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一、新形勢下依法治市工作的新思路

章丘普法依法治市工作從1989年到現在已經歷時15年，先后創造出“依法建制、以制治村、民主管理”、“深化依法治村，實施三個延伸”、“四民主兩公開”和“依法建制、以德育人、民主決策、規范管理”等一系列經驗，在全國普法依法治理工作中樹起了“章丘經驗”的旗幟。

黨的十六屆三中全會提出了堅持以人為本，全面、協調、可持續發展的科學發展觀。今年3月，國務院了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了建設法治政府的目標。7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式施行，對規范政府行政行為作出了法律界定。同時建設“平安山東”、“平安濟南”、“平安章丘”的新任務又對依法治市工作提出了新的要求。面對新的形勢任務，我們從踐行“三個代表”重要思想、牢固樹立和認真落實科學發展觀、維護改革發展穩定大局的高度出發，重新審視依法治市工作現狀和發展走向。組織市普法依法治理領導小組全體成員、22個鄉鎮（街道辦事處）書記和分管書記結合工作實際，分別撰寫理論文章或心得體會，強化領導干部的責任意識和參與意識。組織有省委黨校副校長李永清、省社科聯副主席包心鑒、省政法干部管理學院院長趙喜臣等高層次專家參加的專題理論研討會，對新形勢的深化依法治市工作進行深刻的理論探討，進一步理清了工作思路。同時，組織人員深入基層，深入群眾開展調研，聽取廣大干部群眾的意見和建議,了解群眾關注的熱點、難點問題。通過一系列調研活動，找出了當前依法治理工作中存在的農村開展得多、其他領域開展得少；管理基層群眾的規定多、管理領導機關、行政執法部門和各級領導干部的辦法少等突出問題，適時提出了“全面深化、整體推進、創新思路、打響品牌”的深化依法治市總體要求，在鞏固和完善依法治村工作成果的基礎上，堅持以依法執政為龍頭，以依法行政為核心，以依法治村為基礎，以企事業單位治理為框架，以公正司法為保障，依法加強對領導機關和領導干部的監督制約，實現由注重“約民”向“約民”、“約官”并重轉變，把全方位依法治市逐步引向深入，促進全市經濟、社會事業全面協調發展。

二、推進全方位依法治市工作的主要措施

圍繞既定的全方位依法治市的工作思路和工作目標，我市加大領導、指導、督查力度，迅速掀起新一輪工作高潮。一是強化組織領導。市委把深化全方位依法治市作為全市必須長期堅持的“六大戰略”之一和“一把手”工程，列入重要議事日程，成立了由市委書記任組長、七名副市級領導干部任副組長、41個部門主要負責同志為成員的深化全方位依法治市領導小組，設立了由一名副書記任主任的深化依法治市辦公室，配置了專門的辦公場所、辦公設備，并劃撥了專項辦公經費，具體負責對全市深化依法治市工作的調度、指導和考核。各級各單位根據市里的要求，都成立了相應的領導機構和辦事機構。市委、市政府制定出臺了《關于深化全方位依法治市工作的決定》，明確了深化全方位依法治市的基本要求和主要任務。在此基礎上，從各部門抽調工作骨干分別組建了機關、企事業單位、農村三個專題組，對三個大的層面的依法治理工作進行專題指導；二是明確職責分工。“一辦三組”按照各自的職責分工，分別研究制訂了全市和各工作面的工作方案和配檔表。各級各單位領導班子把全方位依法治市工作列為任期工作目標，主要領導是第一責任人，負總責，親自抓，分管領導是直接責任人，集中精力靠上抓。嚴格實行責任追究制度，對因思想不重視、責任不明確、措施不到位、工作不落實的單位，嚴肅追究主要領導和相關責任人的責任；三是層層深入發動。3月6日，我市專門召開深化依法治市動員大會，市、鄉、村三級和市直各部門、各企事業單位的1300余名干部參加會議，進行了全面部署。各級各部門各單位通過層層召開會議、書寫標語等多種形式，迅速進行了安排部署。市電臺、電視臺、《今日章丘》報分別開辟了專欄，對深化依法治市工作進行全方位宣傳報道；四是加強協調指導。市委研究制定了檢查考核制度，依法治市辦公室建立了工作例會制度，定期召集辦公室成員及三個專題組組長會議，聽取專題組工作情況匯報，分析、研究和解決工作中存在的問題，部署下一步工作。依法治市辦公室還創辦了《工作簡報》，及時刊發領導指示、工作動態、典型經驗等，達到了及時指導、交流經驗、檢查督導的良好效果。

三、全面治理—深化全方位依法治市的重點內容

全市各級各單位按照市委、市政府《關于深化全方位依法治市工作的決定》部署，理論聯系實際，重點在五個方面開展了深化工作，形成了全方位依法治理新格局。

（一）實行依法執政，提高領導干部依法執政能力。黨的十六屆四中全會的中心議題是加強黨的執政能力建設，并做出了相應的決定，明確提出了科學執政、民主執政、依法執政的執政理念。堅持依法執政是黨全面提高和加強執政能力的關鍵，是貫徹以法治國方略，建設法制國家和實現政治文明的前提，是提高黨的公信度和民眾認同感必不可少的條件。我市結合黨的十六屆四中全會精神，著重圍繞全面提高各級黨委領導班子法律素質和依法決策水平、提高黨的依法執政能力展開工作。一是建立領導干部學法用法長效機制。市委提出建立學習型領導班子的目標，要求各級領導班子“工作學習化，學習工作化”。全市各級領導班子及市直各部門都建立了理論中心組學法制度，確定每月學法日，制定學法計劃和學法配檔表，建立學法筆記和學法檔案，定期組織檢查、考試、考評。堅持領導干部法制講座和法制培訓制度，市委黨校把法制課程列為各級領導干部必修課進行培訓。各級各部門根據法律知識的更新和本系統的執法情況，不斷加強對國家機關工作人員、司法行政執法人員進行法律培訓。二是建立領導干部任職前法律資格考試制度。市委出臺了《關于實行領導干部任職前法律知識考試的意見》，建立領導干部任職前法律資格考試制度，明確規定凡法律考試不合格者一律不予任命，也不能進入后備干部隊伍序列，增強了各級領導干部學法用法的自覺性；三是建立依法決策工作機制，保證決策的科學性、民主性、合法性。市委研究制定了市、鄉兩級《關于經濟和社會事業發展重大問題決策的規定》等四個規范性文件，充分發揮黨委的領導核心作用，建立了“一個黨委、三個黨組”的市級班子工作機制和以“提出預案、形成方案、科學論證、民主決策”為主要內容的市委決策基本程序，保證了決策有章可循、照章辦事。在依法民主決策的保障措施上，市鄉兩級黨委堅持聘請常年法律顧問，對即將出臺的規范性文件進行法律審查把關，對已經出臺的所有規范性文件定期進行清理，保證了市、鄉兩級重大決策和文件出臺的合法性、科學性；在重大問題決策中，通過實行專家咨詢、社會公示和聽證制度，形成了決策前廣泛調查研究，聽取群眾意見；決策中領導成員認真討論，聽取領導成員意見；決策后認真組織實施，聽取各方面反饋意見的“依法決策三步走”做法，做到了科學決策、民主決策、依法決策。

（二）強化依法行政，建立法治、責任、陽光、服務政府。依法行政是《行政許可法》的根本要求。《行政許可法》的頒布和實施，是國家全面推進依法行政、建設法治政府的重大舉措。“治國者必先受治于法”，行政機關不依法行政，就無法要求被管理者守法。依法行政是依法治市的核心。行政機關是國家機關中對經濟和社會發展影響最大、與公民關系最密切，因而也是權力最大、機構最多的一個部門。這就決定了依法治市的關鍵在于依法行政。依法行政是建設法治政府重點。建設法治政府，就是要求行政機關自覺運用體現最廣大人民根本利益的法律管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。通過深化依法行政，進一步強化行政機關的權責意識，確保權力與責任的統一。對此,全市各行政執法部門以《行政許可法》頒布實施為契機，結合貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，以建立法治、責任、陽光、服務政府為目標，強化“約官”、“約權”，重點抓了“四個環節”。一是規范行政行為。市政府組織各行政部門按照《行政許可法》的要求，從行政許可主體、行政許可事項、行政許可收費三個方面入手，嚴格依法界定行政許可事項，去年以來分兩次清理不符合《行政許可法》的項目226項，經審查保留475項。二是完善依法行政機制。市政府制定了《規范行政行為、建設法治機關的意見》，進一步完善了執法目標責任制、執法公示承諾制、執法違法責任追究制和執法考核評議制，確保了嚴格執法、為民執法。三是強化政務公開。各行政執法部門普遍制定了《政務公開實施辦法》，明確公開原則、內容、形式和程序，通過建立網站、設置電子屏幕、安裝電子政務信息觸摸屏等現代科技手段，提高政務公開水平，同時，以市經濟發展服務中心為載體，實行行政事項立案、審批全過程、全方位公開，方便了行政相對人監督，提高了工作效率。做到凡涉及城市拆遷、重大建設項目等經濟社會發展的重大問題，一律向社會公開，廣泛征求群眾意見，防止權力濫用，接受群眾監督，切實保證公共權力公共使用。四是狠抓執法監督。市委研究出臺了《行政過錯行為追究辦法》，明確了行政過錯行為追究的范圍、方式、程序，通過列舉方式，對執法人員在實施行政許可、行政征收、行政處罰、采取行政強制措施及履行其他職責過程中違法和不當行為進行界定，根據情節輕重、損害后果和影響大小，分別給予責任追究，對內便于執法人員遵循，對外便于社會監督，增強了行政執法監督的針對性和有效性。

（三）推進公正司法，確保實現公正與效率的司法目標。公正司法是依法治市的重要內容，也是依法執政、建設法治社會的內在要求。各司法機關以人民滿意不滿意作為公正司法的根本標準，圍繞“公正與效率”這個主題開展工作。一是加強隊伍建設。深入組織開展了“建學習型單位”、“創人民滿意單位”、“公正司法樹形象”等活動，通過教育整頓、法律培訓、崗位練兵、培育“知名法官、優秀檢察官”、打造“精品鐵案工程”等形式，提高了司法隊伍的整體素質;二是深化司法改革。市法院構建用人、管理、監督、服務、后勤保障五大機制，強化“大立案、精審判、重監督、強執行”工作思路，以辦公自動化為依托，實現了審判和執行等環節的自動管理和控制，并建立了以審判監督庭為主體的審判質量考核管理機制，實現對法官業績的科學動態管理。市檢察院制定了《實行執法公示承諾的暫行規定》，實行檢察長定期接訪、當事人點名預約檢察長、自覺接受人民監督員監督等制度，擴大了司法監督;三是強化司法服務。司法機關積極實施“陽光工程”，出臺了審務、檢務十項公開制度，通過設立審務、檢務公開大廳，配置電子屏幕、微機自動控制系統，實現了審務、檢務、執法活動全過程、全方位公開，增強了司法活動的透明度。通過設立流動法庭、假日法庭、流動辦案點，內部局域網站，啟動電子印章，配置多媒體示證系統，積極開展“審務、檢務進鄉村”、送法下鄉活動，主動上門為群眾服務，方便了當事人訴訟，擴大了司法服務范圍，得到了當事人和社會各界的好評。

（四）加強企事業單位依法治理，擴大依法治市成果。依法治企是依法治市工作的重要組成部分，搞好依法治企意義重大。搞好依法治企是促進企業健康發展的需要。市場經濟在一定意義上講就是法治經濟。在社會主義市場經濟日趨完善的今天，各級各類企業要保持較快的發展速度和較好的發展質量，必須不斷提高法治素質，深化依法治企，在法治的框架下進行經營管理活動，在不斷提升企業經營管理法治化水平的基礎上，不斷提高企業的市場競爭力和經濟效益。搞好依法治企是維護企業穩定的需要。企業要發展，必須以穩定、良好的經營秩序作基礎。搞好依法治企是創建誠信守法企業的需要。創建誠信守法企業，最根本的途徑是開展依法治企活動，通過落實依法治企各項措施，使企業的決策、經營、管理、服務等工作逐步走上法治化、規范化軌道，企業的誠信守法形象自然會逐步建立起來，企業的市場競爭能力、長久生存能力和持續發展能力也會隨之有一個大的提高。對此，我們采取了下列措施：一是強化普法宣傳教育。積極開展“企業經營管理人員學法用法年”活動，市委組建了由法學專家、學者、政法干部、法律工作者組成的普法宣講團，深入各級各類企業進行憲法、企業法、合同法、勞動法、工會法等與企業生產經營管理活動密切相關的法律法規的宣傳教育，提高了企業依法生產、依法經營和依法抵御經營風險的能力；學校實施“法入課堂”工程，達到“有計劃、有課時、有教師、有教材、有筆記”的“五有”標準，并通過拍攝法治專題片、建立法制宣傳長廊、舉辦“模擬法庭”等形式，豐富學習內容，增強了學法的針對性;二是依法建立健全管理制度。各企業按照建立現代企業制度要求，依法完善企業法人治理結構，建立健全資產監管、法人激勵約束和管理運營機制，實現政企分開，保障企業獨立行使經營自主權；各事業單位不斷規范完善管理機制，強化公開，擴大監督，依法保障單位職工與相對人的合法權益，確保了事業單位依法規范有序運行;三是依法解決熱點、難點問題。市衛生系統圍繞解決醫生執業行為不規范、亂收費等問題，廣泛推行醫務公開制度，采取藥品招標集中采購、單病種限價收費等辦法，降低醫療成本，使病人直接受益；市教育系統堅決落實學校收費“一費制”，規范各級各類學校的收費行為，接受社會各界監督，受到廣大群眾的好評。

（五）深化依法治村，不斷完善農村基層民主法治建設。基層依法治理是依法治市的重要環節，也是依法執政、建設法治社會的根基。在繼續完善和落實以“四民主、兩公開”為主要內容的農村基層民主法治建設經驗的基礎上，各村在鄉鎮和市里工作班子的指導下，主要從三個方面深化依法治村工作。一是深化農村普法教育。市鄉兩級黨校對村“兩委”成員進行法律知識培訓，并組織普法考試；村“兩委”成員堅持重大村務決策前學法制度、聘請法律顧問咨詢制度，提高了村“兩委”成員依法辦事能力。同時，在廣大農村繼續實施“法律條文送到家、學法用法抓到家、守法責任訂到家”三到家工程，通過建設法制宣傳一條街等形式，積極開展富有特色的講案說法活動，廣大農民群眾自編《普法三字經》、《守法五字歌》，組建農民法制藝術團，營造了濃厚的法制氛圍，農村法制宣傳教育走上經常化、制度化軌道;二是以建立農村財務集中記帳服務中心為依托，進一步擴大村務財務公開。在繼續堅持公開日、質詢日、解答日“三日”制基礎上，以鄉鎮（街道）為單位普遍建立起農村會計集中記帳服務中心，在各村資金所有權、審批權、使用權不變的前提下，每月一次對各村收支帳目進行統一審核記帳，每月15日在記帳中心和各村公開欄對上月帳目同時公開，接受群眾監督和查詢，形成了嚴密有效的農村財務監督服務機制，擴大了村民的知情權、參與權、監督權，促進了村務公開、民主管理;三是以民主法治示范村建設為載體，進一步推進農村基層民主法治建設。按照創建民主法治示范村活動的要求和創建標準，進一步完善了依法治村章程，編印了民主法制建設手冊，對村民權利和義務、村級各類組織關系和工作程序以及經濟管理、社會治安、矛盾調解、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等涉及村級事務的方方面面內容，作出明確規定，確保依法治村健康發展。

四、理性思考—深化全方位依法治市的體會和感受

回顧過去，一年來深化依法治市工作成績有目共睹，“章丘經驗”在原有的基礎上得到新的豐富和升華。成績的取得是全市上下拼搏奮進、創造性開展工作的結果。經過分析我們認為，成績的取得主要得益于以下四個方面：第一、發動廣大干部群眾積極參與，是取得成績的基礎。年初市委作出深化依法治市的戰略部署后，廣大干部群眾在各級各單位的宣傳、組織、帶領下，響應市委、市政府的號召，積極投身到深化依法治市的工作中去，宣傳依法治市，實踐依法治市，積極為深化依法治市建言獻策，自覺履行自己的職責，從而在全市培育出群眾廣泛參與的豐厚土壤，促進了依法治市之樹的健康、茁壯成長。實踐證明，沒有廣大干部、群眾的大力支持，積極參與，任何工作都將是無源之水，行而不遠。第二，立足實際解決問題，是取得成績的動力。工作伊始，市委就把深化依法治市的指導思想定位在“約官、約權、為民服務”上，把開展依法治市的重點定位在解決人民群眾普遍關注的熱點、難點問題上，把工作的著力點放在規范各級機關、領導干部的執政行為、扎扎實實為群眾辦實事、辦好事上，從市委常委會嚴格依法執政到完善鎮、村財務監管制度，從建立依法、民主決策的工作機制到解決群眾上學、就醫、打官司難等具體問題，從公開各級的政務、財務狀況到拓寬各種便民、利民渠道，各項依法治市的具體措施都是立足解決實際問題而研究制定的。正是在這一動力推動下，深化依法治市工作才得到了群眾的大力支持，得以在全市上下全面、順利展開。第三，各級必要的投入，是取得成績的前提。沒有投入就沒有產出，依法治市工作也是如此。為做好這項工作，各級各單位都立足實際，作了大量投入，包括設立工作場所、健全基礎設施、完善相關資料、保障經費到位等等。其中最重要的一點，是各級在人力方面作了大量投入。市依法治市領導小組成員涉及到全市41個部門的相關領導，部分部門領導成員以全市大局為重，放下手頭的業務工作，全身心的投入其中；各鄉鎮、各部門也都做到工作所需人力、物力、財力的及時到位，從而使深化依法治市工作得到了來自各方面的支持，所有投入得到了應有的回報。第四，強化各級領導，是取得成績的關鍵。深化依法治市取得較好成績的最重要原因，是各級各單位領導同志對這項工作的高度重視。市委把深化依法治市列為全市六大戰略之一和“一把手”工程，專門制定文件進行工作部署，陳書記親自作大會動員，并帶領幾大班子領導視察指導工作；市委常委會對依法治市工作進行專題研究，市人大、市政協把這項工作列為專項巡視內容，市政府在資金方面給與了及時、充分的支持；李玉新、時懷江等領導同志更是主要精力靠上抓工作，不但出思路、搞協調，而且經常深入基層搞調研、抓落實。各級各單位在市委、市政府的要求和感召下，都做到了主要領導親自掛帥，分管領導具體負責，健全機構，落實責任，強化措施，真抓實干，從而確保了這項工作在全市轟轟烈烈，扎扎實實的開展。

瞻望未來，深化依法治市工作前景燦爛，推進全市法治化進程任重道遠。我們認為，在今后長期的工作中，要牢牢把握以下幾點：一是，深化依法治市必須持之以恒，常抓不懈。實施依法治國方略，是推進我國由“人治”向“法治”轉變的必由之路，而依法治市是依法治國方略在基層的生動實踐，其對治國方略的探索、示范、帶動意義十分重大而深遠。從中央到地方，各級都一直十分關注基層依法治理，關注作為排頭兵的我市工作動態和進展；從我市十幾年的實踐看，依法治市工作對推動我市經濟發展、社會穩定、文明進步發揮了無可替代的作用，其在意識形態領域的積極影響更是不可限量。因此，必須始終如一地把依法治市工作抓下去，用制度的形式固定下來，使其真正成為一項牽動全局的重要工作，以與時俱進的精神，以一貫之，堅持不懈。這樣，其對經濟和社會的巨大助推作用必將日益顯現。二是，深化依法治市必須以普法教育為前提。普法教育是依法治理的前提，依法治理是普法教育的發展，二者是一項工作的兩個方面。在開展依法治理的同時，必須強化法律宣傳教育，決不能使二者成為“兩張皮”。如果單純抓依法治理、忽視普法教育，依法治理必將陷入空洞、蒼白、脫離實際的泥潭，缺乏持久生命力。因此，在今后的工作中，要切實把普法教育放在依法治理基礎的地位，適應形勢、任務需要，積極探索、創新、總結好的途徑和方式方法，使法制宣傳教育在我市蓬勃開展，以法律知識的豐富促進全市上下法制素質不斷提高，保證依法治市工作深入持久地開展。三是，深化依法治市必須與建設和諧社會有機結合。建設和諧社會，是黨的十六屆四中全會提出的新時期目標。實現這一目標，需要方方面面的共同努力。開展依法治市，建立法治、平安社會，是建設和諧社會的應有之義。因此，必須把深化依法治市工作自覺融入到建設和諧社會的實踐中去，適應形勢和任務要求，對其科學定位，戰略謀劃，精心研究部署，不斷發展創新，力爭通過深化依法治市，作出一篇建設和諧社會的大文章，使這項工作在現有的層次上再進一步。四是，深化依法治市必須認真服從、服務于全市工作大局。全市工作大局從大的方面來講，就是發展和穩定。深化依法治市要緊緊圍繞這一大局展開：通過深化依法治市，建立市場經濟框架下急需的法治環境，促進經濟持續、快速、健康發展；通過深化依法治市，提升全社會的法制素質，提高廣大干部群眾遵紀守法的自覺性，從源頭上減少和預防犯罪的發生。絕不能把深化依法治市工作從全市發展、穩定大局中割裂開來，更不能另起爐灶，自成體系。如果形成這種格局，深化依法治市工作就會因缺乏生命力而失去存在的價值。

五、深化全方位依法治市工作取得的豐碩成果

我市全方位依法治市始終堅持“促進發展、維護穩定、服務為民”的工作宗旨，有力地推進了物質文明、政治文明、精神文明建設的協調發展，全市廣大干部群眾的法律素質普遍增強，社會文明程度和法治化管理水平明顯提高，經濟社會事業蒸蒸日上，呈現出“規范有序、和諧穩定、繁榮發展”的可喜景象。

（一）全市政治經濟社會事業步入了規范有序的法治化軌道。遵紀守法、依法辦事逐步成為全市各級各部門各行業廣大干部群眾的統一認識和自覺行動，市委常委會在討論城市拆遷、農業結構調整、企業改革等事關全市大局的重大問題時，全部聘請有關專家和專業法律人員參加，確保依法決策。今年我市認真落實中央1號文件精神，依法作出決定，在全省率先實行一次性免征農業稅，每年為農民減負5960萬元，深受廣大農民群眾的歡迎。同時，依法處理保護環境與發展經濟的關系，出臺了一系列保泉措施，使境內百脈泉群恢復噴涌，日噴涌量達到51.6萬立方米，達到有史料記載以來的最高水平。各級政府行政部門嚴格履行管理職能，市糧食系統依法轉化經營機制，走出了糧食系統深化改革的成功路子，國務院總理就此作出“面向市場、轉換機制、主動服務”的親筆批示。衛生、教育等事業單位的各項管理也全部納入了法治化管理的軌道，企業單位通過實行依法管理，理順了企業與職工的關系，企業的生產經營行為逐步納入了法治化軌道，取得了顯著的經濟和社會效益。我市蟬聯全省精神文明建設工作先進市“五連冠”，近年來先后獲得全國文化先進縣（市）、全國村民自治模范縣（市）、全國科技工作先進縣（市）等33項國家級榮譽稱號。

（二）全市社會治安呈現出和諧穩定的良好局面。把深化全方位依法治市作為建設“平安章丘”的總抓手，創造了公正高效的法治環境和穩定和諧的社會環境。通過深化依法治村，制約了農村干部濫用權力行為，進一步理順了干群關系，減少了干群矛盾，農村工作秩序井然；治安防控體系不斷健全完善，建立起覆蓋全市的預警網絡，今年我市越級集體訪比去年同期下降60％，信訪總量呈逐年下降趨勢，我市已連續8年榮獲全省信訪工作先進（市）縣稱號；各種刑事和治安問題得到有效控制，近年來，全市刑事、治安案件發案率都控制在萬分之三點五以內，被評為全國社會治安綜合治理先進縣（市）。在2004年全省建設平安縣(市)評比中,我市位居榜首。

（三）全市經濟駛入繁榮發展的快車道。全方位依法治市的深入開展，營造了與市場經濟發展相適應的法治環境，極大地促進了全市經濟持續快速發展。今年1-8月份，全市完成GDP113.74億元，同比增長19.8％；引進項目95個，總投資73.15億元，其中過億元項目17個；實現地方財政收入46461萬元，同比增長23.4％；農民人均現金收入達到3858元，同比增長18.9％。