導語：淺析財政演進與財政學的發展一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]財政主體是財政學理論的基本問題。國家出現后，國家成了財政主體的抽象物，政府作為國家的代表者，是活動著的財政主體。隨著人類活動范圍以及群體規模的擴大，財政主體作為財政活動的決策者和實施者，經歷了公眾一君主一公民的演進過程。深化對財政主體演進的研究，不僅對指導中國財政實踐適應經濟社會轉型要求，而且對發展中國財政學理論，有著重要的意義。

[關鍵詞]財政主體；演進；中國財政學

財政主體、對象、目的、方式是財政基礎理論的四個要件。在解放后關于財政本質的爭論中，財政主體是重要指向之一。20世紀90年代，經過“國家分配論”與社會“公共需要論”的激烈論戰，理論界對于財政主體沒有形成基本共識。近年來，應對經濟體制與社會轉型的挑戰，財政理論界對西方財政理論進行了引進，開展了大量的對策研究。但立足中國傳統與現實，從制度演化角度，對財政主體的決策、執行過程開展動態研究依然較少，導致政策建議的可操作性弱化。為增強財政對策研究的針對性，有必要從財政主體這一財政理論基本要件入手，就制度環境變化對財政主體行為方式的影響開展研究。

一、中西財政理論關于財政主體的評述

新中國成立后，我國曾長期占主流地位的財政理論“國家分配論”認為，財政是國家集中性的分配，財政分配的主體只能是國家，國家在財政分配中居主導地位，國家在社會分配關系中處于核心地位。“社會公共需要論”則主張，財政起源于原始社會，氏族組織以及原始社會后期的農村公社也是財政分配的主體。當國家產生后國家成為財政分配的主體。就現代財政而言，各種財政學說關于財政分配主體的不同意見趨于統一(陳共，1994)。我國改革開放前的財政理論注重對財政本質的研究，強調財政主體是統治階級的代表。“國家分配論”以暴力工具論為基礎，認為在階級社會里，國家是統治階級壓迫和剝削被統治階級的工具，財政是階級壓迫和剝削的工具之一。統治階級控制著國家的權力，與被統治階級處于不平等的地位，國家是統治階級意志的抽象物，政府是執行國家意志的載體。

國家開展財政活動時，總是以統治階級的根本利益為中心。即使受到制約，制約的力量也只是來自于統治階級內部，來自社會大眾的制約力量往往是被動的、間接的、滯后的。“社會公共需要論”雖然強調財政滿足社會公共需要的目的性，但也認同階級社會中財政活動被統治階級所主導，對于社會公共需要如何才能得到反映和保證沒有過多闡述。

西方財政理論建立在社會契約論基礎上，具有濃厚的公共經濟論色彩，認為財政主體是社會契約意義上的“政府”，是分析市場失效時涉及的“政府主體”(李炳鑒等，2005)。西方財政學論及財政主體使用的大體上是“政府”，而不是“國家”一詞，僅從國家政權的一個部分即政府直接分配的角度來把握“財政”概念和分析財政問題。政府在市場中只是與企業和私人處于平等地位的活動主體，公共經濟受到私人資本的根本決定和約束監督(張馨，2004)。西方財政理論對財政主體的研究已不限于總體上的政府，而是運用方法論中個人主義與集體主義相結合的分析方法，從選民、利益集團、官僚行為等影響政府決策的結構性因素人手，剖析具體財政項目決策過程。西方財政理論產生于市場經濟確立和完善的過程中，經歷了自由競爭的市場經濟階段，牢固樹立了市場優先原則，著力于為彌補市場不足服務。作為財政主體的政府，是和企業、個人處于同等地位的法人，其強制性權力使用受到嚴格制約。對財政范圍的研究中形成的公共產品論，為政府“有限”干預構造了一個界線。社會抉擇論從財政決策視角，對代議制民主下的政府行為進行分析，致力于提高政府財政行為的“有效性”。

改革開放后，西方財政理論的引進以及我國財政改革實踐的深化，引發我國財政理論界的爭鳴，對財政主體的認識出現融合的趨勢。賈康主張，財政的主體是掌握“公共權力”的社會權力中心。國家存續階段，國家成為社會權力中心和財政主體。隨著我國改革開放后國家職能的轉變，以國家為主體的財政分配行為也發生了一些內在變化。所謂公共財政是一個政府和財政職能調整的基本思路和導向(賈康等，2005)。廣義財政在現象形態上指的是人類社會發展各階段以社會性的權力中心為主體的理財活動，包括國家出現之前的原始財政、國家出現之后的國家財政，以及將來國家消亡之后的公共權力中心的財政(蔡江南，1994)。20世紀90年代后，我國財政學教科書在涉及財政主體時，往往國家與政府交替使用，不加區分。

總體上看，財政主體作為財政理論的核心要件，是中西財政理論不可回避的問題。我國傳統財政理論對財政主體定位在“國家”層次；西方財政理論對財政主體定位在“政府”層次，精于結構和運行分析。兩者的融合，汲取西方關于財政運行層次的知識，有利于促進我國財政理論的發展。中國傳統財政理論的本質論，對于解釋大歷史中的財政現象，具有很強的概括性和穿透力。特別是對經歷了漫長的農業帝國社會。后，在短短100多年的時間里，從半殖民地社會、社會主義計劃經濟向市場經濟轉型的我國而言，如果能從財政史角度發掘出有用價值，將對走好“財政轉型”之路具有重要指導意義。西方財政理論和市場經濟發展過程相匹配，對于財政在市場經濟各個發展階段存在的問題、應發揮的作用等進行了深入的剖析，對于我國建立和市場經濟運行要求相適應的財政制度，具有重要的借鑒意義。

二、財政主體演進的特征

人類分工的廣度和深度決定經濟的發展水平，經濟的發展水平最終決定財政的演進過程。財政主體隨著人類分工廣度和深度的變化而在不同階段呈現出不同的特征。

(一)財政主體的本質層次——公共權力中心

在原始社會時期，人類的活動范圍很小，人與人的聯系主要限于氏族或部落內部，公共事物與私人事物混沌不明，分工不明顯。由于人群范圍小，朝夕相處，利益和文化具有高度的同一性，人際關系具有重復博弈特征。財政活動是零星的非日常性活動，財政主體是公眾推舉的、臨時的、非專業化的公共權力中心。在具體運行中，原始財政活動決策或由“長老”主持，或采取輪流坐莊的方式。

人類分工促進經濟發展，當經濟發展到一定階段，促使了國家的產生。這時，人類的聯系超越了氏族和部落，以區域劃分國民，人與人聯系的廣度不斷擴大，國家內部分工越來越細化，不僅出現了統治階級與被統治階級的分工，也出現了生產和暴力的分工、物質產品生產與精神產品的分工。財政的主體“國家”在名義上是公共權力中心，履行了部分社會公共職能，即所謂的“公家”；但其主要代表的是統治階級的利益。恩格斯在反杜林論中論及國家權力的萌芽與發展時指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。不管在波斯和印度興起或衰落的專制政府有多少，它們中間每一個都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的總的經營者，在那里，如果沒有灌溉，農業是不可能進行的”。。賈康(1998)認為，國家財政與國家政權的職能及其集中代表的階級利益有不解之緣，財政即是以政控財，以財行政，毫不含糊地為統治階級的利益服務(同時也在“扣除”。中兼顧“公共需要”的一定程度的滿足)。在階級社會里社會總產品的必要扣除中，前三項生產領域的扣除，可以在由企業為主體的情況下完成，而后三項社會層面的扣除，則需由政府來完成，即通過財政手段處理。如果放到一定的抽象層次上看，則任何政府的職能總是可以劃分為一般社會職能與特殊統治職能兩個方面，但回到具體、特定的歷史條件下。馬克思和恩格斯一般更重視和強調后者。

按照傳統的社會經濟發展階段劃分，人類階級社會先后出現了奴隸社會、封建社會、資本主義社會。財政主體就本質層次而言，體現為“國家”，實質上代表當時統治階級的利益。財政是“國家”實施階級壓迫的重要工具之一。人類歷史上國家興衰的演變，反映了各個時期的國家統治者在處理“一般社會職能與特殊統治職能”時，是否做到了“長期理性與即期理性的統一”，是否維護了整個社會的“共容利益”(曼瑟·奧爾森，2005)，保持社會處于“正和博弈”狀態。這時候的財政活動，體現了以君主為總代表的統治階級利益，被統治階級的利益，一般是被動地、間接地得到體現。但是，隨著生產力的發展，國家在實現一般社會職能方面，能力得到逐步提升，被統治階級的自由度和對公共事物的參與度都有所增加。

(二)財政主體的運行層次——“公眾一君主一公民”

歷史演進中，財政主體運行層次在不同歷史發展階段呈現出不同的特征。原始人類時期，公眾直接參與是運行中的財政主體的突出特征。國家存續期間，財政主體表現為國家權力機構——政府。在王朝專制社會，政府的總代表是國王。在農業帝國時期，政府的總代表則是皇帝。這里為了簡化的需要，將專制社會中統治階級的總代表統稱為“君主”。由于君主集立法、執法、司法權力于一身，獨裁成為財政決策、執行的突出特征。在西歐奴隸社會和封建領主社會階段，財政決策是奴隸主、農奴主階級內部的事情。嚴格按照等級劃分權力，在同一等級可能采取民主方式，君主是最后的裁奪者。在中國秦至清漫長的農業帝國時期，財政主體的執行代表——政府的主持人宰相，由開始時皇帝權力的制衡者，地位每況愈下，直至明清遭到廢除，皇帝集國家財政最終代表權、決策權和執行權于一身。

進入資本主義時期，在共和制政府體制下，財政運行主體出現了新的特征，體現在以下四個方面。一是政府與市場的分界漸趨明晰，政府在財政活動中受到市場力量的制度化約束。二是財政活動參與者范圍擴大。起初僅貴族和有產者有資格參與財政決策。隨著時代變遷，財政參與者逐步擴大了范圍。財政參與的方式可能通過公開表達意見的方式，也可能采取代議制選舉政府的形式，甚至直選政府首腦或直接投票表決財政方案的方式。政府組成人員的身份等級制特征逐步淡化直至消除，社會階層的等級固化現象減弱，不同階層之間的垂直流動比以前更明顯。三是財政活動的層次化、分權化特征更加明顯。越向社會基層，公民對具體財政事項的參與決策越直接。中高級次政府，多采用代議制民主形式管理財政事物。四是對財政運行過程及結果的監督更加廣泛、約束力更強。這時，“政府不是那種獨立于其公民而行動的有機的或整體的事物，而是一種通過它私人公民集體地做出決策的工具”，人們“犧牲自己享用的貨物和服務以獲得公共提供的貨物與服務”(詹姆斯·布坎南，1991)。

(三)小結

在國家出現以后，“國家”和“政府”是不同視角下的財政主體，分別反映了財政主體的本質層次和運行層次。財政主體的演進，與人類活動范圍以及群體規模的擴大密切相關。隨著人類文明的進步和生產力的發展，“國家”這一財政主體具有階級性特征的同時，其作為公共權力中心，維護全社會“共容利益”的能力和意識有所提升。從對財政決策和執行過程的影響程度看，從原始社會開始，財政主體經歷了公眾一君主一公民的演進過程。“政府”作為國家產生后活動著的財政主體，政府的組織形式和決策方式，反映了財政實現“階級性”與“公共性”的程度，進而對國家興衰產生巨大的決定作用。

三、中國財政學的發展需要深化對財政主體行為方式的研究

財政理論產生于實踐，服務于實踐。新中國成立后曾盛行的“國家分配論”與當時計劃體制運行方式相適應，對當時財政經濟運行發揮了重要作用。西方財政理論在幾百年資本主義市場經濟體制的自然演化中形成，和西方的經濟社會運行具有很強的契合性和相容性。吸收我國傳統財政理論與西方財政理論的有益成分，發展我國的財政學理論，對處于快速轉型中的中國社會具有重要的理論價值。

近年來，我國財政理論界在吸收西方理論方面進展很快，在服務財政改革實踐過程中承擔了繁重的任務，在財政對象、財政方式、財政職能等領域開展了大量的研究，提出了大量的應用性對策。但從中國和世界歷史的縱深方向，對西方財政理論中財政主體運行層次的深入研究相對較少。如果能夠通過對財政主體演進的研究，形成不同制度環境下財政主體行為邏輯的理論，特別是制度變遷過程中財政主體行為邏輯的理論，對指導中國財政改革適應經濟社會轉型的要求，將具有十分重要的現實意義。

(一)中國轉型社會的實踐特征。要求加強對財政主體的理論研究

隨著全球化程度的加深，發達國家的經驗能夠更便利地為其他國家所借鑒和應用，以發揮發展中國家的后發優勢。西方財政理論的成長，伴隨著歷經400多年市場經濟的演化過程，與其政治制度、社會意識形態經過長期的磨合，相容性很強。我國從鴉片戰爭以來100多年的時間里，經歷了農業帝國社會、半殖民地社會、資本主義民主革命、社會主義計劃經濟、社會主義市場經濟等多種社會經濟形態，社會變遷和轉型頻繁，財政制度也隨之頻繁變動。在這個過程中，每一次變遷都保留了部分原來的運行方式和觀念，同時又吸收和借鑒了發達國家的部分制度和理念，兩者的沖突與中國社會當時的需要糾結在一起，造成中國發展方式和理念投射在財政改革方面呈現出復雜性。

當前，我國面臨市場化、城市化、信息化以及全球化的多重轉型，對財政功能的發揮提出了更復雜和更高的要求。財政事關治國安邦、強國富民。財政不但連接著政治與經濟兩大社會領域，同時也是國家政權活動的重要樞紐(王軍，2006)。亞當·斯密在《國富論》中把財政稱為“庶政之母”。公共財政是國家政治制度的重要組成部分，財政主體與財政經濟社會需要的適應性程度，決定了財政效能的發揮程度。建設公共財政為契機推動社會主義民主與法制建設，需要深化對財政主體的理論研究。

(二)中國財政改革的實踐，需要加強對財政主體的應用研究

改革開放以來，我國的財政改革成績斐然。為適應市場經濟運行體制的要求，我國開展了稅制改革、分稅制改革、支出改革、預算管理改革，實施的財政政策也取得巨大成效，為經濟社會發展做出突出貢獻。但還應該看到，我國財政運作中特別強調政府的權威地位和財政的生產性，相對忽視對政府權力的制度約束，強調納稅人義務而對公民的權利保護不足。隨著市場取向改革的進展，財政新老問題表現得相對突出，因而繼續深化財政改革的任務仍十分繁重。

我國的財政改革，較多從經濟角度出發，比較重視技術環節的改革，對財政主體的權力結構調整及權力應用的程序性改革相對滯后。

要推動財政改革繼續深入，需要從財政主體著眼，加強對政府權力結構及權力運用的程序改革的應用性理論研究。張馨(2008)提出，公共財政是人民群眾決定、規范、約束和監督的財政。人民群眾擁有財政活動的直接決定權，是將財政改革進程直接置于市場的約束和控制之下，確保形成的是真正的公共財政制度的根本條件。如納稅人的權利保障體系、公民對預算活動的參與、開征財政收入及預算支出安排權在立法、行政、司法部門的分工制衡等，都是與財政主體緊密相關、對當前財政改革具有重要意義的課題，需要在理論應用研究上有新的突破。

(三)對財政主體行為方式的研究，為中國財政學的發展提供了機遇

西方財政學的發展，特別是社會抉擇論產生后，從財政主體的重心變化，可以看出其有逐步向公民理財學過渡的趨勢。而這些涉及財政主體在財政運行中變化的理論成果，多是在政治學和經濟學的融合拓展研究中取得的。“財政學是界于經濟學與政治學之間的一門學科”(Dalton，1922)。社會抉擇論發展中，威克塞爾、林達爾開始重視財政決策的政治程序問題，后來布坎南對民主代議制下的財政決策結構與程序進行了深入研究。從財政主體的演進來看，進入現代社會后，公民參與財政活動的人數在增加，程度在加深，方式在增多。我國財政研究更多地從經濟角度論財政，在實例研究和實際工作中“有財無政”，對結合中國的政治傳統和政治現實認清財政問題，以及消化應用西方財政理論相當不利。

葉振鵬認為：“國家預算既屬于經濟基礎，又從屬于上層建筑。財政活動屬于經濟基礎，財政制度、財政政策等屬于上層建筑。”近年來，理論界和實踐界對財政同時具有經濟和政治屬性有更深切的認識。財政是一種國家的經濟行為和經濟活動，既是一個經濟范疇，也是一個政治范疇(陳共，2004)。我國財政學的發展，亟待加強政治學與經濟學的融合與拓展。隨著公共選擇理論、公共政策理論和制度經濟學理論的發展，財政學與政治學之間的界線日益模糊，兩者出現日益融合的趨勢。兩大學科不僅在傳統的研究內容與研究對象方面有很大的交叉融合性，而且研究方法方面也有互相借鑒的趨勢。但目前我國兩大學科之間的融合度、關聯度遠遠沒有財政與政治本身的關系密切。從財政主體角度人手，立足于我國的現實，運用新政治經濟學、制度經濟學方法加強對財政主體行為方式的研究，為中國財政學的發展贏得難得的歷史機遇。