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摘要:研究我國轉移支付制度要在社會主義市場經濟和分稅制財政體制背景下，結合我國的國情，對我國以往實行的若干轉移支付辦法，進行系統的分析和完善，從而制定出一套完整科學、規范透明并適合國情特點的制度體制。文章在對新中國成立以來，不同財政體制下的轉移支付制度進行歷史考察的基礎上，著重分析了過渡時期財政轉移支付存在的問題。

關鍵詞:財政；分稅制；支付制度

一、建國后前三十年轉移支付變更軌跡

1950—1979年的三十年間，我國財政體制曾經多次調整，但總的格局是以中央集權為主，統一領導，分級管理。從轉移支付的情況看，是一個逐漸摸索和改進的演變過程。總的財力調劑由中央統一進行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補助，始終是一種形式單一的補助模式。

二、改革以來我國財政轉移支付調整背景與內容

1980年以來的轉移支付制度，經過十幾年的摸索，逐步形成了以地方分權為主體制的做法。然而缺點也很明顯，突出表現為轉移支付方式復雜、制度不規范、政策缺乏透明度、主觀因素影響過多、各類補助和上解相互交叉、混合運轉，由于補助項目過多過散，使本來就規模較小、缺乏調控力度的轉移支付形成不了合力，宏觀調控的政策意圖不明顯，使用效率相當低，不能很好地體現效率為主，兼顧公平的原則，容易造成地區間苦樂不均，不利于地方經濟的均衡發展。

三、分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度

1994—1995年，政府間財政轉移支付可以分為特殊性轉移支付和一般性轉移支付，前者主要包括專項撥款補助、專項結算補助和解決臨時問題補助等方式；后者主要包括體制補助（或上解）、體制結算補助（或上解）和稅收返還等方式。

分稅制財政體制改革確立的財政轉移支付制度存在的主要問題在于未能發揮其應有的作用。為了保護各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補助和稅收返還的數量時，仍然采用“基數法”。只要地方政府存在收支差異，就給補助，既不考慮各地區收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標準，形成了一種“收益地區長期收益，吃虧地區長期吃虧”的內在運行機制，對長期形成的地區之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉移支付在實現合理再分配、調節資源配置、縮小地區公共服務差距方面，很難達到預期的效果。

四、《過渡期財政轉移支付辦法》的實施情況

1.向規范的轉移支付制度靠近

按照世界各國的通行做法，建立分稅制后應當相應建立規范的政府間財政轉移支付制度，以便調節各級政府之間的縱向和橫向不平衡。規范的轉移支付制度以政府公共服務能力均等化為目標，在合理劃分政府事權和財權的基礎上，選擇客觀因素建立數學模型，確定地方的“標準收入能力”和“標準支出需求”，據此確定以實現公共服務均等化為目標的一般均衡撥款，同時，輔之以實現特點政策為目標的專項撥款。分稅制建立之初，各級政府的事權尚未做到明確劃分，中央財政可用于轉移支付的資金也十分有限，制約了轉移支付的規模和范圍。政府的預算尚不統一，為準確計算公共服務領域的收支造成一定障礙。而且廢棄“基數法”、引入“因素法”必然要調整各地的既得利益，難度很大。同時，還面臨統計數據不完整、測算方法不完備之類的技術性問題，無法保障一般均衡撥款的公正性和準確性。基于上述情況，在分稅制確立后的一定時期內只宜采取過渡性辦法，中央財政根據財力狀況，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規范的辦法，逐步向規范化轉移支付制度靠近。2.過渡期財政轉移支付的基本原則

一是不調整地方既得利益，中央財政從收入增量中拿出一部分資金，逐步調整地區之間的利益分配格局；二是兼顧公平與效率，《過渡期財政轉移支付辦法》力求公正、合理、規范，同時考慮各地收入努力程度因素，調動地方增加收入的積極性；三是財政轉移支付有所側重，重點緩解地方財政運行中的突出矛盾，體現對少數民族地區的適度傾斜。

3.過渡期財政轉移支付額的計算

因為按照客觀因素建立的模型，不能完全反映中央政府的政策取向，所以各地過渡期財政轉移支付額主要由客觀因素財政轉移支付額和政策性財政轉移支付額構成。按照規范的辦法，客觀因素財政轉移支付額主要參照各地財政標準收入和財政標準支出計算確定。財政標準收入根據各稅種的不同情況，分別采用“稅基×平均有效稅率”和“基數×（1+增長率）”等辦法。但是，各地稅種稅基的基本數據難以取得，因此，過渡期只是按照“財力”低于“標準支出”的差距作為確定轉移支付的基礎，同時考慮各地的收入努力程度。各地享受轉移支付額的計算公式是：某省區轉移支付補助數=（該省區標準支出—該省區財力—該省區收入努力不足額）×客觀因素轉移支付系數+政策性轉移支付數額。

“財力”的計算依據是某一地方財政收入、中央稅收返還收入、中央專項補助、原體制定額補助、結算補助和該地區得到的其他補助之和。標準財政支出，主要采用分類因素計算的方法，以國家有關財政支出的規定和影響財政支出的客觀因素，分為人員經費、公用經費、專項支出和建設性支出四類。根據不同類別財政支出特點、影響因素和相關制度，分別采用不同的辦法。基本公式是：某省區標準支出=該省區人員經費標準支出+該省區公用經費標準支出+該省區專項標準支出+該省區建設性標準支出。

由于我國民族地區多分布在西部邊遠地帶，自然條件艱苦，財政支出成本較高，加上財源基礎薄弱，人均財政收入水平低，統一實行客觀因素轉移支付，難以體現中央對民族地區的傾斜政策，所以中央財政在客觀因素轉移支付之外，又增加了對少數民族省區和非少數民族省區的少數民族自治州的政策性轉移支付。這種轉移支付選用“財政供養人口人均財力”、“財政供養人口”、“1979年以來的財力遞增率”三項綜合指標。

4.過渡期轉移支付方案實施取得的成效

從1995年開始，中央財政先后從收入增量中拿出20億元、34億元、50億元轉移支付資金用于解決地區間存在的橫向財政不平衡問題，這些資金主要補助了中西部和民族自治地區，支持了貧困地區的經濟發展，在實現財政均等化目標上邁出了重要一步。

5.過渡期轉移支付方案存在的主要問題

過渡時期轉移支付方案選擇一些客觀因素，利用多元回歸的計量經濟學方法計算轉移支付資金的分配，較傳統的體制補助方法有了明顯的進步，但該方案存在著明顯的不足，它要表現在以下幾個方面：

⑴用“財力”與“標準支出”的差額作為分配轉移支付資金的依據，規范化的程度十分有限，科學、規范的轉移支付制度應該充分考慮地方的收入能力、支出需求情況，根據標準化收入、標淮化支出來確定。

⑵技術方法有嚴重的缺陷。“標準公用經費”、“標準財政供養人口”及“收入努力程度”采用多元回歸的方法，由于回歸法是描述現狀的，對現實回歸中自然摻雜其老體制中的不合理因素，而應予考慮的因素未能得到充分體現。

⑶財政轉移支付的資金十分有限，地區間財力均衡化的作用不強。

參考文獻

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