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[摘要]構建社會主義和諧社會，中國政府應該如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，是擺在國人面前現實而又緊迫的問題。根據政府服務職能的定位，構建公共服務型政府模式應做到以顧客或市場為服務導向，實現公共服務職能的市場化、社會化和法治化。

[關鍵詞]政府，公共服務，執政理念

《中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》提出的構建社會主義和諧社會的九大目標之一就是“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”。建設公共服務型政府，應該成為中國下一步改革的中心和重點。

一、公共服務型政府的含義

所謂公共服務型政府，即滿足社會公共需求，提供充足優質公共產品與公共服務的現代政府。現代服務型政府職能的公共性和有限性，決定了政府職能的核心內容是公共產品與公共服務。公共服務型政府模式，就是由政府來創建一種公共服務的供給體系，由政府或社會來有效（及時和足量）地滿足人民群眾日益擴大的公共服務需求。公共服務型政府模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業參與到公共物品的供給中來。

（一）服務型政府的內涵

從20世紀70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革。在這場新興的政府改革過程中，新的服務型政府理念浮出水面。概括地講，這種新的理念主要有以下特征：解決本國的財政問題是西方各國政府改革的主要原因；政府部門開始引進市場理念和私營部門的管理技能；實現政府在公共服務方面由公共服務的提供者變為公共服務的“監督人”；精簡政府機構，將自己的職能定位于“掌舵”而非“劃槳”。

（二）公共服務型政府的決定因素

在當今社會，一國政府要成為公共服務型政府，是由四個方面的基本關系決定的。（1）在普遍的公民主權基礎上的民主與憲政，將決定國家權力的公共性質和政府為公民服務的地位。（2）市場經濟本質上是公民的經濟而不是政府的經濟，在政府與市場經濟的關系上，市場經濟是主體，政府是為市場經濟服務的。（3）社會是公民們的社會而不是政府的社會，在政府與社會的關系中，政府是為公民社會服務的。（4）以政府為依托的直接公共服務滿足的是公民的直接需求，而間接公共服務即經濟調控、市場監管和社會管理則是滿足市場經濟和公民社會發展的需要。

（三）政府公共服務的范圍

政府公共服務的目標就是提供滿足公眾消費和受益的公共產品，公共產品又分為物質產品和非物質形態的服務產品。物質產品，人們看得見，摸的著，包括公用設施、公共建筑、如道路、橋梁、車站、碼頭等；非物質形態的服務產品是政府機構及所屬的行政事業單位為公眾提供的各種行政事業服務，包括辦理各種證件，各種咨詢以及政府提供的教育、文化、體育、醫療、衛生、保險、社會福利和其他服務事業。

二、中國政府公共服務的現狀

（一）從經濟職能角度看

在中國政府的財政支出結構中，經濟建設的比例一直比較高。這意味著政府把大量的財政資源用于經濟建設，甚至是競爭性領域的經濟建設，而忽視了對諸如社會保障、醫療、教育和衛生等公共服務的提供（如表1）。

縱向相比，從表1可以看出，中國在經濟建設方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國在公共服務與經濟建設方面的比例關系與西方發達國家在這方面的比例關系之間的差距。這表明：僅從經濟職能角度定位，中國政府是一個典型的經濟建設型政府。

由表2分析可以得出中國財政具有“一高一低”兩大特點?！耙桓摺笔墙洕杖匀皇侵袊畲蟮呢斦С鲰椖浚耙坏汀笔枪卜蘸蜕鐣Ｕ现С鰢乐夭蛔?。市場經濟國家的財政支出除了社會管理之外，主要是用于公共服務。

（二）從民眾調查角度看

2005年8月—9月，《小康》雜志社與有關政府部門、社會團體及專家聯合組成調查組對中國“公共服務小康指數”進行抽樣問卷調查。這次調查將公共服務細化為國家安全、行政管理、國防外交、教育、社會保障、醫療衛生、科技、市政建設及環保、文化娛樂及公共安全等幾方面，其中，國防外交、國家安全等暫時不予論述，此次調查結果顯示。

1.科技、公共安全、文化娛樂位列三甲。這是中國政府幾年來一直致力于改進的問題。在全球化背景下，各國經濟漸趨一體，中國政府和外界的各種聯系都在加強。（1）在科技方面，政府通過引進外資和各種適合國情的技術、加大投入等措施推動科技加速進步，民間評價與實際情況有一定落差。（2）中國政府一直重視提高公民的公共安全。（3）在文化娛樂方面，政府逐漸放開經營限制，同時努力提高各種文化娛樂設施，增加各種文化交流。

2.醫療、教育、社會保障排位最后。（1）中國公共衛生服務的覆蓋率很低。一方面，醫療資源分配不均衡。西部地區的醫療衛生在軟硬件設施上與東部地區相差很多，農村地區的醫療配備也遠遜于城市地區，即使在大城市內部，資源分配也非常不均衡。另一方面，很多老百姓看不起病。同時，醫療常識的普及力度不夠，需要改進。（2）在教育領域，教育理念還未完全落到實處，資源投入不足、分配不足的現象非常普遍，而且教育腐敗現象也在蔓延。（3）中國社會保障覆蓋率較低。截至2004年底，全國參加基本養老保險的人數僅16342萬人，參加失業保險的人數為10584萬人，參加醫療保險的人數為12386萬人，分別占全國就業人員總數74432萬人的21.96%、14.22%和16.64%.

3.環保、行政管理居中。（1）在中國市政建設方面，地方性市政管理有所提高，但先發展后保護的思路仍然存在。（2）在行政管理領域，政府機構相互推諉、打官腔的情況仍比較嚴重，確實反映了目前公務員整體素質還需要大大提高。

三、建設公共服務型政府的基本思路

（一）建設公共服務型政府，有賴于樹立和更新四個執政理念

1.依法行政理念。所有行政機關都應依法行政，一切政府行為都應納入法制化軌道，遵守國際慣例和條約，其中，行政決策、執行、監督都必須嚴格按照國家的法律法規、國際慣例和條約辦事，做到以法為據、依法辦事，努力實現從權力政府向法制政府的轉變。依法行政的核心是依法治吏、依法治權，尤其是涉及到關系國際社會事務的公共權力。

2.執政為民理念。人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應是政府一切工作的出發點和落腳點。只要是關系群眾利益的事，都應認真聽、主動想、及時辦，真正把立黨為公、執政為民落實到思想和行動中去，落實到關心群眾生產生活的工作中去，不斷提高人民的生活水平。

3.政務公開理念。公開政務、公開政情是政府有效履行公共服務職能的重要保障，也是建設公共服務型政府的內在要求。建立信息公開制度，實現從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉變。要求政府的各項政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關的行政事項，除涉及國家機密、經濟安全和社會穩定的以外，都應向社會公開，給人民群眾以更多的知情權、參與權和監督權。

4.清廉績效理念。政府應廉潔從政，高效行政。廉潔從政，應堅持標本兼治、綜合治理、重在治本、重在建設的廉政工作要求，嚴格執行廉政建設責任制，深入開展反腐倡廉工作，推進領導干部廉潔自律，嚴肅查處各類腐敗案件。同時，加強對權力的制約和監督。高效行政，就是政府運轉速度快、辦事效率高、行政成本低、管理效益好。因此，各級政府及其工作人員必須增強行政成本意識、效率意識，切實加強機關效能建設，進一步壓縮審批事項，提高工作效率，建設廉潔高效的“效能政府”。

（二）科學定位中國的政府職能

1.要致力于解決制約市場機制有效發揮作用的種種利益障礙問題。要建立比較完善的市場經濟體制，就要有效發揮市場競爭機制這只“看不見的手”在資源配置中的基礎性作用，創造經濟要素充分流動的條件，加快國內統一大市場的形成，建立市場交易總成本最低的體制規則安排。

2.要建立適應開放經濟下的宏觀調控體系。中國政府需要調整微觀規制?！拔⒂^規制”在這里是指政府給市場經濟主體的活動定規立矩，立：法建章。微觀規制不是政府直接介入微觀經濟主體的經營活動，而是給微觀經濟主體確立活動規則。這就需要政府調整和修改微觀規制的法律法規，使政府的權力由“無限”變為“有限”，尤其要弱化政府對微觀經濟的干預。

3.要提供更好的公共服務。公共服務，如公共教育、社會保障、國防、其他公共基礎設施及法制環境是市場無法提供的，是政府服務的基本職能。長期以來，由于實施經濟趕超戰略，對經濟建設的直接投資一直是政府工作的重中之重，政府提供公共服務的職能也服從于這個大局。政府投入的重點是社會基礎設施領域和公共服務。

4.要建立市場經濟規則和秩序。通過政府的自我改革和調整，完善社會和輿論的監督作用，真正完成政府職能轉變。同時也應看到，市場經濟規則和法治的建立必然是一個過程，也許需要20年甚至更長的時間。但較完善的市場經濟體制規則和法治環境的創立，將為中國經濟的未來發展構造更有利的體制條件。

5.要解決好公平分配問題。要通過稅收、轉移支付、社會保障、消除貧困扶助低收入階層。如果放松了公平分配問題，造成地區、城鄉、貧富差距進一步擴大，就可能影響社會穩定，進而影響到經濟效率提高。改善經濟效率和競爭力肯定是第一位的。在這種情況下如何考慮并制定不影響生產率、競爭力和創新動力的社會公平機制和政策，是政府部門面對的一個新挑戰。

6.要解決好污染和生態破壞等外部性問題。制定并嚴格執行保護生態環境的技術標準，全面實施可持續發展戰略，是政府的一項重要職能，政府要擔當起這個責任。一方面要防止國外資本以投資為名向中國轉移高污染、對生態有長遠不利影響的產業和項目，另一方面也要研究制定政策，減少或禁止對中國生態環境有破壞作用的產品生產和進口。

四、中國公共服務型政府模式的構建

新公共管理改革的核心，是將市場競爭機制和企業管理方法引入到公共服務的提供中來，用于改造傳統的政府公共服務模式。主要做法是：引入市場競爭機制，利用市場主體和市場力量來執行和運營某些公共服務項目，并利用市場競爭壓力，降低服務成本，提高服務質量，以實現公共服務的“準市場化”；同時將不必由政府承擔的職能轉移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收等優惠方式，引導非營利性組織提供某些公共服務項目。根據政府服務職能的定位，構建公共服務型的政府模式必須做到如下四點。

1.以顧客或市場為服務導向，這是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的一個基本選擇。其主要途徑有：（1）擴大政府決策的公眾參與。政府提供什么公共服務、怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規則和程序；（2）政府公共服務應當以社會的評價為主，以服務對象的評價為主，加大公眾影響的比重。

2.公共服務職能的市場化。公共服務職能市場化的范圍包括以下方面：在公共工程建設領域，凡是屬于經營性或競爭性的項目，必須建立公正規范的競爭機制，通過公共招標、內部競爭和合同外包等市場競爭機制，改變公營部門就一定比民營部門強或者民營部門就—定比公營部門強的固有認識。除了義務教育、基礎科研、社會保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務外，在教育、衛生、體育等公共服務領域，也應當營造競爭環境，利用競爭機制產生的壓力來促使服務提供者不斷改進服務質量。

3.公共服務職能社會化。公共服務職能的社會比是以顧客為中心的管理模式（顧客導向），即公共服務的提供不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的惟一機構，許多非政府機構可加入到公共服務的產品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化。

4.公共服務行政管理“法治化”。要認真貫徹行政許可法，加強行政執法監督，把事前監督和事后監督有機結合起來，從行政系統內部監督、新聞輿論監督和人民群眾監督三個方面著手，強化對權力行使環節的全程監督，及時糾正、制止違法和不當的行政行為，把依法行政落實到實處。同時，堅持不懈地開展法制宣傳教育活動，切實增強政府工作人員，特別是領導干部依法行政的自覺性和依法決策、依法處理經濟社會事務的水平，確保在行政執行中嚴格依法辦事。