導語：科技政策學理論溯源與內容框架研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：當前科技政策學尚未形成廣為認可的理論體系和研究框架。通過梳理既往國內外科技政策研究與政策實踐的主體內容，總結分析科技政策相關概念與內涵的演變，從科學學、創新經濟學和公共政策學3個學科視角對科技政策學的主體理論進行分類梳理，在我國科技治理體系與治理能力現代化的總體需求與框架下探索提出科技政策研究的三層級框架，包括宏觀層的科技戰略研究、中觀層的創新系統和政策工具研究以及微觀層的政策過程研究，以期為科技政策研究的學科化發展提供支撐。

關鍵詞：科技政策學；內容框架；科學學；創新經濟學；公共政策學

1研究背景

21世紀以來，全球科技創新空前活躍，世界主要國家和經濟體均密集部署國家創新戰略，通過從方向引導、資源配置和環境建設等方面完善國家創新系統建設、支撐經濟發展和國家競爭力的提升［1-6］，我國也于2016年全面啟動實施國家創新驅動發展戰略，推進以科技創新為核心的全面創新，由此，國家創新驅動發展戰略的研究與制定、創新系統的改革與建設、政策工具的制定與實施等成為當今全球共同關注的熱點問題，需要開展深入、系統的理論研究，因而對科技政策研究的科學性和規范性提出更高的要求。科技政策研究是一門起步較晚的綜合研究領域。21世紀以來，科技政策研究逐漸開始具備學科的學術內核和形態，主要表現在理論體系與研究方法的逐漸形成，但當前的研究仍多數以問題為導向，研究內容多樣且分散，相關概念的內涵與外延仍不清晰，理論基礎和內容體系均較薄弱［7］2-7,［8-9］。作為一門交叉學科的研究領域，科技政策研究持續圍繞新的問題和需求，不斷融合納入了相關學科的理論和新的研究內容［10-12］，因而其理論體系和研究內容框架在不斷變化。此外，不同國家由于政治制度和管理體系差異較大，其科技政策本身和對于科技政策研究的需求有較大差異［13］，因而不同國家的科技政策研究內容點和理論體系可能均存在較大差異。總體而言，科技政策研究的內容與相關理論存在持續變化和多樣化的問題。我國學者樊春良［14］、羅偉［15］10-15、劉立［7］7-10、蘇竣［16］9-13、王卉玨［17］等從不同的視角初步總結了科技政策研究的相關理論，為該理論體系的形成提供了基礎；梁永霞等［18］、杜建等［19］等學者通過計量學的方法研究提出創新、科技、經濟、公共政策等正逐漸成為科技政策研究的主體名詞；薛瀾［20］提出科技與經濟關系、國家創新體系、創新模式等將是未來科技政策研究的重點內容。科技政策研究內容與理論體系呈持續多領域融合發展態勢，在我國也更具自身特點，因此有必要進一步對科技政策研究的相關理論進行梳理，并探索構建科技政策研究的內容框架。

2科技政策研究相關概念及內涵分析

科技政策的出現早于對于科技政策的研究，最早可以追溯至20世紀初，但直到二戰前后才得以廣泛重視、應用和發展，隨著國家層面的各種科技政策類文件不斷出現，科技政策逐漸成為國家公共政策的重要組成部分［21-22］，此后對于科技政策的相關概念界定和研究相繼展開。（1）對科技政策的概念應當更多地從政策學角度去理解。隨著科技政策的出現，基于總結、描述既往科技政策思路所提出的關于科技政策的概念陸續出現，但總體上，此類概念是基于功能和過程視角，如聯合國科學技術應用會議（UNCAST）上提出的科技政策概念［23］、Salomon［24］等研究中提出的科技政策概念。我國學者基于功能和過程視角探討并總結提出的科技政策概念為：科技政策是國家政黨、行政部門和其他特定社會團體（具有政策制定職能的主體）為實現一定的科技、社會、經濟目標所采取的有關促進科技發展的政治行為或規定的行為準則，包括相關的法律、戰略、規劃、制度、辦法、條例、意見等的總和（政策的形式與載體），其內容包括科學政策、技術政策和創新政策的概念［7］2,［15］2-4,［25］。但僅從過程和功能角度去描述科技政策的概念是不夠的，科技政策的概念應該進一步從政策學的角度去定義。政策學派的Wilson［26］、Lasswell［27］1-10等提出政策的概念和屬性是含有目標、價值和策略的計劃，是政治家（立法者）制定，用于對社會價值作出的權威分配的法律法規［16］8-10，因此科技政策也具有社會治理和政策主體對于價值分配的屬性。從政策學角度理解科技政策的概念和內涵是科技政策研究的重要前提。（2）科技政策研究的內涵在不斷豐富。隨著科技政策的出現，圍繞科技政策的相關研究也隨之出現。21世紀以來，科技政策研究走向科學化、學科化發展，科技政策研究逐漸成為一門學科［28］,［29］2-10,…［30］1-5。歷史上關于科技政策研究的內涵有不同的觀點，如Morlacchi等［8］認為科技政策研究是對于科技政策制定和發展而開展的研究；羅偉［15］6認為科技政策研究是以科技政策本身為對象，研究其共同性問題的研究；Brooks［31］提出科技政策研究的內涵包括關于科學的政策和政策中的科學的理念；劉立［7］2認為科技政策研究是應用社會科學、人文學科對促進科技和創新發展的政策以及科技創新為社會經濟和政治目標服務相關問題的研究，即其內涵包括科學中的政策、政策中的科學以及通過科學技術實現公共政策目標等方面的研究。科技政策研究處于不斷探索之中，其內涵也在進一步拓展和細化，內涵不斷豐富和進一步明確是科技政策研究學科化發展的重要路徑。總而言之，從政策學角度去理解和定義科技政策研究的內涵，應該是面向科技政策制定主體所實施科技治理的需求，以支撐創新系統和政策全過程為主要目標而開展的一系列相關研究。

3科技政策研究相關理論梳理

既往大量的政策實踐者與理論研究者從不同的視角和學科背景圍繞科技政策的主要需求和問題開展了豐富的研究，積累了大量的成果，為我們進行分學科理論梳理提供了基礎。劉立［7］2-3提出，根據研究者的學科背景和研究內容所涉及的不同理論，科技政策研究至少包括3個學術共同體，分別為：（1）科學與創新（science,…technology…and…innovation,…STI）研究共同體；（2）科學技術學（science…and…technology…studies,…STS）研究共同體；（3）技術與創新管理研究（technology…and…innovation…management,…TIM）共同體。這為科技政策研究的相關理論分類梳理作出很好的嘗試。此外，當前科技政策研究逐漸更多地融入了創新經濟學和公共政策學相關理論，進行分學科理論梳理可為科技政策研究理論體系的建立提供更清晰的結構基礎。本文提出并闡述科技政策研究的科學學、創新經濟學和公共政策學三方面理論溯源及內容特點。3.1科技政策研究的科學學理論溯源。科學學是科技政策研究最初始、最重要的研究視角和理論基礎，并在當前的科技政策研究中占據主流地位。2005年美國總統科學顧問、白宮科技政策辦公室主任Marburger［32］提出的發展科技政策學（science…of…science…policy）也主要基于科學學視角。中國科學學與科技政策研究會［33］1編著的《科技政策學學科發展報告2016—2017》提出，如果科學學是關于科學的基礎理論性學科，那么科技政策學就應該是建立于該理論基礎之上的重要應用性學科，即認為科學學是科技政策研究最為重要的學科基礎。（1）科學學的發展與重點研究領域。科學學是以科學為研究對象，采用科學的方法研究科學的性質特點、關系結構、運動規律和社會功能的學科［33］29。科學學研究的理論溯源始于20世紀初，最具代表性的理論奠基人及其作品主要有：Bernal［34］1-10的TheSocialFunctionofScience；Bush［22］的“Science：The…Endless…Frontier”；Kuhn［30］1-10的TheStructureofScientificRevolution以及Price…［30］1-5的LittleScience,…BigScience等。其中，TheSocialFunctionofScience被公認為科學學的奠基作，是第一部圍繞“科學如何才能對改造世界作出貢獻”這一問題開展的較為嚴謹且有相當論據的研究著作；Bernal［34］2-5開創性地提出應通過規劃科學和有計劃地利用科學來達到改變社會、改善人類命運的目的，他在書中詳細論述了科學學的定義、科學學的必要性、科學學產生的初步條件、科學學的特性、發展科學學的措施以及開展科學學研究等方面內容，并在重點探討科學功能的基礎上提出科技政策研究的重點領域應包括科研管理、科研經費籌措和配置、科技戰略與規劃等；Price［30］1-5則進一步深化了Bernal的思想，提出采用計量學的方法來研究“科學”這一社會現象，提出科學計量學的概念，由此計量方法被引入科學學［35］。此后，圍繞科學活動、科學與社會等領域的科學學研究不斷發展，其重點研究領域包括科學社會學、科學計量學、科技評價、科學預測與技術預見等，如劉澤淵［36］總結提出我國學者趙紅州在科學學的引入和“科學創造最佳年齡定律”“科學勞動智力常數”“科學發現的采掘模型”等原創理論提出方面有突出貢獻；方新［37］在科技測度和評價等方面作出突出貢獻，極大程度地推進了我國相關領域的研究和發展。（2）科學學理論基礎的科技政策研究特點。基于科學學理論基礎的科技政策研究主要通過研究科學自身的發展規律以及科學與社會關系的規律，探索促進科學發展的一般原理、原則和方法，并在此基礎上探討科技規劃、科技戰略以及科技管理等方面的問題，以最終提高科技研發的效率。處于這一學術共同體的學者多具有科技哲學、科學史、科學計量學等專業背景。由于科學學本身將科學以及科學與社會關系的規律作為研究對象，該視角的科技政策研究將科學、科學與社會關系作為研究內容重心，注重創新價值鏈的前端［38］，但對于創新和產業經濟研究相對較為薄弱。當前在我國以科技為核心的全面創新發展戰略的宏觀背景下，科技政策研究的重心應當逐漸、持續地向創新與產業方面拓展。3.2科技政策研究的創新經濟學理論溯源。創新經濟學基礎的科技政策研究，是創新經濟學理論在支撐科技政策具體需要中所衍生的研究領域［39］。羅偉［15］5指出在20世紀80年代，國際科學政策研究理事會會議上提出科技政策的研究重點要由R&D政策向技術創新政策轉移（即科學學視角向創新經濟學視角的轉移）。（1）創新經濟學的發展與重點研究領域。創新經濟學理論研究的奠基人Schumpeter［40］最早于1911年提出創新經濟的基本概念和思想，此后經濟學者圍繞創新經濟進行一系列的拓展和演化，逐步拓展和豐富創新經濟學的理論，如Solow［41］提出了經濟增長的技術理論，Mansfield［42］提出了技術推廣模式理論，Freeman［43］提出了技術創新的國家創新系統理論，Rothwell等［44］提出了技術創新過程論，Romer［45］提出了圍繞知識和創新作為生產要素的內生經濟增長模型等，這些相關理論最為典型。當前創新經濟學理論有兩個重要的理論分支：一是以技術進步和推廣為研究對象的技術創新經濟學；二是以制度變革和制度形成為研究對象的制度創新經濟學。其中，技術創新理論的研究以實現商業化的應用和獲取商業利益為目標，其內容是重新組合生產條件和生產要素，引入生產體系建立起效能更強、效率更高、費用更低的生產經營系統，產生更高的生產率和市場價值（推出新的產品、新的工藝和方法并開辟新的市場），包括科技、組織、商業和金融等一系列活動的綜合過程［46］；而制度創新經濟學研究的重點是從企業、市場和政府3個方面架構技術創新的激勵制度，使創新能夠獲得追加利益的社會經濟體制和運行機制的制度性變革，從而實現生產效率和經濟的增長［47-49］，其中以Davis等［50］提出的制度創新理論為代表。創新經濟學的重點研究內容包括技術作為變量的生產函數、技術創新與推廣的過程、技術創新與市場關系、企業家精神、國家創新系統、創新組織制度等方面［51］，重點強調創新（技術和制度）要素作為核心競爭力的獲取和保持。自20世紀80年以來，我國學者圍繞該領域開展相關研究，推動了我國相關理論和學科的發展，其中傅家驥［52］在技術創新與企業發展理論、許慶瑞［53］在技術創新管理理論、柳卸林［54］在企業技術創新管理、周寄中等［55］在知識經濟等領域方面的研究都作出了突出的貢獻。（2）創新經濟學理論基礎的科技政策研究特點。由于創新經濟學研究的對象是圍繞作為生產要素的技術創新開展有關規律及相關各方主體間關系的研究，因此其研究視角起始于能作為生產要素的技術創新，終止于產業和經濟發展及競爭力的獲取和保持，并圍繞其中的技術流動和相關主體（政府、企業、產業）開展研究。創新經濟學的研究視角是圍繞創新價值鏈后端，即從技術到實現商業化的過程［56］，是緊密銜接科學學研究視角的科技政策研究的第二理論視角。創新價值鏈的后端是科技政策研究的重要環節和內容，應當逐漸成為當前和未來較長時期科技政策研究的重點領域。所不同的是，創新經濟學重點是將技術作為生產要素的經濟學規律的研究，而該視角的科技政策研究是圍繞經濟驅動中的技術創新而開展的創新特點和相關政策學研究，因此創新系統、創新價值鏈及其科技政策工具是重要內容。3.3科技政策研究的公共政策學理論溯源。基于科學學與創新經濟學理論視角的科技政策研究側重于自上而下地推動從科學探索、技術開發、產品商業化到產業推廣的創新價值鏈的進程，通過設計合理的政策工具實現科技資源的高效分配，促進各創新主體之間高效協同，并最終實現科技創新和產業經濟的繁榮。然而，科技政策的制定與實施還需要體現公共政策的內涵，尤其是在多主體參與科技治理的總體框架下，科技政策研究更應關注融入基于政治學、社會學等學科的公共政策學的理論視角。（1）公共政策學的主要特點。自19世紀末以來，Wilson［26］、Lasswell［27］1-10和Anderson［57］等學者奠定了公共政策、政策科學和政策活動等領域的理論基礎［16］9。傳統西方公共政策理論提出公共政策應具備以人為本的天然屬性，即公共政策的實施應以提高人們生活水平、科學文化素養和健康素質等為重要目標［58］。公共政策學研究重點在于政策體系、政策過程、政策分析等內容。（2）基于公共政策學理論基礎的科技政策研究特點。基于公共政策學基礎的科技政策研究（亦稱“公共科技政策研究”），是將科技政策作為眾多公共政策中的一類，采用公共政策的共性理論來研究科技政策的問題，因此基于該理論基礎的科技政策研究與公共政策的理論溯源和研究內容高度一致。公共科技政策視角更強調在公眾參與的科技治理體系下的科技政策的公共利益屬性。蘇竣［16］7-9提出，公共科技政策研究的主要內容包括3個方面：一是基于政治學角度，引用政治科學和政治哲學對科技決策進行研究，旨在評估科技政策是否反映國家意志、政府職能；二是基于政策產出的政策評價，通過分析科技活動的經濟特征評估科技政策實時績效，評判其科學性和合理性；三是二者相結合，以政策過程和政策工具為分析框架，分析科技政策的理論基礎、政策工具和過程，其中利益相關者分析以及相關政策主體的博弈論是主要研究內容。因此，公共科技政策研究從遵循公共利益原則出發，通過政治學和社會學的視角研究政策過程，重點關注政府的公共管理活動，即以政府的發展理念、政策工具、政策過程及實施績效為重點研究內容，其理論和方法基礎主要包括政治學、政策學、哲學、博弈論、管理學、倫理學等。綜上，基于公共政策學理論基礎的科技政策研究主要開展包括科技政策決策制定、政策執行和后續評估等環節的政策過程和優化方面的研究，以政策過程和政策工具為主要關注點［16］85-93,283-295。當前，我國科技政策研究正在從以科學學為基礎的理論視角向以創新經濟學為基礎的視角轉變，未來將進一步向公共政策學為基礎的視角推進，同時，三方面理論基礎的科技政策研究也呈相互交流與融合的發展趨勢。

4科技政策研究的內容框架構建

4.1國家科技治理體系的發展及對科技政策研究需求的變化。從“管理理念”向“治理理念”轉變是黨的十八大以來黨對執政理念的進一步升華［59-60］。推動國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八大以來我國全面深化改革的總目標，其中科技治理體系是國家公共治理的重要一環。治理理念體現了公共治理中政府、市場、社會等多元權力主體的參與互動溝通，而公共政策是對全社會的價值作出的權威性分配，對政策的社會主體利益進行重新調整［16］302，由此，建設現代化的科技治理體系的核心是制定并實施恰當、有效的科技政策，形成一整套可有效保障創新高效發展的科技政策體系。國家科技治理體系的發展對于科技政策研究提出全新的要求。（1）科學學與創新經濟學理論視角的融合推動創新系統價值鏈的全鏈條發展。基于科學學理論基礎的科技政策研究是支撐我國當前科技行政主體和科學主體實施科技管理的最為重要的學派，通過研究科學規律及其與社會的關系，探討促進科學效率和科學社會作用的相關規劃和戰略，支撐制定符合科學發展規律和科學社會關系的相關政策。當前我國全面實施創新驅動發展戰略和重點推進的國家創新體系建設等戰略規劃，均包含了創新經濟學理論內涵，而既有創新經濟學的主要理論不能較好地解決當前科技與產業快速發展變革背景下國家創新系統建設的主要問題，在處理研發與技術轉化、技術創新與市場協調、構建適應的創新組織制度等方面需要科學學和創新經濟學理論基礎的科技政策研究的融合發展，以支撐創新價值鏈的全鏈條發展。（2）公共政策學理論視角的科技政策研究將成為科技治理體系現代化的重要研究支撐。當科技政策的定位側重于自上而下推動創新發展時，對于政策科學性的評估、政策實施的效率和效果等方面關注偏低；此外，當前科技發展所需解決的主要問題和戰略路徑相對比較清晰，科技政策的制定與實施尚未進入基于公共政策學理論的政策形成和優化模式。但隨著越來越多相關政策的制定和實施，其政策的科學性、實施效率和效果等問題將會逐漸凸顯，從而推動科技政策研究重心轉向支撐政策制定、決策的科學性以及政策效果和效率提升等方面，而這些問題都需要基于公共政策學理論的科技政策研究的發展。（3）我國較為集中的科技管理體系需要融合三大理論視角的科技政策研究。相比較美國、歐洲等國家和地區較為分散的科技管理體系，我國科技管理體系在政策制定和資源配置方面則更為集中［13］，由此，宏觀統籌體系內各主體，通過戰略引導、資源配置、政策環境建設，自上而下地進行科技治理體系建設是我國科技體制改革的重要方向。更為集中的科技管理體系結構對于作為對其支撐的政策研究的綜合性和全面性方面要求更高，因此，我國的科技政策研究更應融合三大理論視角并進行內容重構，以面向科技治理體系建設需求、服務科技政策全過程為思路，形成全方位的科技政策研究內容框架。4.2科技政策研究的內容框架。在梳理科技政策研究的相關理論溯源和重點研究內容的基礎上，以支撐科技政策各主體的需求、推進創新系統價值鏈發展為總體思路，本研究探索提出三層級的科技政策研究內容框架，包括宏觀的科技戰略研究、中觀的創新系統及政策工具研究和微觀的政策過程研究，如圖1所示。（1）宏觀層面：科技戰略研究。科技政策的研究應該重點聚焦宏觀的科技戰略研究，這也是之前科技政策研究一直較為薄弱的領域。當前源于軍事戰略和企業戰略的戰略思想理論在科技管理領域的引入和拓展尚處于初級階段。涂向陽[61]、周三多[62]、徐國清[63]等學者提出戰略是，在競爭中依據自身和環境的總體狀況及其演變可能進行全局性、長遠性謀劃以獲得競爭優勢的科學和藝術，主要包括戰略規劃派、環境適應派、產業組織論和資源基礎論等4個方面學說。而科技戰略是戰略論在科技領域中的應用和推廣，是科技領域全局性的重大謀劃；科技戰略研究是戰略思想論在科技政策領域的具體演繹，其重點內容是科技戰略定（1）宏觀層面：科技戰略研究。科技政策的研究應該重點聚焦宏觀的科技戰略研究，這也是之前科技政策研究一直較為薄弱的領域。當前源于軍事戰略和企業戰略的戰略思想理論在科技管理領域的引入和拓展尚處于初級階段。涂向陽［61］、周三多［62］、徐國清［63］等學者提出的戰略是，在競爭中依據自身和環境的總體狀況及其演變可能進行全局性、長遠性謀劃以獲得競爭優勢的科學和藝術，主要包括戰略規劃派、環境適應派、產業組織論和資源基礎論等4個方面學說。而科技戰略是戰略論在科技領域中的應用和推廣，是科技領域全局性的重大謀劃；科技戰略研究是戰略思想論在科技政策領域的具體演繹，其重點內容是科技戰略定位、競爭力、路徑、決策方面的理論和方法研究。科技戰略研究將成為支撐我國自上而下的科技管理體系的重要戰略性依據。（2）中觀層面：創新系統及政策工具研究。當前大多數基于科學學、創新經濟學理論基礎的相關研究都屬于中觀層面的政策研究。中觀層面的研究應當重點聚焦創新系統的構建以及創新價值鏈理論和規律［64-66］，未來應當進一步融合科學學和創新經濟學的相關理論，綜合面向科技管理體系各主體需求（政策制定方、學界、科研機構、企業、公眾等），研究創新系統各主體和價值鏈各環節特征及其對應的政策工具，以達到協調各主體、有效配置資源和促進創新發展的目標。（3）微觀層面：政策過程研究。科技政策研究未來將重視加強基于公共政策學視角的微觀層面的研究，開展科技政策創建、政策過程和政策評價等方面研究，以達到支撐政策科學制定、高效實施、有效總結和持續優化的目標。

5結論

本文從政策學角度重新歸納了“科技政策”“科技政策研究”的概念與內涵，從理論溯源的角度梳理了基于科學學、創新經濟學和公共政策學的科技政策研究的理論基礎和研究特點，提出了以“支撐科技政策各主體的需求、推進創新系統價值鏈發展”作為構建科技政策研究內容框架的主體思路，并探索構建了科技政策研究的內容框架，包括宏觀（科技戰略研究）、中觀（創新系統及政策工具研究）和微觀（政策過程研究）三層級機構，以期為科技政策學的建設和發展提供一定的研究基礎，也為開展更適合我國科技管理體系特點的相關政策研究提供參考。

作者:賈曉峰 高芳 單位:中國科學技術信息研究所