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編者按：本文主要從中國財政體制改革的目標定位；進一步推進財政體制改革與創新的基本思路兩個方面進行論述。其中，主要包括：我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制，但財政體制的轉換還跟不上發展的需要以滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，在理論上被稱為“公共財政”、按照公共財政的基本要求，明確界定政府的事權范圍、科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規范財政收入體制、建立規范的政府間財政轉移支付制度、加快支出管理制度改革與創新，推進建立公共財政體制等。具體材料請詳見。

一、公共財政：中國財政體制改革的目標定位

我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制，但財政體制的轉換還跟不上發展的需要，從而對市場經濟的進一步完善和發展，對財政本身都造成了不利的影響。財政體制未能適時轉換，原因是多方面的，但指導思想不明確、目標定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重構中國的財政體制，首先要確立一個恰當的目標。那么，中國財政體制的重構目標是什么呢？在計劃經濟體制下，財政的理念是“國家分配論”，國家是一個“大管家”，財政力求包攬一切。在由計劃經濟邁向市場經濟的過程中，經濟體制環境變化了，政府職能也變了，財政體制顯然應該按照新的經濟體制的內在邏輯重新構建。

綜觀市場經濟國家的財政體制，盡管其形式多樣，側重點各異，但基本模式是相似的。以滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，在理論上被稱為“公共財政”。分析改革開放20多年來中國財政收支實踐面臨的困難，不難得出結論：中國財政體制改革必須走公共財政的道路。

正如社會主義也有市場，資本主義也有計劃一樣，公共財政也并非西方國家的專利品。中國在選擇市場經濟體制的同時，也就注定了要走公共財政的道路。搞市場經濟，就要搞公共財政。因此，現實的選擇只能是：按照市場經濟的內在要求和公共財政理念，重新界定中國財政的職能范圍，規范財政收支活動，加強財政收支管理，理順中央與地方的財政關系，推進財政體制的創新，最終向公共財政體制轉變。

二、進一步推進財政體制改革與創新的基本思路

（一）按照公共財政的基本要求，明確界定政府的事權范圍，為建立科學、規范、穩定的分稅制財政體制提供基礎性條件

1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。在市場經濟中，政府應該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構來執行目前政府正在執行的一些任務，能否做得更好？這一直是世界各地的選民、決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經濟社會正處于轉型期，重新界定政府職責尤為緊迫和重要。根據世界銀行對轉型國家經驗教訓的研究所得出的結論：首先，政府在生產、產品分配及服務方面的作用應大幅度地削減。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農村道路和一些社會保障項目等，在政府干預能夠改善市場的情況下，政府干預才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經濟活動的直接控制，政府應致力于促進宏觀經濟穩定，為私營部門的發展和競爭提供一種法律上的環境。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經濟中，社會保障應該主要針對最需要保護的那些弱勢群體，政府不應為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。

2.按分職治事、受益范圍和法制原則明確界定中央政府與地方政府的事權范圍。分職治事是指在按效率原則對政府事務與民間事務進行合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務，一般就不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務，一般就不上交中央政府的原則進行劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經濟職能和提供公共產品與服務時，若受益范圍遍及全國則應劃為中央政府事權，若受益范圍僅限于特定區域的居民和企業則應劃歸相應一級地方政府。法制原則是指各級政府事權的確認、劃分、行使及調整等應有相應的法律保障，做到法制化、規范化并保持相對穩定。

根據上述原則和中國國情，中央政府的事權范圍及主導作用應主要包括：

（1）制定并組織實施國民經濟和社會發展的長期戰略，對經濟發展的重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施。

（2）調節經濟總量和經濟結構，促進并保持總供求和部門結構的大體均衡，促進宏觀經濟持續、穩定、協調發展。

（3）在市場失效領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產業項目的投資建設、提供全國性公共產品等。

（4）調節GDP分配結構和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經濟發展和社會穩定范圍內，協調好公平與效率的關系。

（5）調控各地區發展差距，促進地區間經濟社會協調發展。

（6）維護正常的社會秩序和法律秩序。

（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系。

（8）維護國有財產的所有者權益，防止國有資產流失。

（9）維護全國的生態平衡，搞好環境保護和人口控制等。

地方政府的事權范圍應主要包括：

（1）制定本地區經濟社會發展戰略，對本地區經濟發展速度、方向、結構、生產力布局、收入分配關系等具有區域性的重大問題進行決策并組織實施。

（2）根據本地區居民、企業對公共產品的需求，合理確定稅收和非稅收入規模及其各自的內部結構，并將其按預算程序轉化為公共支出，有效提供公共產品，為降低企業交易成本和提高居民生活質量服務。

（3）調節本地區內部的協調發展和維護社會安定。

（4）維護地區內正常的社會秩序和法律秩序。

（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區域內各類市場。

（6）執行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務。

對各級政府的共有事權尤其是基礎結構（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產性基礎設施）領域的共有事權，也應按項目分級管理和費用分級負擔原則進行劃分。

3.政府通過立法，而不是行政干預，來建立政府間責權利關系的準則。從世界有關國家的經驗看，不論是聯邦制國家還是單一制國家，發達國家還是發展中國家，政府間責權利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上，責權利關系的調整也按法定程序進行。以日本為例，日本戰后的憲法中有一章是關于地方政府自治的內容，有關地方政府的組織和運作用法律固定下來；除憲法外，日本地方財政法詳細規定了中央與地方在事權范圍和支出責任上的具體分工；日本地方稅法則詳細規定了地方政府的稅收權限。法律規定保證了地方預算收支的穩定性和可預測性，保護地方政府免受中央政府隨意改變事權責任和稅收分享比例、經費分攤比例。同時，這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。

完善中國的分稅制，理順政府間的責權利關系，需要發揮包括憲法、預算法、稅法等在內的法律的作用，弱化行政干預，為規范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎。

（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規范財政收入體制

1.合理調整中央與地方財政分配關系。考慮到利益分配關系調整的復雜性和艱巨性，今后一個時期調整中央與地方的財政分配關系應采取“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調整中央與地方在某些稅種上的分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉移支付規模，重點增強中西部地區財政保障能力。具體措施有：

（1）改變企業所得稅按照企業隸屬關系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享。

（2）將個人所得稅調整為中央和地方共享稅。

（3）適當調整證券交易印花稅的中央分享比例，中央政府因調整個人所得稅、證券交易印花稅所增加的收入，全部用于對中西部地區的轉移支付。

（4）進一步推進省以下分稅制改革，使市、縣級財政有比較穩定的收入來源，增強市、縣級財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規范的分稅制財政體制的要求，合理調整中央和地方的事權和財政收支范圍，嚴格核定各地區的標準化收入和支出，在此基礎上實行規范化的財政轉移支付制度，逐步實現各地區公共服務的均等化。

2.改革現行收費管理制度，從根本上遏制亂收費，理順政府、企業、個人之間的分配關系。具體做法是：

（1）通過將部分具有稅收特征的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制。

（2）通過把一部分非政府性收費轉為經營性收費，界定和規范政府行為。

（3）通過取消大量不合理、不合法收費，進一步規范政府收入分配行為。

（4）對保留的少量政府收費，實施規范化財政管理，加強人大監督和社會監督。

（三）建立規范的政府間財政轉移支付制度

完善轉移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內容。完善轉移支付制度的基本途徑，首先是進一步明確轉移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉移支付制度建設。

1.目標模式的選擇。現行分稅制同時存在存量調節與增量調節兩條轉移支付系統。存量調節就是為維護既得利益而設置的雙向轉移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結算補助等，自下而上的即地方上解。規范轉移支付制度，要求逐步減少直至消除以“基數法”為依據的為維護既得利益的轉移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度。規范的轉移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉移支付；二是縱向轉移和橫向轉移的混合模式。

中國一向是采取單一縱向轉移模式，既可以均衡公共服務水平，也可以體現中央的政策意圖。但縱向轉移的前提是中央收入居主導地位，要求中央有足以實現均衡目標的財力。

由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著地方“兩稅”的增長而增長；而中央從增量中集中的財力雖然也增長，但是有限。因此，不動存量而僅靠中央從增量收入中拿出一部分進行縱向轉移支付，范圍和力度有限，最終不可能實現既定目標。正是在這種背景下，有人提出了橫向轉移模式的設想。橫向轉移就是由富裕地區直接向貧困地區轉移支付，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，以實現地區間公共服務水平的均衡。但是，橫向轉移對中國來說沒有任何實踐經驗，如何設計轉移支付公式，如何把握“調富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區帶來負效應以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。橫向轉移雖是一種可選擇的模式，但從當前看仍要立足于縱向轉移的完善。

2.縱向轉移的微調。（1）改進過渡期轉移支付辦法。主要是擴大按“經濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數值×成本差異系數”的思路改進標準支出的測算，而當務之急是加強公共支出標準的建設。（2）將維護既得利益的多種調節方法簡并為“稅收返還”一種方法，然后逐步減少富裕地區而增加貧困地區的稅收返還增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后完全過渡到按因素法計算的轉移支付制度。（3）清理現行的專項撥款，改進撥款方法。

3.大力推進省以下財政轉移支付制度建設。中國的地區差距決不僅僅限于省際之間，省級行政區內不同地區也存在著較大的差異，有的甚至十分突出。因此，地方政府尤其是省級地方政府同樣面臨盡快建立具有均等效果的規范化的財政轉移支付制度的任務。從當前情況看，省及省以下地方政府需要重點做好以下幾項工作：（1）尚沒有開始建立省以下規范化財政轉移支付制度的地區，不論其是否享受中央過渡期財政轉移支付資金補助，都應當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。（2）將財政轉移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來，將規范化的財政轉移支付制度建設當作財政管理的重要內容，當作財政部門從源頭消除腐敗的重要舉措。

增強財政透明度還需要建立起政府間財政轉移支付的規范化運作機制。（3）敢于觸動既得利益。

納入過渡期財政轉移支付辦法分配的資金，不應僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉移支付資金中安排，逐步減少非規范化的財政轉移支付資金規模，有條件的地區可以結合收支結構調整進行嘗試，為全國財政轉移支付制度改革積累經驗。

（四）加快支出管理制度改革與創新，推進建立公共財政體制

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革。

1.實行國庫集中收付制度。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規范的預算管理制度的重要基礎。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過中間環節，而是直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經費不再按期預撥，各部門和單位根據自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內購買商品和勞務，但付款過程由國庫集中處理。將現行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現行國庫管理體制，國庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對各部門和單位的支出實行全程監督。有效地發揮財政的國庫管理職能。

2.進一步完善部門預算制度。部門預算是反映政府部門收支活動的預算，是建設我國公共財政框架中公共預算管理制度的重要組成部分。推進部門預算制度改革需要從以下幾方面入手：（1）加快部門預算的法律制度建設。現行《預算法》的部分內容已不適應部門預算改革的要求，應加以修訂。一是明確預算編制的時間和階段，將預算周期定為一年，分為財政部門制定和下發建議框架、部門上報本部門預算草案、財政部門匯總審核并與部門及社會各方面磋商和論證、財政部門形成預算草案并由政府上報人代會討論等幾個階段。二是明確預算草案按照部門編制，規范各部門在預算編制和執行中的職能和地位。三是明確部門預算的編制依據，即以國家經濟建設、政權建設的中心工作為支出重點，以相關定額為標準，制定部門、單位預算。四是明確編制范圍，將預算外資金明確納入政府預算管理范圍，保證部門預算內容的完整性。其他法規和制度的修訂應以《預算法》為依據，內容上要服從于《預算法》。（2）改革現行的預算撥款體制，將預算分配權集中于財政部門。要從強化政府預算法治化入手，改變目前多部門參與政府預算分配的狀況，在編制部門預算時，集預算分配權于財政一身。比如，對于“基本建設支出”，應取消財政每年給國家計委切塊安排資金的做法，統一實行項目管理。國家計委的工作重點應是按照國家政權建設，經濟建設和各部門事業發展的需要，統籌規劃各部門、單位的基本建設項目，提出項目概算，并進行可行性論證。預算部門和單位按照統一要求，報送細化了的項目預算。財政部門對各項目預算進行分項核定，并將其列入部門預算。其他有預算分配權的部門同樣應以制定政策、統籌規劃、提出初步建議為主要職能，支持部門預算改革。（3）延長預算編制時間，改革預算編制方法。目前我們在編制部門預算的過程中，各部門基本上沒有與財政部門磋商的余地和時間。建議今后將預算編制、審批周期定在一年左右，以加強各部門與財政部門的溝通。另外在編制部門預算時應該采用零基預算、績效預算等編制方法，以保證預算的質量。經常性費用中屬定員定額部分能夠確定的支出和項目預算支出，主要采用零基法，同時確定支出項目要有明細表和確定依據。項目預算支出實行績效預算，應有科學合理的指標評價體系，確保有限的預算資金用在最有價值的項目和用途上。（4）對現行預算支出科目進行調整。為適應部門預算的改革，還應把按部門分類和按功能分類結合起來，對預算支出科目進行相應的調整。部門分類主要明確資金管理責任者，功能分類主要反映政府支出的經濟性質，明確支出如何使用。可以考慮采用下列設置方式：一級預算支出科目按部門設置，二級預算支出科目按支出性質設置，再根據實際工作的需要設置三級預算支出科目。這樣可以清晰地反映出預算支出在各個部門的分布，便于財政部門對預算執行情況進行宏觀調控和監督檢查，更加有效地貫徹實施財政政策。

3.引入市場機制，全面推行政府采購制度。政府采購制度實行以來，取得了很大的成效（預算資金節約率10％以上），也出現了許多問題，這就要求我們大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，進一步發展和完善我國的政府采購制度，（1）盡快制定相關法律法規，完善適合我國國情的政府采購法律體系。盡管我國的《政府采購法》已于2003年1月1日開始執行，但是，政府采購并不是一部《政府采購法》就可以完全規范的，因此，要加快制定包括政府采購合同的特殊條款、政府采購標準范本、供應商和中介機構準入政府采購市場資格、采購人行為準則、政府采購行政訴訟的受理程序等在內的一系列涉及政府采購的法律法規，形成一個完備的法律體系，變無序為有法可依。（2）改變現行分散的國庫撥款制度，逐步實現政府采購的預算管理和國庫集中支付。我國現行的財務管理體制還是層層分散指標，預算撥款層層下撥的國庫管理制度，這種國庫管理制度不適應政府采購的發展需要。可以說，實行政府統一采購的前提條件之一，就是實行賬款分離的國庫集中支付制。這樣，財政部門可以不再簡單地按預算撥付經費，而是允許按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款。由于采取直接付款形式，財政就能對政府部門和公共部門的商品和服務的采購行為實行有效的監督，保證財政對預算資金的流量和流向的控制，并提高其使用效益，最大限度地避免采購中的不公平交易和腐敗現象。（3）建立并完善政府采購的監督管理機制。監督管理體制的建立和健全，首先體現在政府采購信息的公開性方面。要研究開發政府采購網絡系統，規范政府采購信息統計和公布方面的制度，使政府采購的統計信息具有透明性、公開性、可備查性。

其次，財政部門和采購機關要嚴格按照相關法律法規規定建立嚴格的工作制度，形成各負其責、相互制約、相互監督的工作關系，實現對政府采購工作的有效監督。最后，可以考慮構筑人大監督、行政監督、司法監督和社會監督連為一體的政府采購監督管理體系。