運作，必須有一個代表政府經營的主體，這個主體就是企業。政府的主體作用是要做好規劃、制定好政策、加強監管，確保經營項目的正常運行。比方說城市經營中的城市建設投資公司，政府要理直氣壯地當好主體，對其項目的選擇、資金使用情況和產品的服務價格進行嚴格審查和有效監控。但在具體運作中，城市建設投資公司是主體，政府不能干預太多，防止出現新的政企不分，影響經營城市的效果。