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關鍵字：管理調查情況思考海南省

為了全面了解海南省村財（建制村和村民小組財務）管理的基本情況，為省委省政府提供決策依據，我們于近期對全省村財管理情況進行了全面的調查，初步掌握了全省村財管理基本情況，并對我省目前村財管理的各種形式和今后工作思路進行了一些思考。一、全省村財管理現狀（一）村財管理的類型目前我省村財管理方式有兩大類，一類是村財自管，即由村（組）按照民主理財的原則實行集體資產和帳目自我管理；另一類是在村民自愿委托的前提下，將村（組）集體資產和帳目委托具有會計資質的機構管理，統稱村財委托管理。村財委托管理主要有以下三種形式：一是村財站管，即村民自愿委托設在鄉（鎮）的會計服務站來管理村（組）集體資產和帳目，主要措施是事前預留少量備用金，事中通過在銀行支票上加蓋服務站的印鑒實行大額現金使用監督,事后用正規憑證入帳，每月底在村（組）公開帳目。澄邁縣的做法就是這種形式的代表。二是村帳站審，即資產和帳目都由村（組）管理，憑證、帳簿、報表等會計資料定期交鄉（鎮）會計核算站審核，主要措施是事前村里開支，事后帳目審核。儋州市目前的做法就是這一形式。三是村財鄉（鎮）管，即村民自愿委托鄉（鎮）管理村（組）集體資產和帳目，主要措施是事前報資金使用計劃，鄉（鎮）長批準后使用資金，事后用正規憑證入帳，定期公開帳目。東方市的4個試點鄉（鎮）和萬寧市的萬城、東澳，五指山市的南圣、水滿、毛道等鄉（鎮）采取的就是這一形式。（二）村財管理的分布至2006年4月底止，全省18個市縣200個鄉（鎮）中，實行村財自管的鄉（鎮）有145個，占72.5%；實行村財委托管理的鄉（鎮）有55個，占27.5%，其中村財站管的有29個，村帳站審的有17個，村財鄉（鎮）管的有9個。二、村財自管的主要做法、成效和存在問題（一）村財自管的主要做法和成效我省實行村財自管的鄉（鎮），雖然采取的具體措施不盡相同，但做法基本一樣，主要有以下幾條。一是建立健全村財管理制度。根據相關法律法規，結合本村實際，完善村民會議、村民代表會議、村委會、村委會主任的職責和權限，制定和執行資金管理和財務審批制度。二是規范監督制約機制。通過村民會議或村民代表會議推選產生村民民主理財小組，參與制定本村的財務計劃和制度，檢查、審核財務帳目及相關經濟活動，否決不合理開支，對本村財務活動進行民主監督。通過村務公開，定期公布各項財務收支情況，讓村民了解監督。通過縣、鄉兩級職能部門對村財進行審計監督，并將審計結果及時公布。三是加強農村財會隊伍建設。通過加大對村（組）財會人員的培訓力度，提高村（組）財會隊伍政治素質和業務水平，從而提高財務管理水平。村財自管取得了一定成效，產生了積極的影響。一是推進了農村基層民主政治建設的進程。村財自管培養了村干部和廣大村民的民主理財習慣，增強了他們的民主法制觀念，促進了黨支部領導下的村民自治制度的完善。二是促進了農村基層的社會穩定。村財自管把村財管理置于廣大村民的參與和監督之下，使村（組）集體資產的使用和分配民主化、透明化，消除了暗箱操作下的猜疑，密切了干群關系。三是調動了廣大村民的積極性。村財自管讓村民依法自我管理村（組）集體資產，大大激發了他們的主動性、創造性和當家作主的責任感。（二）村財自管的存在問題一是財務制度執行不嚴。有的村（組）不按照規定在銀行設立帳戶；有的村（組）作帳不及時，不規范；有的審批制度不健全，無審批、無經手；有的票據不規范，白條充帳現象泛濫。二是會計人員素質不高。大多數村（組）會計人員文化水平不高，沒有受過專業培訓，業務水平偏低。三是會計檔案資料流失嚴重。有些前任會計變動后，不辦理移交手續，有的后任會計發現前任帳目有問題，拒絕接收，使財務帳目的連續性遭到破壞。四是監督工作不到位。有些村民認為村財是集體的，和個人關系不大，對財務收支漠不關心。有些村（組）形式上成立了村民民主理財小組，但沒有真正履行職責。三、創新村財管理形式的積極探索村財自管存在的問題和漏洞引起了社會各界，特別是各級黨政領導的關注和重視，思考和探索了一些新的管理辦法，形成了澄邁縣、儋州市、東方市三種主要形式。（一）澄邁村財站管的主要做法、成效和問題澄邁縣于2002年全面推行了村財委托村財鎮管服務站管理的制度。目前，全縣已有157個村委會、898個村民小組實行了村財委托管理制度，覆蓋面達98%。在實行村財管理體制創新的過程中，澄邁縣堅持村（組）集體資產所有權、使用權、審批權、受益權“四權”不變，在各鎮設立村財鎮管服務站，經村民授權委托后管理村（組）資產和帳目。村財鎮管服務站人員和業務歸縣財政部門管理，人員工資和工作經費列入縣財政預算。澄邁縣村財站管的主要成效：一是幫助村民摸清了村（組）資產的家底。通過清理帳目，摸清村財底數，并張榜公布，建立了一本明白帳。同時，對一些村干部隱瞞資金收入問題進行了查糾，避免了集體資金的損失。二是幫助村（組）規范了財務管理。通過統一開

設帳戶，統一核算口徑，統一使用票據，進一步規范村財管理。三是加大了對村（組）干部的監督力度。村財管理逐步從以往單一的內部監督轉變為內部監督與外部監督相結合的監督。在調研過程中，也發現澄邁這一形式存在一些需要思考的問題：一是村財鎮管的名稱值得商榷。事實上，“澄邁縣××鎮村財鎮管服務站”這一名稱名不副實。因為該服務站不隸屬鎮政府，是縣財政局派出的會計服務機構，村（組）在辦理資金往來手續時，并無鎮政府的審批程序。二是增加了縣財政負擔。全縣13個村財鎮管服務站（工作點）事業編制62個（現有工作人員54名），加上每年工作經費20-30萬元，每年財政負擔80-100萬元。而2005年納入全縣13個服務站（工作點）管理的村（組）帳戶全年資金往來總收入2524萬元，總支出2442萬元，年底總余額1284萬元。相比較之下，管理費用偏高。三是造成了一些新的不方便。在調研中我們發現，不少村（組）離服務站幾十公里，報一次帳很不方便，還要增加路費等開支。四是自愿授權委托手續有待嚴密和完善。在老城鎮大亭村委會仲音三村民小組，調研組發現該村民小組共有64戶，只有37戶簽名同意村財委托管理，僅占58%，不是《澄邁縣全面開展村財鎮（站）管工作方案》中規定的2/3以上。此外，在該村民小組入戶征求6名戶主的意見時，還發現在表上簽名同意村財委托管理的4名戶主中，有2名戶主說名字不是他簽的，也不知道有這回事。（二）儋州村帳站審的探索過程儋州市于2003年開始,先后探索了村財鎮審（批）、村帳鎮管、村帳站審三種村財管理形式。最先開始的是村財鎮審（批），即村（組）集體資產和帳目都由鎮政府直接管理審批，主要措施是事前報批，事后報銷。實行村財鎮審（批）過程中，儋州市發現村財交鎮政府直接管理審批，易給鎮政府挪用或平調村財創造條件。經過認真研究，市委市政府將村財鎮審（批）改為村帳鎮管，即集體資金和帳目都由村（組）管理，憑證、帳簿、報表等會計資料定期交鎮會計核算站審核，主要措施是事前村里開支，事后鎮會計核算站審核帳目。但是由于“村帳鎮管”這個名稱與實際操作不相符，且容易讓人產生誤解，以為鎮政府參與了村財管理。因此，“村帳鎮管”被更名為“村帳站審”。（三）東方村財鄉（鎮）管的試點做法2004年10月起，東方市先后在天安鄉、東河鎮、大田鎮和江邊鄉開展了村財委托鄉（鎮）管理的試點工作。各鄉（鎮）設立了村財鄉（鎮）管服務站，鄉（鎮）長擔任服務站站長，實行對村財開支進行審批式的直接管理。主要措施是事前報資金使用計劃，鄉（鎮）長批準后使用資金，事后用正規憑證入帳，定期公開帳目。萬寧市的萬城、東澳鎮采取的也是這一做法。除了上述幾種形式外，五指山、瓊海市也進行了一些探索。自2003年起，五指山市南圣鎮、水滿鄉、毛道鄉3個鄉（鎮）試行村財由鄉（鎮）和村（組）分別管理的形式，即各級政府下撥給村（組）的轉移支付資金等各類撥款和村集體土地征用補償款等資金納入鄉（鎮）政府帳戶，由鄉（鎮）政府直接管理，其他村集體經濟收入由村（組）自我管理。瓊海市也曾借鑒澄邁的做法，在個別鎮探索過村財委托管理，但是并未推行。主要考慮：一是瓊海市大部分村（組）村民自治工作基礎好，村民自我管理規范，財務公開及時、真實，群眾比較滿意目前的管理辦法；二是取消農業稅后，集體經濟收入少的村（組）或空殼村（組）增多；三是按照澄邁的做法設立村財鎮管服務站，全市約需增加會計人員編制40-50人，增加市財政負擔。（四）對我省幾個創新形式的思考調研組經過對上述幾種探索形式的比較，認為澄邁的村財站管是一種合法的、為民服務的、有效的過渡性措施。首先，在接受村財鎮管服務站服務之前，規定所有村（組）都要召開村民會議或以書面的形式進行全民公決，取得2/3村民同意。其次，村財鎮管服務站人員及辦公經費列入縣財政預算，不增加村（組）負擔，是為民提供公共服務的舉措。對于儋州市的村帳站審，調研組認為：村帳站審對村財的收支情況起到了一定的事后監督作用，但是缺乏事前和事中監督，監督力度不夠，并不能有效遏制村干部隨意花錢的現象。對于東方、五指山市村財鄉（鎮）審批的管理形式，調研組認為：由于這種形式帶有行政審批的成份，易演變為強制管理，加上鄉（鎮）領導對村財具有審批權，主觀性大，易出現鄉（鎮）平調、挪用村（組）集體資產的現象。四、對加強村財管理的幾點建議

（一）務必認清村財的性質村財管理體制淵源于。因為是三級（公社、生產大隊、生產隊）所有制，所以當時設立三級財務，村（組）財務由原生產大隊和生產隊財務演變而來，是集體經濟性質的財務，由財政部印發的《村集體經濟組織會計制度》（財會〔2004〕12號）規范。由于村集體組織中的“經濟合作社”（原生產隊演變而成）和“經濟合作聯社”（原生產大隊演變而成）是由社員（16歲以上、60歲以下的勞動力）組成的，而村（組）是由所有村民組成的。所以村財不應僅僅是村集體經濟組織的社員所有，而應是全體村民（

含16歲以下及60歲以上村民）所有。這就是說,村集體資產的所有權屬于全體村民，管理權屬于村民委員會或村民小組長、副組長，經營權屬于經濟合作聯社或經濟合作社。村集體資產既不屬于鄉（鎮）所有，也不屬于國家所有，與各級財政管理的國有資產在性質上不同。（二）努力健全內部民主監督機制我省各市縣積極探索村財委托管理的初衷主要是村財自管的方式目前還存在種種問題，造成一些不良后果。而村財自管存在這些問題的根源是自我管理不到位。在這種情況下，村財委托管理無疑是一種適用于內部民主監督不到位的地方和不到位的時期的管理形式。這種形式是否能作為方向性、永久性的措施還有待探討。調研組認為，村民自治是我國憲法確立的農村基層的管理體制，是社會主義民主政治制度建設的重要組成部分。村財管理屬于村民自治范疇，村財管理的漏洞不是因為沒有制度，而是因為制度執行不力和不落實造成的。待村民自治制度完善了、規范了，村民自己能管好自己資產的時候，村財委托管理的歷史任務也就完成了。要從根本上解決村財管理存在的問題，必須按照相關法律法規的規定，進一步加大村（組）內部民主監督和財務公開力度。一是規范民主決策機制。凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，都要召開村民會議或村民代表會議實行民主決策，不能由個人或少數人決定。二是完善民主管理制度。要組織全體村民結合本村（組）實際，討論制定和完善村民自治章程、村規民約、村民會議和村民代表會議議事規則、財務管理制度等，規范村（組）干部和村民行為，增強村民自我管理村財的能力。要根據各地經濟發展程度不同的實際，制定不同的財務開支審批標準和權限，不斷規范村（組）集體財務收支審批程序。三是強化民主監督制度。要公開推選村民民主理財小組成員（村干部及村主要干部的法定近親屬不能擔任），賦予其必要的權力和職責，將所有財務收支活動納入村民民主理財小組的監督之下。并將詳細的村財收支情況定期在村務公開欄上公開，接受村民監督。（三）有選擇地推行外部專業監督制度澄邁縣村財管理形式的探索，為我省加強村財管理提供了可行的、有效的過渡性外部專業監督制度，可以考慮在村財數額較大，民主決策、民主管理、民主監督制度不健全或不落實，群眾意見較多的地方推行。在推行時可進行進一步的完善：在計劃推行的鄉（鎮）的現有財稅（會計）機構增掛村財委托服務站牌子，工作經費列入市縣財政預算。服務站實行集中服務和分散指導服務相結合的辦法，爭取服務面覆蓋所在鄉（鎮）每一村（組）。集中服務的對象是通過召開村民會議討論同意委托會計服務站服務的村（組），由會計服務站直接村（組）資產的會計業務。分散指導服務的對象是因民主監督到位、資金量較小、地處偏遠等原因，村民不愿意和不宜委托的村（組），主要提供無償的會計業務培訓、指導和咨詢，定期上門指導村（組）財會人員管帳理財。在推行外部專業監督制度時，還應堅持以下原則。一要堅持為民服務的原則。建議以“××縣××（鄉鎮所在地地名）村財委托服務站”替代“××縣××鎮村財鎮管服務站”，從而強化為民服務的宗旨，淡化行政管理的觀念。二要堅持村民自愿的原則。推行村財委托服務合不合法的唯一標準是村民自愿與否。一定要按照有關法律法規的規定，召開村民會議討論通過后，才能實施。不要給市縣、鄉（鎮）下死任務，定硬指標，層層施加壓力。三要堅持“五權”不變的原則。要堅持村財所有權、使用權、審批權、監督權和債權債務權不變的原則，堅決杜絕平調、挪用、拆借村（組）集體資產的現象。四要堅持調動各方積極性的原則。在調研過程中，不少市縣領導對我們說：我省的村（組）干部是通過民主選舉產生的，絕大多數是群眾擁護的思想好、作風正、能力強、辦事公道、真心實意為群眾辦實事的。不相信他們，在農村我們依靠誰去做工作？因此，一定要做好宣傳發動工作，充分調動鄉（鎮）干部、村（組）干部、群眾、服務站工作人員的積極性。特別是要做好村（組）干部的思想教育工作，使他們認識到：實行村財會計服務站直接并不是對他們不信任，而是為了進一步規范村財管理，還干部一個清白。