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摘要：本文認為，稅費負擔過重不是造成農村經濟發(fā)展緩慢、農民收入下降的根本原因。農村問題的癥結主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應加快轉變政府職能，逐步取消對農業(yè)經濟的各種不當管制，采取積極措施減少農業(yè)人口、增加農民收入，并同時構建合理的財政體制與稅費制度。

關鍵詞：農村稅費負擔政府職能與管制政策財政體制農業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進農村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔”逐年增，效果不甚理想。現(xiàn)階段“并稅式”的農村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農村稅費負擔涉及兩方面的問題：農民收入與政府稅費。那么，究竟是農村稅費負擔過重導致農村經濟發(fā)展遲滯、農民收入下降，還是農村經濟發(fā)展過慢導致稅費負擔加重？抑或是隱含著其他因素，使得農民收入增長放緩，農村稅費負擔過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經濟以來，政府的經濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經濟資源的配置權力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產業(yè)。為了支撐這些產業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權“三位一體”的制度結構。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權的控制。經濟轉軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農村也不例外。政府控制大宗農產品和農用生產資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農產品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農民的具體生產舉措，控制農產品市場和相應的農業(yè)生產資料價格，使農戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農產品價格，都是對市場價格的干擾，從經濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農業(yè)生產的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農村社會經濟的管制，扭曲了農村各種生產要素和產出的相對價格，抑制了農村產品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農村各種生產要素的合理流動和資源配置，使得農村資源的配置以及農戶的生產、經營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農業(yè)結構調整和農村非農經濟的發(fā)展，制約了農村經濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經濟就越落后。當然，農業(yè)本身有其特性，但政府對農村經濟干預政策存在失誤。當市場結構被人為扭曲之后，任何治理結構均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務型”政府轉變，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構筑完善的市場經濟體系。逐步取消對農業(yè)經濟的各種不當管制政策，促進農業(yè)經濟發(fā)展，增加農民收入。

二、減少農業(yè)人口問題

農民收入增長，一般的方法是提高農業(yè)生產率。2002年世界銀行曾對50年來其自身和其他國際機構的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結性回顧，其時林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農民收入傳統(tǒng)上是以提高農業(yè)生產率、改進農業(yè)基礎設施、引進科技為基礎。這樣一個政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農民收入的水平，僅靠提高農業(yè)生產率和增加農業(yè)產出無法達到目標。農產品需求彈性低，即使全國經濟水平有很大提高，人均收入增加對農產品需求的拉動作用也較小。農產品價格彈性也低，農產品生產率提高，產量增加，價格會下降很多，以致“谷賤傷農”。所以，靠提高農業(yè)生產率，增加農業(yè)產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農業(yè)勞動力。通過調整產業(yè)、就業(yè)結構，促進農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，不斷降低農業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應增加農村勞動力的耕地和提高農產品商品率，農民收入才有可能保持和國民經濟同步增長。理論分析和別國實踐都已證明了這一點，我國的經驗也同樣如此。從1978年到1984年，我國實行家庭聯(lián)產承包責任制之后，農民收入增加靠的是農民生產積極性的提高。此后，農民收入增加的主要途徑是減少農業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個離土不離鄉(xiāng)的非農就業(yè)機會。此后則是大規(guī)模的城市建設對大量的農民工的需求，又提供了1億個離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機會。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機會減少，農民轉移到城市非農產業(yè)的渠道阻塞，大量勞動力滯留農村。而且，由于生產能力過剩，市場競爭加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產，離土不離鄉(xiāng)的勞動力也回流到農業(yè)。這是農民收入增長緩慢甚至停滯的一個重要原因。農民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計劃期間每年必須在城里為農民提供800萬個就業(yè)機會。1990年我國第四次人口普查時農村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國總人口13億，農村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農村人口比重10年降一成，速度緩慢。

政府應采取積極措施促進農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，并維護進城農民的權益：一是解決農民戶籍問題。戶籍制度不改革，進城農民就不可能享受和城市居民同等的權利。我國憲法賦予所有公民遷徙的自由，農民不應該受到歧視。二是解決土地問題。可在農村實行永佃制，土地產權屬于集體，使用權屬于農民。生不增、死不減，可有償轉讓，促進土地流轉和土地市場建設。三是促進中小企業(yè)的發(fā)展。根據(jù)比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略，目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多、勞動力便宜，應該多發(fā)展勞動密集型產業(yè)，或發(fā)展資本、技術密集型產業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段，而這類產業(yè)和區(qū)段中的企業(yè)以中小企業(yè)為主。大力發(fā)展中小企業(yè)可以滿足城市就業(yè)的需要和吸納農村富余勞動力。目前中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”在于缺乏金融支持和服務，投融資困難。因此，金融體制改革應促進以中小銀行為中介的間接融資，政府在財稅政策上也應給予中小企業(yè)大力支持。四是加快城鎮(zhèn)化建設。

三、增加農民收入問題

（一）建立全國統(tǒng)一的農產品市場

打破農產品市場現(xiàn)有格局，積極建設全國統(tǒng)一的農產品市場，充分發(fā)揮各地區(qū)農業(yè)的比較優(yōu)勢。東部地區(qū)將會隨著經濟的發(fā)展，農產品生產成本的提高，逐漸失掉比較優(yōu)勢。讓出部分農產品市場給中、西部，從而形成東部拉動中西部農村發(fā)展的良性循環(huán)。如果國內市場分割，東部地區(qū)農業(yè)生產比較優(yōu)勢喪失之后，直接從國外進口農產品，將和國際市場形成循環(huán)。而中、西部農村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷拉大。政府應積極推動諸如市場中介、信用、法律等軟環(huán)境的建設，諸如道路、通訊、運輸、倉儲等硬環(huán)境的建設可由各級政府財政支持，或由國內和國際民間資本投資。

（二）改善農村基礎設施

現(xiàn)階段生產能力過剩，通貨緊縮，使農村勞動力離土離鄉(xiāng)的異地轉移和離土不離鄉(xiāng)的就地轉移渠道受阻。農村地區(qū)的基礎設施項目投資少、工期短、見效快，具有很好的經濟效益和社會效益。增加與農村居民生活和生產緊密聯(lián)系的基礎設施建設，全面改善農村的水、電、路等小型基礎設施，可以在農村地區(qū)創(chuàng)造大量就業(yè)機會，直接增加農民收入；改善農村生活環(huán)境，有助于啟動農村消費市場，消化過剩生產能力，進而促進農民收入可持續(xù)增長，也有助于改善農村生產環(huán)境。只有解決通貨緊縮問題，使國民經濟恢復正常運轉，增加非農產業(yè)的投資和就業(yè)機會，農民向非農產業(yè)轉移才能有序和持續(xù)，農民收入才可能有和城市居民大致相等的增長。因此，加快農村基礎設施建設，是當前實現(xiàn)農村勞動力就業(yè)和農村產業(yè)結構調整，增加農民收入的有效措施，也有利于啟動農村的存量需求，增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)差距.

（三）加大對農業(yè)科研的支持力度

加入WTO對我國農民來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。我國糧食科研特別是水稻科研在國際上處于領先地位，而蔬菜、水果等勞動密集型農產品的科研與國際水平相比還有很大差距。因此，某些地區(qū)、品種面臨著國外進口產品的競爭壓力，如大豆、玉米、小麥等土地密集型產品。政府應加大對農產品的科研支持力度，促進與其他國家或地區(qū)的合作，改善品種和質量，達到國際市場的要求，幫助農民把握住勞動密集型農產品的發(fā)展機遇，增加收入。

四、財政體制問題

農村稅費負擔與現(xiàn)行財政體制有一定關系。現(xiàn)行分稅制下中央財政將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中在自己手里，屬于地方財政的都是小稅種，且難以征收。地方財政也缺乏必要的稅種選擇權、稅率調整權及一定條件下的設稅權。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔著許多中央政府的實施任務，卻無相應的收入來源，加重了農村的稅費負擔。

我國政府間關系尚未理順，責權利不對稱且缺乏法律約束。財權的劃分應以事權為基礎，根據(jù)公共產品的不同性質，在劃分事權的基礎上，再相應劃分財權，并在程序上予以規(guī)范化、法治化。這是國外的普遍做法，也是成功經驗。目前中央政府與地方政府之間的職責比較混亂。中央與地方之間的關系在中國是一個歷史問題。中央政府事無巨細，樣樣干涉，管不了也管不好。地方政府則成為中央政府的附屬、縮影，無獨立意識也無獨立地位，往往不對本級負責，而只對上級負責。在這種狀況下，一些本應由中央政府承擔的職責轉嫁給了地方，而一些應由地方承擔的職責，越俎代庖。其次，地方政府層級和財政層級過多。市場經濟國家一般為三級或準三級架構政府，我國憲法明確規(guī)定為五級政府。相應地，地方財政也層級過多，且處于比較混亂的狀態(tài)。地方各級政府職責模糊、交叉，而且省與省以下地方政府之間的關系往往比照中央與地方之間的關系，責權較多地集中于省級政府，事權卻大量下移。因此，需要加快構建公共財政體制框架，在完成政府職能和角色轉變的基礎上，適度簡化政府層級。合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權，屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務，管理權限劃歸中央；屬于行政區(qū)域內的地方性事務，管理權限劃歸地方；屬于中央和地方共同管理的事務，分別不同情況，明確中央與地方各自的管理范圍和責任。在合理劃分中央與地方經濟社會事務管理責權的前提下，理順中央和地方政府在財稅領域的分工和職責。按照“一級政府、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，構造完整的多級財政。同時，不斷完善自上而下的財政轉移支付制度，構建科學、合理的公共財政體系。

五、規(guī)范政府稅費問題

（一）取消農業(yè)稅，逐步建立一元稅制

最近國務院作出降低農業(yè)稅稅率并逐步取消農業(yè)稅的決定，以減輕農民負擔，發(fā)展農業(yè)經濟。但從長遠看，應建立一元稅制，將農業(yè)稅并入統(tǒng)一的稅收體系，徹底解決現(xiàn)行二元稅制弊端。近期來看，我國依靠從農業(yè)提取積累支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段已經過去，2001年我國農業(yè)總產值占整個GDP的比重為15.2%，當年農、牧業(yè)稅收收入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農業(yè)特產稅和契稅則為481.7億元，當年社會固定資產投資總額為37213.49億元，即使把農業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設，也只不過能使全社會的固定資產投資增加1.3%.農業(yè)稅占政府財政收入比重很低，2001年農業(yè)各稅只占中央政府財政收入的5.6%，取消農業(yè)稅應當可行。2002年中央政府對地方政府轉移支付的總額為7332億元，如果取消農業(yè)稅，地方政府減少的稅收由中央政府以專項轉移支付補貼，則中央政府要增加的轉移支付也只有6.6%，財政可以承受。

（二）規(guī)范農村收費

根據(jù)公共產品理論，稅費各有定位，是兩種性質不同的財政收入形式。稅收服務于公共產品，費則主要服務于準公共產品。規(guī)范的財政收入機制應稅費并存。收費曾是農民沉重負擔的重要原因，在農村稅費改革中，“三提五統(tǒng)”等不合理收費已經取消，但合理的收費也還是必要的。合理收費應予以保留，并納入預算內管理。

參考文獻

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