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摘要：如何科學、合理地劃分中央與地方的稅權是我國財稅體制改革需要解決的問題。本文從我國現行稅制稅權劃分存在的弊端入手，提出一些稅權劃分應堅持的原則、構想和其他應解決好的問題。

關鍵詞：分稅制稅權劃分公共產品

1994年，分稅制在我國正式實施，經過7年的實際運行，效果是顯著的，首先它保證了中央和地方財政收入的同步增長；使我國初步建立了稅收的分級征收和分級管理的制度；使我國稅收管理體制由中央高度集權制逐步地向地方適當分權的方向發展。它從根本上克服了在20世紀80年代有計劃商品經濟條件下建立起來的稅收制度的某些局限性。但是，由于它是市場經濟發育不成熟的早產兒，先天不足，在市場經濟日益成熟和世界經濟向一體化發展的今天，它的機能越來越不適應發展著的經濟環境，最突出的表現是稅權劃分不合理、不科學。因此，如何科學、合理地劃分中央與地方的稅權是我國財稅體制改革需要解決的問題。本文從我國現行稅制稅權劃分存在的弊端入手，提出一些稅權劃分應堅持的原則、構想和其他應解決好的問題。

一、現行稅制在稅權劃分方面的弊端分析

1．不利于市場經濟發展

建立完善的市場經濟體制是我國經濟建設的目標，這是我們實踐經驗的總結，也是世界經濟一體化趨勢的要求，我們的任何一項改革都必須符合市場經濟的要求，稅權的劃分也應該有利市場經濟的發展。現行稅制中按企業的隸屬關系劃分企業所得稅，即中央企業向中央政府交納企業所得稅，地方企業向地方政府交納企業所得稅。從動態上看，這種安排，客觀上鼓勵地方保護行為，尤其是一些地方政府通過行政手段強行推銷本地企業產品、排斥外來企業產品的行為傾向，甚至導致一些行業中中央屬企業在一些地區面臨不利的競爭局面，全國市場一體化進程遇到妨礙。它有礙我國市場經濟的發展。

2．不利于分稅制的實施

分稅制是市場經濟國家普遍實行的一種財政體制。它是按市場經濟的原則和公共財政理論建立的。它是市場經濟國家運用財政手段對經濟實施宏觀調控較為成功的做法。按照市場經濟的要求，黨的十四屆三中全會果斷地作出了在我國實行分稅制的決定。現行分稅制對推動我國經濟體制的完善和發展起到一定的積極作用，但在實際運作過程中也暴露了不少問題，如中央可支配的財力呈下降趨勢；中央財政赤字不斷增加；中央財政收入的增長低于地方財政收入的增長；中央債務規模不斷擴大；稅收收入占GDP比重預期目標尚未達到；地方的積極性也未能很好地調動起來。這與我國現行分稅制的稅權劃分不合理是分不開的。

我國是一個中央集權制國家，政治上要求統一和穩定，這就決定了我們不能按西方一些聯邦制國家一樣實行地方分權制。另外，我國又是一個經濟社會發展不平衡的大國，各地區的經濟基礎、自然條件、人文地理狀況不一樣，甚至差距很大，這就決定了我們國家不能象日本、法國、新加坡等國一樣實行稅權集中在中央的中央集權型制度。根據我國的政治制度和經濟社會狀況，我國應實行以中央集權為主，合理給地方放權的形式，只有這樣，才能使地方稅在一個較為合理的環境下開征，又不影響中央財政收入的增加和宏觀調控能力的加強。我們在中央與地方的稅權劃分上，既不能把稅權過分集中于中央，也不能毫不限制地擴大地方的稅權。要根據我國的國情，科學、合理地劃分,從而保證我國分稅制的貫徹實施。

3．有悖公共財政理論

在我國經濟體制改革不斷深化，尤其是在黨的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制的背景下，財政學界不失時機地提出在我國建立現代公共財政這一課題。1998年我國財政界提出了逐步建立我國公共財政基本框架的改革目標，2000年夏季，在全國財政工作會議中，李嵐清副總理、項懷誠部長的報告，又向國人勾勒出構建我國公共財政新機制的基本思路，項部長報告提出：力爭3至5年的時間，建立起適應公共需要、收支管理規范、宏觀調控有力、符合社會主義市場經濟發展要求的公共財政新體制。努力構建我國公共財政的新機制成了我國財政改革的主旋律，其意義深遠，不容忽視。

公共財政學論認為，公共產品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產品和地方性公共產品。公共產品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經濟機制設計，有必要由中央政府提供全國性的公共產品，地方政府提供地方性公共產品。稅收是公共財政的主要來源，稅收作為公共產品的價格，各級財政支出所提供的公共產品的范圍大體與本級政府轄區界限相一致。所以，中央和地方在公共產品的提供上，應具有相對的獨立性，相應地，中央和地方應擁有各自的稅權。只有中央和地方政府擁有各自的稅權，才能保證各級政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機構的效率。而我國現行分稅制的稅權劃分不清晰，不符合公共財政理論的要求。

4．不利于調動中央與地方兩個積極性

充分發揮中央與地方兩個積極性，是我國經濟社會發展中長期堅持的一項基本方針。1993年12月15日《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確提出了“正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入的合理增長”的分稅制財政體制改革的指導思想，但由于市場經濟體制還未完全建立，在實際落實中仍未能徹底跳出傳統經濟體制改革的局限，中央稅權過度集中的老路未能徹底消除。分稅制的實施，某種程度上加強了中央的財力，強化了中央的宏觀調控，調動了中央的積極性。但遠沒有達到調動兩個積極性的目的，地方政府的積極性遠沒有調動起來。這其中一個重要的原因就是稅權過于集中，稅收法律的制定權、解釋權、政策調整權、減免稅權幾乎統統歸屬中央，忽視了地方政府在處理地方事務時所應擁有的稅收管理權限，使地方各級政府的職能不能完全實現，制約了地方政府的積極性。

另外，現行分稅制沒有賦予地方政府獨立取得收入的權力，尤其是沒有獨立開征稅收的權力，而是按中央統一制定的稅收制度去組織收入，現行分稅制體制改革，劃給地方政府固定收入的稅種有16種之多，但地方基本上仍沒有自己獨立的稅種。現有的地方稅如同幾十年來就一直存在的地方稅一樣，只是小額零星分散的稅種，遠不足以成為地方財政支柱收入來源。這就根本否定了地方政府財政的獨立主體地位。在目前經濟利益多元化格局的背景下，如果不考慮地方相對獨立的經濟主體地位，簡單地把地方利益目標等同于中央利益目標，不利于調動地方政府的積極性，最終也會影響宏觀調控能力的加強和中央利益的實現。

二、稅權劃分應堅持的原則

1．市場經濟的原則

建立完善的市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標。在我國，只有實行社會主義市場經濟，才能充分發揮社會主義制度的優越性，贏得同資本主義制度競爭的比較優勢；只有選擇市場經濟的資源配置方式，才能從根本上提高資源利用效率。所以，中央與地方稅權的劃分，一定要有利于市場經濟的完善和發展，有利于資源的有效配置，有利于促進經濟的發展。稅權的劃分應盡量不妨礙市場經濟的發展。同時，也要考慮到市場也有其自身的弱點和消極方面，存在著市場失靈的地方，因此，必須加強和改善國家對經濟的宏觀調控。

2．效率原則

效率原則包括兩個方面的含義,一是經濟效率原則，一是稅收本身的效率原則。經濟效率原則是指稅權劃分對資源配置和經濟機制運行的影響最優化，也就是說，納稅人在正常負擔之外，經濟活動不會因為稅權劃分的不合理而受到干擾和阻礙，相反還因此而得到促進。因此，我們在劃分稅權時，要充分考慮哪些稅權集中中央有利整個經濟的發展，哪些稅權下放給地方有利于調動地方政府發展經濟的積極性。稅收本身的效率原則，是指以最少的稅收成本獲得最多的稅收收入。降低稅收成本，提高稅收效率，要運用先進科學的方法管理稅務，要簡化稅制，稅權劃分既要方便中央稅收征收管理和組織收入，又要方便地方的稅收征收管理和組織收入，要盡量使納稅人方便、省時、省事、省費用。

3．事權和財權相結合的原則

事權，就是某一級政府所擁有的從事一定經濟事務的責任和權利。財權即某一級政府所擁有的財政管理權限，包括財政收入權和支出權。一般來說，中央與地方應科學合理地劃分各自的事權，并依據事權合理確定支出的規模，在確定事權和支出規模的基礎上劃分財權。改革開放以來，我國中央和地方的關系經過了幾次調整，總體而言，調整仍沒有到位，中央與地方的事權劃分仍缺乏科學性和規范化，劃分不夠徹底，相互扯皮的現象時有發生。

我們在處理中央與地方關系，劃分中央與地方事權的時候，應通過法律的程序，來規范中央與地方的法律關系，使之成為中央政府與地方政府都必須遵循的行為準則，使中央與地方關系的處理有法可依，應根據公共產品的特征和層次性或受益范圍來界定中央與地方的事權和財權。在公共財政的模式下，全國性、地區性公共產品劃分的理論為中央與地方的合理劃分事權和財權提供了客觀依據，即地方產品由地方政府負責提供，全國性的公共產品由中央政府提供。從市場經濟發展的要求來看，中央與地方事權和財權的界定，可根據各級政府對各項經濟和社會事務的把握方式和適應程度，并考慮公平與效率的關系。

4．分稅制原則

堅持分稅制原則，關鍵是要建立地方稅體系，要創造必要的條件進一步完善我國分稅制體制，使之與我國社會主義市場經濟相適應。地方稅是相對于中央稅而言的，是根據國家財政管理體制改革的規定，由中央統一立法或由地方立法開征，由地方負責征收管理，稅款為地方財政固定收入的各稅種的總稱。地方稅是國家稅收的重要組成部分，它除了具有國家稅收的三大特征外，還具有收入歸地方所有，屬于地方財政的固定收入，管理權限主要由地方所掌握，稅源分散、收入零星、征管難度大、稅收成本高、與地方經濟關系密切等特點。地方稅體系問題是與我國分稅制實施相伴而產生的，分稅制是現代市場經濟國家的基本作法，它的完善是與地方稅體系的健全分不開的，沒有發達的地方稅就不能實現一級政府一級預算的原則，推進規范的分稅制改革也就是一句空話。

要建立起合理科學的分稅制，地方稅收體系的確立和完善就必須提到重要議事日程。地方稅收體系，應該是主體稅種穩定，輔助稅充裕，結構合理，功能齊全的地方稅多稅種的組合。建立地方稅體系，關鍵在地方稅基的選擇和稅種的設立。我們要在確定中央與地方共享稅，確立地方稅主體稅種，如營業稅、財產稅等的同時，根據地方經濟發展的需要開征一些新的地方稅種，如社會保障稅、車輛購置稅、遺產稅、贈與稅、環境保護稅等，改革現有的地方稅種，如個人所得稅、城市維護建設稅、房產稅、資源稅等。

三、劃分稅權的基本思路

1．優化稅制結構

優化稅制結構是合理劃分稅權的基礎。稅制結構是指一個國家依據本國國情和財政上的需要，由若干不同性質和作用的稅種組成的有主有次、互相配合、結構嚴密的稅收體系。長期以來，我國的稅制結構實行的是以流轉稅類為主體的模式，1994年稅制改革后，這一狀況更趨強化，流轉稅的稅收收入占我國全部稅收收入的70%以上，1994年—1998年分別為75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。當然，這與我國當時生產力發展水平比較低下和稅收征收管理水平比較落后有關。在生產力發展水平相對低下，稅收征收管理水平還不高的情況下，以流轉稅為主體的稅制結構有利于組織稅收收入，有利于簡化征管，降低征收成本。但隨著我國生產力發展水平和稅務人員素質的不斷提高，稅收征收手段的不斷現代化，稅制結構調整的條件已基本成熟。

從我國目前經濟政策目標和發展的客觀要求以及我國稅收征收管理水平看，以流轉稅和所得稅并重的“雙主體”模式是比較符合我國實際的。首先，從國外經驗看，一國稅制結構從流轉稅為主體模式轉向流轉稅和所得稅雙主體模式，其經濟條件為人均國內生產總值700美元左右。如日本轉換時的水平為789美元，美國815美元，英國717美元。2000年9月國家統計局公布的數字表明，我國目前的人均GDP已達849美元，所以，我國稅制結構模式的轉換已具備了轉換的經濟條件。其次，我國稅務人員的素質較以前有了很大的提高，我國現有80多萬的稅務大軍中，大專以上學歷者已占60%以上，本科學歷以上人員也超過22%，現在我國對稅務人員的培訓也形成了大連、揚州、長沙“三地一體”的培訓網絡和體系，不久的將來，我國稅務大軍的整體素質將有更大的提高，這為我國稅制結構模式的轉變提供了有力的人才條件。第三，我國稅收征收管理手段不斷現代化，截止1998年底，我國稅務系統計算設備裝備達157004臺，計算機管理人員28727人，微機處理納稅戶數達16783544戶，稅收征收管理的裝備現代化為我國稅制結構的轉換提供了技術優勢。

另外，我們應開征一些新的稅種，如社會保障稅、遺產稅、環保稅、車輛購置稅、燃油稅等；擴大增值稅的征收范圍，將建筑業和運輸業并入增值稅的征收行列，并實行消費型增值稅；將企業所得稅與外商投資企業和外國企業所得稅合并統一為公司（法人）所得稅；可將城鎮土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費稅，適當調整消費稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂項目和高檔消費項目，如高爾夫球、桑拿浴、高級美容等，并取消現行消費稅目中的生產資料和一般生活品，如酒精、護膚護發品。

2．正確劃分中央與地方的稅收立法權

稅收立法權的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權的同時，逐步擴大地方政府的稅收立法權。

立法權就是主權者所擁有的，由特定的國家機關所行使的，在國家權力結構中占據特殊地位的，用來制定、認可和變動規范性法文件以調整一定社會關系的綜合性權力體系，它包括國家立法機關行使的立法權以及其他國家機關、地方權力機關行使的立法性職權。我國實行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統一領導是我國現行立法權限劃分體制的根本特點。這一特點決定了中央立法在整個國家立法體系中的主導性和基礎性。有關稅收的基本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會或其常務委員會立法，或由全國人大及其常務委員會授權國務院立法。如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業稅、消費稅、社會保障稅等稅收實體法以及與之配套銜接的《稅務行政復議法》、《稅收減免特別法》、《稅務司法法》等法規。

另外，由于我國各地區情況差別較大，尤其在經濟體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗性質，如果全部稅法由最高權力機關制定，難以做到機動、靈活和及時；我國實行民主集中制，歷來強調發揮中央與地方兩個積極性，這就必須充分發揮地方權力機關在立法方面的積極性。稅收立法權在中央與地方政府之間的適當劃分，既有利于保持中央政府在稅收調控中的主導地位，有利于宏觀經濟的協調穩定發展，又有利于發揮地方政府在稅收調控方面的積極作用，使地方區域經濟的發展充滿活力。對于一些區域性、地方性稅種，可根據各地實際需要和可能，由地方各級權力機構行使立法性職權，由地方政府確定開征或停征，這些稅種的立法權由地方權力機關行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整，這樣可以更好地發揮地方擴大財源，組織收入的積極性。

總之，稅收立法權限要明晰合理，對中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權、財權相適應的稅收立法權，以滿足地方經濟發展需要。同時對稅種的設置、開征、停征、解釋和減免等權限也要進行合理的劃分。

3．明確劃分中央與地方稅收收入的歸屬權

劃分中央與地方稅收收入的歸屬總的原則應是：堅持中央財政收入占全部財政收入的比重必須在60%左右，有利于中央財政收入與地方財政收入同步增長，有利于調動中央與地方經濟發展、組織收入的積極性。實行分稅制以來，我國中央財政收入占全部財政收入的比重1995—1999年一直呈逐年下降或徘徊的趨勢，分別為52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。這種格局與國外情況形成強烈的對比。從發達國家來看，不論是單一制國家，還是實行聯邦制的國家，在國家總的財力分配格局中，中央集中的財力比重一般保持在60%以上。從發展中國家來看，除個別國家外，中央集中的財力比重一般都在70%以上。另外，我國稅種和收入的劃分標準欠科學。如中央企業的所得稅歸中央財政，地方企業的所得稅歸地方財政，這不僅導致分稅制不規范，而且與建立統一市場經濟的要求相違悖。

因此，我們在確定中央財政收入占全部財政收入比重時，應基于我國國情，本著發揮中央與地方兩個積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔的任務具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔與本地經濟和社會發展密切相關的事務。所以，我們應該把收入比重高，稅收負擔分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經濟和社會事業發展關系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時，將某些與經濟發展直接相關的主要稅種作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現有分稅制劃分的基礎上確定。中央固定稅收收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅、消費稅。地方固定稅收收入包括：營業稅、個人所得稅、社會保障稅、遺產稅、贈與稅、車輛購置稅、燃油稅、城鎮土地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現行制度劃分。

4．明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限

稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實施，進而保障稅收收入及時、足額入庫的關鍵。因而，國稅、地稅各自的稅收征收管理權限劃分的明確與否，直接關系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫質量。我國自稅務機構分設后，國稅、地稅在稅務登記、發票管理、納稅申報、稅款征收等方面的稅收征收管理權限進行了多次調整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發生磨擦和“撞車”，明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限很有必要。

在稅務登記方面，可仍按現行的“統一代碼，分別登記，”的辦法，可以把稅務登記的稽核權明確給即將成立的稅務警察部門，這樣有利于加強對漏登漏管戶的管理，不斷提高稅務登記率。在發票管理方面，應按收入歸屬權的流轉稅歸屬來劃分，屬中央固定和中地共享流轉稅的納稅人發票管理權屬國稅部門，屬地方固定收入的流轉稅納稅人的發票管理權歸地稅部門。在納稅申報方面，要堅持分別申報的辦法，中央稅向國稅申報，地方稅向地稅申報，中地共享稅必須同時向國稅、地稅申報。在稅款征收方面，國稅、地稅的征收邊界應嚴格劃分。中央固定稅收收入固定由國稅局征收，地方固定收入固定由地稅局征收，對中地共享稅，可以由國稅統一征收分別入庫，條件成熟的地方省市，如地方稅務局認為本省市的地方稅務局人員的整體素質，征管手段和征管水平達到征收共享稅水平的，可以由地方政府向國家稅務總局提出申請，由國稅和地稅分別分率征收。隨著條件的不斷成熟，全國稅務人員的整體素質不斷提高，征管手段的不斷現代化，在對共享稅的征管上，應實行國稅、地稅分稅分征，逐漸取消由國稅代征地方稅的辦法，凡地方稅種以及共享稅中地方分享的部分應全部由地稅系統自行征收管理。