導(dǎo)語：公共政策誠信問題的三個維度一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共政策誠信所體現(xiàn)的主體道德選擇和履約能力是政策公信力的核心性決定因素。公共政策作為一種非主體化的存在，其誠信問題體現(xiàn)于三個維度：誠信之德、誠信之范和誠信之正。現(xiàn)實中的“自利性”政策制定思維、“科層制”政策執(zhí)行架構(gòu)弊端和“非獨立化”政策監(jiān)督機制是存在于這三個維度中的政策誠信問題。構(gòu)建“德性—規(guī)范—監(jiān)督”三維一體的公共政策誠信之道，即誠信之德的基石：堅守“公共性”的政策價值基準(zhǔn)，誠信之范的踐行：樹立“責(zé)任制”的政策執(zhí)行原則，誠信之正的維護：構(gòu)建“獨立化”的政策監(jiān)督機制，等等，是解決政策誠信問題的應(yīng)對之道。

關(guān)鍵詞：公共政策；政府公信力；自利性；科層制；政策監(jiān)督公

共政策是政府為社會提供的公共產(chǎn)品，正如市場為公眾提供私人產(chǎn)品一樣，公共產(chǎn)品的供給也存在誠信問題。政策的誠信問題涉及政府履職的合法性與合理性，現(xiàn)實中，政府出臺的一些公共政策失信于民，導(dǎo)致公眾對政策的質(zhì)疑，影響了政府的公信力，也從總體上降低了社會的信用水平和公共福利。公共政策的誠信問題可以從德性、規(guī)范和修正等三個維度進行探析。

一、政策誠信的三個維度：政策的誠信之德、誠信之范和誠信之正

公共政策誠信彰顯著政策主體的道德選擇和履約能力，也是政策公信力的核心性影響因素。作為政策客體的公眾，是否會對政策產(chǎn)生信任心理，主要來源于兩個方面：基于政策主體選擇的誠信道德和投射的誠信價值而產(chǎn)生的情感性認(rèn)同，基于政策主體承擔(dān)的履約責(zé)任和遵守的信用規(guī)范而產(chǎn)生的安全性依賴。正如麥耶等人提出，“信任者首先通過誠實、公正、價值觀相似性、實績等因素推斷信任對象的可信程度，然后通過善意和能力等因素直接推斷信任對象的可信程度”［1］。誠信首先是一種道德性存在方式，對于主觀個體來說體現(xiàn)為其品格及踐行，對于非主體化的存在，便是其何以存在的倫理和規(guī)范以及對于這些倫理和規(guī)范的檢視。因此，對于非主體化存在的公共政策，對其誠信的探討可以從誠信之德、誠信之范和誠信之正等三個方面加以展開：誠信之德包含政策的倫理和政策相關(guān)人員的品格問題，誠信之范是政策的程序及目標(biāo)實現(xiàn)中的行為規(guī)范問題，誠信之正是對政策過程的監(jiān)督和修正的問題。道德像氧氣,當(dāng)它存在的時候,人們往往忽視它,只有缺少它的時候,我們才會注意它（阿瑪?shù)賮?#8226;森語）。近些年，隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會利益格局的不斷變化，誠信問題成為一個亟待解決的社會難題，作為政治領(lǐng)域的政策失信現(xiàn)象也屢屢被披露。具體表現(xiàn)出來的問題有：將本應(yīng)通過政策回應(yīng)和解決的民眾訴求排斥政策議程之外，以領(lǐng)導(dǎo)者自身的利益需求或特定區(qū)域短期的利益滿足出發(fā)考慮政策問題；決策者借著公共利益之名而惠于利益集團之實；政策過程暗箱操作防止公眾的知情，政策信息不公開不透明；政策執(zhí)行打折扣，相互推諉不擔(dān)責(zé)任，以機制僵化為由不去靈活應(yīng)對現(xiàn)實情境；政策監(jiān)督有名無實，流于形式等。梳理以上問題，從誠信之德、誠信之范和誠信之正等三個方面具體而言，政策失信主要歸因于“自利性”的政策制定思維“、科層制”的政策執(zhí)行架構(gòu)弊端“、非獨立化”的政策監(jiān)督機制。

二、現(xiàn)實中的政策失信———失德、失范和失正的原因探析

（一）“自利性”的政策制定思維違背政策的“公共”德性

“公共性”是公共政策的基本倫理，即政策德性。公共政策之所以被稱為公共政策，就在于“公共”二字，公共政策要解決的是公域問題而不是私域問題，要維護的是公共利益而不是個人利益，要體現(xiàn)的是公共意志而不是特權(quán)意志。所以公共政策的本質(zhì)屬性就在于“公共性”。失卻了“公共性”，其實質(zhì)是背離了政策的誠信之德，造成這種背離的重要原因則在于政府“自利性”思維。政府從本質(zhì)上看無疑是社會系統(tǒng)中的一個組織，它是一個掌握著權(quán)力資源的政治組織。在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，整個中國的社會價值層面發(fā)生著巨大的變化。市場經(jīng)濟的“理性人”思維調(diào)動了社會系統(tǒng)的活力，推動著物質(zhì)財富的創(chuàng)造和累積，政府作為一種社會組織，也會不可避免地受到這種思維的影響。然而“，理性人”思維的政府并不意味著“自利性”的政府；相反，“理性”的政府應(yīng)當(dāng)是“誠信”的政府。無論在何種環(huán)境下，政府都要誠實地面對自己維護社會整體利益的職責(zé)，要通過公共政策去推動經(jīng)濟市場化，調(diào)整經(jīng)濟活動中的偏差失誤，堅守公共政策維護公共利益的價值基準(zhǔn)，這才是誠信政府的理性所為。誠信的政府是理性的，理性的政府也才是誠信的。然而，在現(xiàn)實中不乏看到政府在制定政策的非理性自利思維。1.政府在公共政策中尋求自身的利益。“作為一個相對獨立的社會行為組織,政府是由若干成員構(gòu)成的,每個成員的利益是借助政府的機構(gòu)來完成的,所以政府制定的公共政策必然后考慮自身的利益”。“由政府利益而導(dǎo)致的這種短期行為是社會公共政策失范的主要原因,政府利益的存在使政府缺乏足夠的動機和利益機制將整個社會的利益作為自己的主要目標(biāo),從而對公共政策的執(zhí)行制定、實施產(chǎn)生不良的錯位現(xiàn)象”［2］。2.政府公職人員以公共政策作為謀私利的工具。公權(quán)力是抽象的，它具體地掌握在行政系統(tǒng)中公職人員的手中。當(dāng)政策背后暗藏的巨大利益刺激著人的私欲時，在“看不見的大手”遮幕下會伸出一雙雙“看得見的小手”，企圖向社會尋找政策尋租的空間，從而獲取私利。另外，當(dāng)政策失靈時，政策主體往往會利用信息不對稱的“黑箱操作”將這一成本轉(zhuǎn)嫁于社會子系統(tǒng)身上。3.利益集團的特殊利益往往抵制著公眾利益的普遍性，但在誘惑或壓力面前，部分公共政策的決策和執(zhí)行者在制定公共政策時，價值杠桿比較明顯地偏向于某些利益集團。在實施公共政策時，主觀上為利益集團開綠燈，甚至當(dāng)利益集團損害到公共利益引發(fā)矛盾沖突時，不惜使行政資源成為替利益集團辯護的“急先鋒”。這樣的公共政策及其行政過程，雖然具有“合法”的政治外衣，但卻喪失了根本的“公共”屬性。

（二）“科層制”的政策執(zhí)行架構(gòu)弊端可能產(chǎn)生政策的“責(zé)任”失范

政策的執(zhí)行以制度為保障，科學(xué)合理的制度安排能促進政策的有效實施和目標(biāo)達成。我國現(xiàn)有的“科層制”行政體系雖已是一種最為普遍的，并且已被證明是與工業(yè)社會相適應(yīng)的一種組織形式。然而，科層制在現(xiàn)代社會的運行過程中也出現(xiàn)了很多問題，尤其當(dāng)科層制在一個官僚文化傳統(tǒng)深厚,又處在法制文明尚未完全建立的社會下運行時，它會產(chǎn)生不少制度上的漏洞，這些漏洞也催生了公共政策失信的空間，尤其體現(xiàn)在政策的執(zhí)行層面。“科層制”的政策執(zhí)行即政策要在橫向和縱向的行政部門和層級間進行政策意旨傳達和任務(wù)分配，并在制度的保障下共同貫徹和實施公共政策的目標(biāo)。現(xiàn)有的“科層制”公共政策行政系統(tǒng)固然可以保障政策的規(guī)范及程序，但龐大的行政體系機構(gòu)眾多，容易產(chǎn)生各自為戰(zhàn)、自謀利益的情況，地方利益和部門利益即為明證。層層遞進于政策對象的縱向體系，越是接近于基層，政策執(zhí)行的變異可能性越大，即“上有政策下有對策”的現(xiàn)象，其根本原因在于為了局部利益而產(chǎn)生的“政策短視”，而“科層制”則是這種“政策短視”得以產(chǎn)生的制度助力。“政策短視”直接造成中央政府與地方之間，政府部門之間政令不一、朝令夕改的政策失信亂象。在公共政策實施中，隨時應(yīng)對外部環(huán)境的變化以便及時調(diào)整也是其題中應(yīng)有之義，然而，在“科層制”的系統(tǒng)化運作機制下可能會出現(xiàn)執(zhí)行者以“規(guī)章程序”做為外衣，為減少風(fēng)險、避免擔(dān)責(zé)而不誠實公開地應(yīng)對變化的事實，不信守政策方案要解決問題的承諾，而最終導(dǎo)致公眾對政策的質(zhì)疑和指責(zé)。同時“，科層制”也為政策官僚主義的滋生提供了溫床，在政策執(zhí)行中，常常會出現(xiàn)“對行政體系負(fù)責(zé)，不對公眾負(fù)責(zé)”的行政現(xiàn)實。公職人員缺乏“為公眾服務(wù)，為人民謀利”的誠意，而是擺出官僚主義的架子，將政府與公眾的政策溝通渠道堵塞。這種對公眾權(quán)利和利益的漠視帶來公職人員與社會公眾的直接對立，當(dāng)個別公職人員對政策解釋不當(dāng)或言語傲慢時，往往會被利益已經(jīng)遭到損害的公眾理解為政府意見，從而釀成輿論風(fēng)波，惡化了政府的形象，損害了民眾對政策活動的信任。

（三）“非獨立化”的政策監(jiān)督機制阻礙政策失信的修正

政策監(jiān)督是外在于公共政策本身的一種力量，這種力量要發(fā)揮實事求是監(jiān)控、修正政策出軌、維護正確方向的引領(lǐng)作用。我國現(xiàn)有的政策監(jiān)督主要來自三個方面：一是人大監(jiān)督，二是內(nèi)部行政監(jiān)督，三是媒體和公眾監(jiān)督。然而無論哪方面的監(jiān)督，從目前現(xiàn)實來看，都存在監(jiān)督主體不同程度地受制于監(jiān)督對象的問題，這是監(jiān)督無法有效實施的主要原因之一。作為國家權(quán)力機關(guān)，人民代表大會不隸屬于任何黨政機關(guān)，理應(yīng)成為對公共政策執(zhí)行活動的監(jiān)督擁有最高權(quán)威的機構(gòu)。但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實際地位低，政府往往并不十分看重人大的監(jiān)督作用，甚至有的政府官員還視人民代表大會監(jiān)督為“多管閑事”“挑毛病”“出難題”等，從而導(dǎo)致人大這個國家權(quán)力機關(guān)實際上變得有氣無力，即形式上擁有管理國家事務(wù)的決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實際上缺乏制約的力量做保障。現(xiàn)階段行政監(jiān)督體制最大的弊端是缺乏相對的獨立性和應(yīng)有的權(quán)威性，在實際的行政監(jiān)督過程中往往力不能及，導(dǎo)致大量的“漏洞”“虛監(jiān)”“難監(jiān)”的現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)督者的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”地位是妨礙他們行使監(jiān)督權(quán)的真正瓶頸。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定“：縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關(guān)對本級政府和上級監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監(jiān)督中沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的獨立性。

三、構(gòu)建“德性—規(guī)范—監(jiān)督”三維一體的公共政策誠信之道

（一）誠信之德的基石：堅守“公共性”的政策價值基準(zhǔn)

堅守“公共性”的政策價值基準(zhǔn)是政務(wù)誠信的基石。政府之所以能作為公共政策的制定者平衡利益和分配資源，在于其掌握了公共權(quán)力。而公共權(quán)力的獲得和使用則以社會公眾的信任作為前提和基礎(chǔ)。因此，政府部門在制定公共政策的過程中必須體現(xiàn)誠意，維護民意，最終實現(xiàn)公共利益，唯其如此，才能不辜負(fù)民眾的信任和期待。1.要求政府在政策過程中克制自己的“自利”思維傾向，誠實地面對自己的角色擔(dān)當(dāng)，回應(yīng)社會的角色期待，使政策的制定過程更加透明。從認(rèn)定社會問題開始，政府就應(yīng)擴大政策議程的公共參與渠道，創(chuàng)造政府與民眾的對話平臺，構(gòu)建暢通的信息輸入渠道，保證問題信息的真實性和準(zhǔn)確性。給予媒體更加客觀開放的輿論空間和報道權(quán)力，提升政策視角的客觀性和多元性；在專業(yè)性問題上征詢專家意見，推進政策制定的科學(xué)性和有效性，切忌“拍腦袋“”家長制”等違背“公共性”意蘊的政策制定。2.要求政府掌握平衡社會各方利益的政策藝術(shù)，實現(xiàn)國家、利益集團和社會公眾等三方利益兼顧的目的。一方面，應(yīng)當(dāng)有效引導(dǎo)和平衡各利益方的合理訴求，構(gòu)建有效的利益協(xié)調(diào)機制和利益補償機制。特別是要對相互較量的利益集團之間進行平衡，對政策資源盡可能進行公平分配，通過勸說、誘導(dǎo)以及合理的利益補償來獲得各利益方的合作，減少公共政策執(zhí)行阻力，最終避免沖突，化解矛盾，保證其對國家公共政策執(zhí)行的最大限度支持與權(quán)威服從。另一方面，要充分利用自身的行政權(quán)威性，運用科學(xué)有效的政治經(jīng)濟杠桿，改變社會公眾中弱勢群體的被動處境，并通過培養(yǎng)弱勢群體的力量以形成對強勢利益方的制衡與協(xié)調(diào)，從而維護社會發(fā)展的良好秩序，確保公共政策執(zhí)行的有序有效推進。只有恪守“公共性”的價值基準(zhǔn)，運用好“調(diào)適各方，扶持弱勢”的政策藝術(shù)，公共政策才能體現(xiàn)出“公共”的價值應(yīng)然，政策制定主體才能釋放誠意正心，公共政策及政府也才能獲得社會成員情感認(rèn)同和廣泛支持。

（二）誠信之范的踐行：樹立“負(fù)責(zé)制”的政策執(zhí)行原則

樹立“負(fù)責(zé)制”的政策執(zhí)行原則是對政策誠信的踐行。如果說政策方案是政府與相關(guān)目標(biāo)群體就解決某一問題達成的契約，那么政策執(zhí)行就意味著政府要按照契約信守承諾、兌現(xiàn)承諾，使公共政策方案的初衷和精神得以貫徹下去。作為公共政策的執(zhí)行者，負(fù)責(zé)任地將公共政策貫徹下去，并不斷修正在執(zhí)行過程中可能偏離的軌道，使公共政策的目標(biāo)能最終實現(xiàn)，才能使誠信原則在政策執(zhí)行中得到彰顯。公共政策并非只是一份份印刷的紅頭文件，也不是一條條領(lǐng)導(dǎo)的批示。政府對社會的管理也不能僅僅停留于機械性的器物層面，其實質(zhì)在于通過分配社會資源，維護公共利益，終極功能落實在是否解決了引起社會矛盾的問題，是否滿足了公共的需要，是否回應(yīng)了民眾和組織的利益訴求。因此，“負(fù)責(zé)制”更多地是對人民群眾負(fù)責(zé)，而非僅僅是對制度負(fù)責(zé)。1.需要設(shè)計剛性的約束和激勵機制，對違反政務(wù)誠信的部門組織，嚴(yán)格追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任。同時，應(yīng)將追責(zé)結(jié)果進行社會公示，并將查處結(jié)果記入公務(wù)員個人誠信檔案，而且與公務(wù)員考核獎懲、職務(wù)晉升等制度掛鉤，通過外部強力制約公務(wù)員在政策執(zhí)行中的不誠信態(tài)度和行為，使其逐漸將誠信變成內(nèi)心信念和行為習(xí)慣。2.需要對政策執(zhí)行人員進行黨性教育。“黨德最基本的要求是誠信，一名執(zhí)政黨黨員的誠信度直接影響著黨和政府的公信度，影響到民眾對當(dāng)今社會的認(rèn)可度。因此，民主政治建設(shè)需要加強黨員的黨性修養(yǎng)，尤其需要培養(yǎng)黨員的誠信覺悟”。“在官德中,最基本的就是要使公務(wù)員不失信于人民,不能出爾反爾,遵守諾言和契約。這些都是官德中最基本的要求”［3］。3.需要爭取獲得政策對象的情感支持。執(zhí)行政策會廣泛地與群眾打交道，這是樹立政府及公職人員誠信形象的最好窗口，本著“言出必行、政令統(tǒng)一、以人為本、服務(wù)為先”的誠信價值理念與群眾產(chǎn)生互動和交流，一定會增強政府與群眾之間的情感共鳴，從而獲得人民的信任和支持。只有踐行“負(fù)責(zé)制”的政策執(zhí)行原則，通過制度力量約束一些政府部門和公職人員的不誠信言行，通過內(nèi)部教化增強黨員干部的黨性和誠信意識，通過強化服務(wù)理念推動政策執(zhí)行中的干群間的情感交流，才能架起政府和民眾信任的橋梁，從而保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）誠信之正的維護：構(gòu)建“獨立化”的政策監(jiān)督機制

構(gòu)建“獨立化”的政策監(jiān)督機制是對政策誠信的維護。有效的監(jiān)督為政策誠信保駕護航，然而現(xiàn)實中大量的“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”現(xiàn)象，使一些公共政策在執(zhí)行中偏離軌道的現(xiàn)象無法得到及時遏制，政策誠信也就無從談起。這些現(xiàn)象發(fā)生的根本原因在于監(jiān)督的“非獨立化”運作模式。因此，要通過健全政策監(jiān)督的法規(guī)去突破現(xiàn)有的政策監(jiān)督模式，通過創(chuàng)新政策監(jiān)督渠道提升政策監(jiān)督的廣泛性和實效性，構(gòu)建出“獨立化”的政策監(jiān)督機制，從而維護和保障政策在誠信的軌道上運行。1.實現(xiàn)監(jiān)督部門的組織獨立。現(xiàn)有的政策監(jiān)督部門隸屬于行政體系，這種權(quán)力的架構(gòu)正是政策監(jiān)督無法突破主體性立場的原因所在。因此，要通過健全政策監(jiān)督的法規(guī)來逐漸突破現(xiàn)有的政策監(jiān)督模式。雖然在現(xiàn)有的行政體制下，將監(jiān)督權(quán)獨立于行政權(quán)之外尚不可能，但行政主體可以從理念上將監(jiān)督權(quán)區(qū)別于其他行政權(quán)力，提高監(jiān)督部門的法律地位，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為了防止行政權(quán)力干預(yù)監(jiān)督部門對政策的監(jiān)督，可以嘗試探索改革現(xiàn)行行政監(jiān)督體制，使監(jiān)督部門由原來的雙重領(lǐng)導(dǎo)向垂直領(lǐng)導(dǎo)過渡。通過先試點后推廣的方式，建立省級以下各級政府部門中行政監(jiān)督部門接受上級監(jiān)督部門直接領(lǐng)導(dǎo)，不再接受同級政府部門領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。部門人事安排和經(jīng)費使用問題都由上級解決，在履行職責(zé)過程中只向上級部門負(fù)責(zé)，不再受同級政府部門領(lǐng)導(dǎo)。只有這樣的體制設(shè)立，才能夠增強行政監(jiān)督部門獨立性，避免在政策監(jiān)督過程中受到來自同級政府部門的壓力和干擾。2.提高監(jiān)督權(quán)力的社會化，并將其納入制度化的軌道。“當(dāng)局者迷，旁觀者清”，在行政部門應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督權(quán)力更多地下放給社會，創(chuàng)新政策監(jiān)督的社會渠道以提升政策監(jiān)督的廣泛性和實效性，如建立起透明的信息公開制度，通過公開、公示等各種方式，向社會說明政策的制定、出臺過程以及政策運行的實時情況，讓人們對涉及自身權(quán)益的問題擁有充分的知情權(quán)；向群眾說明政策過程中可能出現(xiàn)的問題及預(yù)案，以期得到群眾的理解和支持；建立有效的公眾參與機制，搭建更多的公眾監(jiān)督平臺，使社會公眾能夠通過各種渠道直接或間接參與政策過程；營造公開的輿論環(huán)境，讓大眾媒體、專家系統(tǒng)、社會團體等社會子系統(tǒng)的意見或建議都能有釋放的空間。另外，為防止行政權(quán)力及其擁有的各種社會資源等優(yōu)勢而可能對公共政策的社會監(jiān)督者產(chǎn)生負(fù)面影響與壓力,還需要建立相應(yīng)的補償措施，即降低政策社會監(jiān)督的風(fēng)險與成本，提高社會監(jiān)督主體的預(yù)期收益，如對社會監(jiān)督主體的人身、職位要給予必要的法律保護，防止或減少因政策監(jiān)督活動而造成個人直接或間接的損失。只有構(gòu)建“獨立化”的監(jiān)督機制，才能將政策監(jiān)督落到實處。通過有效而廣泛的監(jiān)督，才能保證公共政策過程中的行政權(quán)力在陽光下運行，從而督促政策主體以真誠之態(tài)度維護公共政策的價值應(yīng)然，實現(xiàn)公共政策的契約精神。

作者:李敏 單位:華東師范大學(xué) 上海電力學(xué)院

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