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[摘要]建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制,需要創新政府管理模式。實現政府管理模式創新的前提是樹立全新的管理理念,重點是大力推動政府職能轉變。

[關鍵詞]政府管理模式;公共管理體制;政府職能

當前,我國改革已進入攻堅階段,如何建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制,是我國在社會轉型的關鍵時期急需解決的重大問題。其中,深化政府改革的核心,是從政府管理模式創新入手,去推進公共管理體制的轉變和完善。

一、政府管理模式創新的方向

建立與社會主義市場經濟相適應,與社會主義民主政治相配套,行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府管理體制,需要對政府管理模式進行改革和創新,實現政府管理模式的四個轉變。

第一,由管制型政府向服務型政府轉變。由計劃經濟條件下的管制型政府向市場經濟條件下的服務型政府轉變,是近年來各級政府在深化行政體制改革中確定的一個目標選擇,同時這也是政府管理模式創新的根本所在。按照產業分類,政府是第三產業部門,屬于服務領域,因此,各級政府的首要職責就是提供服務。服務型政府本質上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,都要從社會和公民的需要出發,并以此作為政府職能定位的依據。它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會公眾之間,由治理者與被治理者之間的關系變為公共服務的提供者與消費者、顧客之間的關系。社會公眾成了政府服務的對象,是公共服務的消費者和顧客,從而使根據社會公眾的需要提供公共服務成了政府公共行政的應有之義。

第二,由全能型政府向有限型政府轉變。在計劃經濟體制下,高度集權的政府管理形態不僅極大地壓制了非政府力量參與經濟和社會事務的管理,而且導致政府職能龐雜、機構臃腫、成本高昂、效率低下,存在很多管理盲區,容易誘發行政權力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯位現象,根本原因就在于此。公共管理的內涵在于其高度的社會性和公共利益最大化。具體實現形式就是由政府的單一管理轉向社會共同治理。公共權力的壟斷被打破,公共事務的管理主體呈現出多元化的趨勢。社會組織及公眾對公共事務管理活動的廣泛參與,主要表現在其對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,促進政府在公共服務質量上的提高,增強各自在公共管理中的獨特作用。而政府管理的重點則放在維護市場秩序和創造有效率的市場環境上,具體而言主要是三個方面:制定市場規則,維護市場秩序,創造平等競爭的環境;依靠經濟和法律手段,保證經濟總量關系的基本平衡,優化與提升經濟結構,提升社會就業水平;組織公共產品生產,發展公共事業,提供公共服務,建立公共保障。通過權力下放和讓渡,使政府管理的效能進一步提高,同時也促進社會發展更加和諧。

第三,由權力型政府向責任型政府轉變。在計劃經濟時期權力高度集中的行政體制下,政府權力與責任嚴重脫節和失衡,強調權力配置而忽視追究責任,重視權力行使而忽視承擔責任。權力和責任的不對等造成嚴重的集權主義、官僚主義和形式主義,政府權力滲透到經濟社會的每一個領域,而且由于缺乏有效的監督制約機制,造成權力的濫用和行政資源的浪費。隨著市場經濟的發展和民主化進程的推進,計劃經濟的直接命令式的管理顯然不能適應市場經濟發展需要,把政府活動和行為規范到現代市場經濟和現代民主法治的范圍之內成為時展的必然要求。各級政府必須建立責任制,使其各就其位,各負其責,各盡其職。大力推行政務公開,增強政府管理的透明度,把行政行為放在公眾的監督之下,使公共權力不僅在權力制約機制內得到監督,而且必須接受整個社會的普遍監督和普遍制約。

第四,由人治型政府向法治型政府轉變。建設法治政府,是要確立法律的至上地位,將法律所確定的秩序關系引入私人領域和政府領域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規則的軌道,自覺按規則行事。按法治化的要求,政府必須調整行為理念和行為模式,在遵守和履行世貿組織法的規則和義務時,推進政府自身法治化的進程。

二、政府管理模式創新需要樹立全新的管理理念

第一,樹立公共管理理念。“新公共管理”核心要義在于公共性,突出強調管理主體的多元化,管理導向的社會化,公共服務的市場化等新的觀念。特別是“企業化政府”概念的提出,政府把服務的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機制而不是官僚主義機制;政府關注的中心并不簡單是提供公共服務,而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑,使之行動起來解決面臨的問題。當前,我國明確提出要把政府職能轉向經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務上來,并特別強調要更加注重社會管理和公共服務,體現了與公共管理導向的一致性,同時也明確了政府管理創新的總體方向。

第二,樹立充分競爭理念。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭,以縮小政府規模,提高公共物品及服務供給的效率。將企業管理原則引入政府管理,進行“政府再造”,促進政府管理創新,是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標等),并在公共機構以及政府組織中確立節約成本和提高效益的激勵機制,對正處于轉型時期的我國政府管理體制來說,具有非常積極的借鑒意義。

第三,樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標之一。與傳統公共行政追求效率原則不同,新公共管理以追求“三E”(即經濟、效率和效益)為目標,實現從效率優位向績效優位轉移。因此,公共行政的目的,就是對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿地被完成。政府是否高效運作,一直是判斷一個公共管理體系是否優良的標準,也是判斷政府是否負責任的標準。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現管理的目標,意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價值、時間的價值、結果的價值和服務的價值。

第四,樹立以人為本協調發展理念。以人為本是政府管理制度創新的靈魂。制度文明,本質上是如何善待人類自己,如何尊重人、為多數人服務。為增強國力服務,為經濟主體服務,為民眾服務,這是制度創新的方向。黨的十六屆三中全會提出了全面、協調、可持續的科學發展觀,標志著我們黨執政理念更趨理性,也使政府管理的目標更為明確。

三、政府管理模式創新的重點是大力推動政府職能轉變

按照公共管理和市場經濟發展的要求,政府的行政方式既要充分運用各種法律、制度、規章來調整各種經濟關系和經濟活動,同時要綜合運用經濟手段和必要的行政手段管理社會事務,提供公共服務,由“行政——控制型”向“規則——服務型”轉變。政府職能范圍和內容要進行調整和改革,主要是解決政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系,轉變政府的經濟社會管理職能。其目的在于,充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用,更好地滿足社會公眾的物質和精神需求。

在計劃體制下,政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事,造成職能“越位”、“錯位”和“缺位”,因此,必須對政府權力和社會權利進行重新配置,對政府內部職能進行重新設置,對政府職能行使方式進行重新界定,使政府職能實現“歸位”、“到位”和“補位”。政府職能轉變的根本要求是承認政府權力的有限性,還權于社會,還權于市場,還權于公民,改變過去政府包攬一切的做法,把政府的某些職能轉移到民間,由非政府機構和社會組織承擔。拋棄過去那種全能型政府管理模式,由微觀干預的管理方式向宏觀調控的管理方式轉變,把政府的決策職能和管理職能分開,把決策職能置于政府職能的中心位置,將執行職能更多地交由社會其他權力主體承擔。為此,政府應著力培育多元化的社會活動主體,為社會中介組織的健康發展提供各種制度保障。同時,為了提高公共服務質量,政府還應積極引入競爭機制,讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務的供給,促使政府組織節約成本,以提高公共服務供給的質量和效益。

總之,政府管理模式創新,是一個浩大的系統工程,是一個漸進的歷史過程,也是推進公共管理體制轉變和完善的重要路徑。