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摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,迫切需要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。本文通過分析農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集過程存在的問題,指出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

一、籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在的問題

(一)保費(fèi)籌集原則與參加自愿原則相矛盾,農(nóng)民參保缺乏積極性目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方,也就是說,農(nóng)村工業(yè)能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一定實(shí)力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方,或者農(nóng)民家庭收入由于經(jīng)營(yíng)特色農(nóng)業(yè)而比較高并且集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也因之而較強(qiáng)的地方,社會(huì)保障的開展就不會(huì)遇到太多的障礙,而對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平不太高,集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又不強(qiáng)的中西部農(nóng)村,就存在很多難以解決的問題。如:當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)大時(shí),農(nóng)村社保基金的來源主要是農(nóng)民個(gè)人,有時(shí)是由個(gè)人全部繳納。這就使這種農(nóng)村“社會(huì)”保障失去了意義。這種機(jī)制很難使農(nóng)民自愿把錢交由政府機(jī)構(gòu)管理,為此還要支付一大筆管理費(fèi)用,要使這種沒有任何補(bǔ)貼的社會(huì)保險(xiǎn)延續(xù)下去,惟一可行的就是采取強(qiáng)制性的繳費(fèi)辦法。然而,農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的建立強(qiáng)調(diào)的是自愿原則,沒有國(guó)家和集體對(duì)保費(fèi)的相應(yīng)補(bǔ)貼,即在對(duì)繳費(fèi)沒有任何經(jīng)濟(jì)刺激的情況下,保費(fèi)收繳自然成為農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)最難解決的問題。

(二)預(yù)籌積累為特征的儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)制度導(dǎo)致養(yǎng)老基金互濟(jì)性差

現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體經(jīng)濟(jì)予以適當(dāng)補(bǔ)助,投保對(duì)象平等享受集體補(bǔ)助。這種以預(yù)籌積累為特征的儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)制度,與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比,最大的區(qū)別在于其并不具有互濟(jì)性。它沒有城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)中社會(huì)統(tǒng)籌部分,即如果個(gè)人交納保險(xiǎn)費(fèi)越多,集體補(bǔ)助也越多,個(gè)人賬戶積累資金也越多,未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越高。因此,要在一個(gè)縣的范圍內(nèi)把養(yǎng)老負(fù)擔(dān)在不同年齡層次的人口中分?jǐn)傞_來就頗有難度,這就使保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)的互補(bǔ)和互濟(jì)性很差。從這個(gè)意義上說,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)并不完全具有通過國(guó)民收入再分配來實(shí)施社會(huì)保障的功能。

(三)保費(fèi)籌資來源不穩(wěn)定,社會(huì)養(yǎng)老缺乏充足可靠的資金保障

按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》的規(guī)定,個(gè)人交納要占一定比例;集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付;國(guó)家給予政策扶持,主要是通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。上述特點(diǎn)決定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民收入和集體經(jīng)濟(jì)有著密切而直接的聯(lián)系。然而,在新形勢(shì)下,這兩個(gè)資金卻難以真正到位,由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小,農(nóng)業(yè)收益水平逐步降低,再加上糧食流通體制改革,按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)余糧的政策沒有全面落實(shí),出現(xiàn)了農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)象。因此,許多農(nóng)民再生產(chǎn)資金不足,根本沒有錢參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。為緩解生產(chǎn)和生活不足,相當(dāng)一部分參加保險(xiǎn)的人也被迫退出保險(xiǎn)。在這種情況下,如何使個(gè)人繼續(xù)投保,就成為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度急需解決的問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積累不足,也影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金的籌集。從實(shí)踐中看,政策規(guī)定的集體補(bǔ)助農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的構(gòu)想在許多地方很難到賬。當(dāng)今農(nóng)村集體積累基金主要來源于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)的創(chuàng)收,而近年來,多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)幾乎停滯,難以撥出專款來補(bǔ)充農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn),這就導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶出現(xiàn)“空賬”。集體經(jīng)濟(jì)的不景氣,也使國(guó)家通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支這一優(yōu)惠政策成為一句空話。

(四)保費(fèi)投資形式單一,缺乏增值的有效途徑按現(xiàn)行政策規(guī)定,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以縣為單位統(tǒng)一管理,縣(市)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶,專賬專管,專款專用。保費(fèi)只能用于購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行,不直接用于投資。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展,資金積累越來越多,當(dāng)前以縣為單位的分散管理形式不僅增加了基金被擠占挪用的風(fēng)險(xiǎn),而且由于投資形式單一,缺保值增值的有效途徑,特別是難以抵御通貨膨脹的侵蝕,難以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不“縮水”,削弱了未來保障能力。

二、籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要途徑

(一)各級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)貼

改革開放二十多年來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)以平均每年8%左右的速度發(fā)展,近兩年的發(fā)展速度在9%以上,到2020年,我國(guó)將進(jìn)入小康社會(huì),2050年,將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。所以,可以預(yù)期政府的財(cái)政收入在今后幾十年內(nèi),仍將有較大幅度的增長(zhǎng),屆時(shí)政府應(yīng)有能力提供較多的財(cái)政支持。若省級(jí)地方政府對(duì)參保的農(nóng)民實(shí)行如3%———5%的補(bǔ)貼,10億元的保費(fèi)收入政府也不過支出補(bǔ)貼3000萬———5000萬元,省財(cái)政應(yīng)能承擔(dān)。若其他各級(jí)財(cái)政都能夠補(bǔ)一些,則補(bǔ)貼可以大幅提高,還可以帶動(dòng)村集體對(duì)農(nóng)民參保給予補(bǔ)貼,從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。

1.對(duì)保險(xiǎn)基金給予補(bǔ)貼。智利就采取了這一形式,但其只對(duì)基金未達(dá)到規(guī)定收益標(biāo)準(zhǔn)的差額實(shí)行補(bǔ)貼。我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然也可以采取這一方式,但在我國(guó)利率水平相對(duì)穩(wěn)定的情況下,以財(cái)政提供一定比例的數(shù)額可能更為適宜。如對(duì)基金運(yùn)營(yíng)收益實(shí)行2%左右的補(bǔ)貼,10億元規(guī)模的基金,補(bǔ)貼金也只有2000多萬元,政府應(yīng)有能力支出。這樣做的目的是為參保人個(gè)人賬戶上的基金收益明顯高于儲(chǔ)蓄收益,有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性。

2.對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政撥款。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)行之初,為減少地方財(cái)政的負(fù)擔(dān),把提取管理費(fèi)作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi),這一辦法一直實(shí)行到現(xiàn)在。如果說實(shí)行之初是受國(guó)家財(cái)力限制不得已而為之,現(xiàn)在則應(yīng)當(dāng)改變這一做法把農(nóng)民的權(quán)益返還給農(nóng)民。

3.集體補(bǔ)貼的制度化。農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)是農(nóng)村居民的共有產(chǎn),在政府對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)了有限經(jīng)濟(jì)責(zé)任的條件下,政府有權(quán)力要求農(nóng)村集體支出集體財(cái)產(chǎn)的一部分或一定的比例,用于農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼,并將這一辦法以法律形式固定下來。

4.在特殊情況下對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金給予財(cái)政補(bǔ)貼。如在較為嚴(yán)重的通貨膨脹時(shí)期,為避免物價(jià)的貶值對(duì)養(yǎng)老金預(yù)期值產(chǎn)生的嚴(yán)重負(fù)面影響,政府應(yīng)對(duì)參保人個(gè)人賬戶上的資金給予保值補(bǔ)貼。

(二)土地資本化

1.以轉(zhuǎn)讓承包土地收益充作社區(qū)補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。按現(xiàn)行規(guī)定,農(nóng)村人口只有在60歲以前參保,60歲以后才可領(lǐng)取養(yǎng)老金,并且養(yǎng)老金數(shù)額又取決于個(gè)人賬戶的積累余額。這樣,在這一方案實(shí)施之日起,已達(dá)60歲的老年人就沒有納入這一體系,開始投保時(shí)已超過40歲的農(nóng)村人口,極有可能因其投保年限短而使養(yǎng)老金積累不足。因此,為了彌補(bǔ)現(xiàn)行民政部組織實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保障的不足,年滿60歲的農(nóng)村老年人口應(yīng)當(dāng)退出其責(zé)任田和口糧田,修養(yǎng)余生。這部分人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源為村公益金、老年人口原服務(wù)的未實(shí)行退休金制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提留以及老年人口讓出土地承包地由轉(zhuǎn)包者上交集體的“承包費(fèi)”。補(bǔ)助金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由地方自定,原則上應(yīng)超過老年人口耕種承包土地的收入。此項(xiàng)保險(xiǎn)可先以農(nóng)村為單位實(shí)行,條件具備后,逐步過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或縣統(tǒng)籌。

2.被征用的土地補(bǔ)償費(fèi)充作新型小城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。將現(xiàn)行《土地管理法》中的安置補(bǔ)償費(fèi)的用途之一明確為建立被征地人口的養(yǎng)老保險(xiǎn);以縣為單位,算出被征地人口補(bǔ)繳養(yǎng)老基金的總額;將基金總額從征地補(bǔ)償費(fèi)中一次性劃出,為被征地人口建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)于因非征地原因進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村勞動(dòng)人口,可由其本人補(bǔ)繳積累建立個(gè)人賬戶,也可由原行政村出錢為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,一次性買斷其在行政村的包括土地和勞動(dòng)積累在內(nèi)的所有權(quán)益。

(三)稅收

1.通過減免土地稅費(fèi)支持。目前地方財(cái)政可控制的來自土地稅費(fèi)的有:土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工商業(yè)和其他建設(shè)用地后的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等,地方財(cái)政可以從中返還5%注入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.對(duì)基金收益實(shí)行免稅。對(duì)基金運(yùn)營(yíng)實(shí)行免稅是國(guó)際慣例,但迄今為止,國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)仍沒有出臺(tái)有關(guān)免稅的規(guī)定,政策比較模糊,以至于基層機(jī)構(gòu)經(jīng)常遇到免稅上的麻煩,因此,國(guó)家有必要出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)免稅的專門規(guī)定。

3.通過減免農(nóng)業(yè)稅支持。地方財(cái)政可控制的農(nóng)業(yè)稅主要有:經(jīng)營(yíng)種植業(yè)的農(nóng)業(yè)稅及其附加、牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅,地方財(cái)政可從農(nóng)業(yè)稅中返還5%注入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4.對(duì)企業(yè)、集體補(bǔ)助給予稅前列支。對(duì)參加農(nóng)村養(yǎng)老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村集體企業(yè),地方財(cái)政可根據(jù)不同的經(jīng)營(yíng)效益、企業(yè)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保障的任務(wù)確定一定金額的稅前列支數(shù)額。

(四)基金保值增值

1.設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資專營(yíng)機(jī)構(gòu),按照市場(chǎng)化原則運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。首先,明確投資主體。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金涉及的范圍和層次非常多,根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況可設(shè)立四級(jí)法人制,初期(5年以下)資金積累規(guī)模較小,應(yīng)以縣為單位平衡并運(yùn)營(yíng)和管理;中期(5-10年)資金在一個(gè)縣內(nèi)已經(jīng)難以尋找到最有效的增值途徑,投資主體應(yīng)以地市級(jí)法人運(yùn)作為主;穩(wěn)定期(10年以后)資金積累規(guī)模已經(jīng)非常大,應(yīng)以省級(jí)法人為主要投資主體。在這三級(jí)法人以上,成立中央農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)審核、監(jiān)督各級(jí)投資基金的運(yùn)作情況。其次,要正確選擇投資工具。根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的具體情況,筆者認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老基金的投資工具應(yīng)具備這樣一些基本特點(diǎn):(1)是公開提供的金融資產(chǎn);(2)這些工具的發(fā)行者具有良好而穩(wěn)定的信譽(yù);(3)這些工具沒有風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或銀行機(jī)構(gòu)分擔(dān)了;(4)這些工具發(fā)行者受到強(qiáng)有力的監(jiān)控。按照這些標(biāo)準(zhǔn),適合于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資的工具應(yīng)該包括:國(guó)家發(fā)行的金融工具、金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的工具、法人債券、可轉(zhuǎn)讓債券、公開法人股票、公開房地產(chǎn)法人股票、投資基金股份、公司發(fā)行的可協(xié)商工具以及外國(guó)政府的金融工具等。

2.在養(yǎng)老保險(xiǎn)增值率高于銀行同期利率的地方,允許養(yǎng)老基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合,適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域。這些地方養(yǎng)老保險(xiǎn)的增值率高于銀行同期利率,除去管理成本,仍會(huì)有一定的積累結(jié)余。為盤活資本,可讓他們適當(dāng)進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資領(lǐng)域。

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