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進入21世紀，我國各種經濟成分的發展、國有大中型企業的改制、城市人口的增加等新情況均促使城市居民脫離了單位制的束縛，從而尋求不同的社會組織和生活方式，而且城市居民對生活質量的要求越來越高，加上居民利益的逐漸多元化，這客觀上使城市社區在城市生活中的地位和作用日益增強，并凸現原有的城市社區管理已經滯后于城市社區的發展，因此，社區管理出現了諸多的問題，影響到了社區居民的正常生活。但這也為改進城市社區管理提供了契機，我們必須針對目前社區管理的實情找到正確的解決方案，推進城市社區的發展。

一、社區的概念

（一）“社區”一詞的來源、發展及定義

“社區”一詞是個外來詞，由國外傳入中國。這一詞最早出現在德國社會學家滕尼斯在1887年出版的《社區與社會》一書中，傳入中國是在1932年底，當時燕京大學邀請美國社會學家帕克來華講學，他在講學過程中用到“社區”一詞。1933年費孝通等一批青年學者將“社區”一詞譯為我們今天所說的社區。

所謂社區，是指“在一定地域內發生各種社會關系和社會活動，有特定的生活方式，并具有成員歸屬感的人群所組成的一個相對獨立的社會實體。”①

（二）中國社區的發展概況

新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主，以“街居制”為輔的管理體制。改革開放以來，伴隨著經濟體制的步伐，傳統的單位制逐漸被打破，我國城市基層管理經歷了從單位制，街居制到社區制的體制變遷。20世紀80年代，由于城市基層社會管理出現許多情況和新問題，單位制和街居制的管理體制難以適應社會發展的需要，我國開始引進“社區”概念并推進社區建設。

1986年民政部首次提出了“社區服務”的概念，由此引進了社區概念，1991年，民政部又提出“社區建設”的概念，1998年國務院確定民政部在基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，意在推動社區建設在全國的發展。2001年，國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，此后，我國大中城市掀起了社區建設的高潮，在此基礎上全國各大城市紛紛進行社區建設的制度創新，目前已經形成了上海模式、沈陽模式、江漢模式等代表性的社區管理模式。

二、社區管理問題的提出

隨著市場經濟的發展，傳統的單位制被打破，社會生活的形式和內容都發生了巨大的變化，出現了大量新的社會現象和社會問題、社會結構、社會功能，人們的生活方式和社會需求，社會組織間的相互關系等都日益趨于多元化，因此，社區制度被引入中國，但社區制發展還不成熟，產生了許多管理方面的問題。這些問題主要集中在這兩個方面：管理主體方面，管理方式方面。

（一）關于社區管理主體的問題

在社區建設中，政府扮演者“掌舵人”的職能角色，要在宏觀層面上對社區建設進行指導和監督，政府的各職能部門承擔著社區各項具體的行政管理工作，因此政府及其職能部門在社區管理中有著不可替代的作用，但由于職能轉變不到位，職責不清等問題的存在，影響了社區建設的發展。

（1）“政社不分”，對社區事務直接干預和包攬過多過細，導致政府角色、職能的越位和缺位。

在政府主導模式下，“政企分開”、“企社分開”觀念已經被政府和企業接受，但在社區建設中至今未能較好地實現“政社分開”，政府對社區的許多社會事務進行直接干預和包攬，而不是指導與支持居民委員會。②“政社不分”導致了政府角色與職能的越位和缺位，一方面，政府在行政過程中超越了其應有的職責和權限，“以政代社”、“以政干社”現象較為突出；另一方面，政府未能扮演好自己的管理者角色，未能善盡自己應有的職責。

（2）作為政府派出機構的街道辦事處“準政府”色彩濃厚。

在社區管理實踐中，作為政府派出機構的街道辦事處承擔了越來越多的政府工作職能，同一級政府已經沒有多大區別，整日疲于應付大量事務性工作，反而弱化了本應承擔的社會職能，“準政府”色彩濃厚。

（3）“服務理念”和“以人為本理念”未得到較好的落實。

政府應當向社區提供公共產品等公共服務，但由于“服務理念”未得到較好的落實，對社區的服務做的不到位。而且在管理實踐中，政府部門并不注重社區居民的真實需求，沒有從“人”出發，沒有做到“以人為本”。

總的來說，在我國的社區管理中，政府仍然是主導者，街道和居委會在政府主導下展開社區事務的管理和進行社區服務，但新公共管理要求積極發展NGO來提供社會公共產品和服務，而在現實情況中，我國社區中的NGO的發展仍處于較低的水平。

（二）關于社區信息化管理的問題

信息化時代的到來，要求政府的政務運作方式也要進一步的發展。目前，社區的信息化建設普遍不足，主要表現在這些方面：政府對社區信息化建設投入的資金過少，或者對社區信息化的維護做的不到位，經常出現網絡方面的問題；政府出臺的政策相對滯后，跟不上實際情況的發展，導致政府財政支持的縮減；對信息化的管理仍采用原始的管理方法，使信息技術不能發揮其獨特的優勢；社區信息化建設主體單一，政府運營成本較高。其主要原因是：

1、社區信息化建設缺乏法律、政策上的支持。

目前，國家和地方的信息化發展很快，但信息化法律法規制定相對滯后，而且有利于信息化建設的政策也沒有出臺，對社區信息資源的開發利用等帶來較大的影響。

2、缺乏專業的社區信息化管理人才。

隨著社區信息化建設的深入，涉及的部門越來越多，系統建設規模越來越大，對政府從事社區信息化工作的人員要求也從僅要求技術背景向既懂技術又懂管理的復合型人才過渡。而目前國內這方面的人才屬于緊缺狀態，這從一定程度上影響了社區信息化建設的進程。

3、企業參與社區信息化建設受阻。

“近幾十年來信息技術的發展日新月異，各高新企業的新技術、新產品、新方案層出不窮，而大部分政府部門既缺乏建設資金，又缺乏精通信息技術的專業人員，更沒有信息系統建設的實踐經驗，在社區信息化建設上有時顯得無所適從。”③而企業作為社區服務的主體之一，并沒有機會在社區信息化建設中發揮自己的力量。

三、解決問題的對策

通過分析我國城市社區管理問題產生的原因，我們必須針對這些原因提出針對性的解決措施，“對癥下藥”，解決這些“疑難雜癥”，更好地推動我國的社區建設。

（一）努力發展社區多元管理主體

目前，我國社區管理的主體仍然是政府、街道辦事處、居委會，社區的其他組織如NGO，它們的發展仍處于較低的水平，從西方國家的社區管理實踐來看，NGO也是社區管理和服務主體之一，它能溝通政府與民眾之間的聯系，緩解社會沖突，所以必須加強NGO的發展，使其更好地為社區提供公共產品和服務。以下就如何完善社區管理中的三方主體提供一些對策。

1、解決政府方面問題的對策

（1）在社區管理實踐中堅持“政社分開”的原則，切實轉變政府的社會職能，科學定位政府在社區治理中的角色。

第一，“政社分開”是目前的重要任務，要解決好政府與各組織之間的功能重疊問題，實現各自的職責分工，共同參與社區管理；第二，科學定位政府在社區管理中的角色、職能，使政府承擔起宏觀管理的職能；第三，政府在社會領域中轉變職能，一要下放部分控制社會、管理社會的權力，做到“小政府、大社會”；二要加強對社會領域財政支持的力度。

（2）明確界定街道辦事處的職權與職責。

從法律、制度上明確街道辦事處的職權與職責，加強政府機關及其工作人員依法治國的理念的培養，要求政府部門嚴格按制度辦事，不屬于街道辦事處的事務，就不能以“行政命令”方式向下委派，而應該由自己解決，政府部門所要做的只是加強對社區管理的宏觀指導和監督。

（3）加大政府工作人員的思想教育，深入學習“服務理念”和“以人為本理念”，堅持理論的實踐，加強監督力度。

新公共管理要求政府改變傳統的管理理念，樹立“服務理念”，政府是社會的服務部門，政府從民眾的利益、需求出發制定政策，對社會提供公共服務。在日常工作實踐中，應該加強對政府工作人員的新的理念的宣傳與培訓，指導他們在工作中的實踐，并建立監督機制，可以聘請民眾擔任監督員，對工作人員的執行進行監督，及時糾正錯誤行為。

2、加強NGO的培育和發展

首先，制訂和完善鼓勵扶持NGO積極參與社區建設的政策、法規，包括資金、項目、場地、稅收方面的優惠政策等；其次，加大NGO人才的培養力度；最后，提供NGO良好的發展環境，增強居民對NGO的認同感。

3、社區管理主體間關系的協調

目前，在城市社區管理中，政府處于主導者的地位，對社區的事務仍有較多的干預和直接地包辦，街道受到過多的行政干預，而居委會則成了街道的“腿”，社區自治受到限制。

將來必須改變這種狀況，政府不再對社區事務進行直接的干預和包辦，轉而對社區進行宏觀上的指導，街道辦事處則負責對社區進行指導和監督，而不是向社區委派行政任務，而居委會則獨立承擔社區公共事務，社區真正實現自治，同時，要積極發揮NGO在社區服務中的作用。

（二）切實推進社區信息化建設

1、制定相關政策支持社區信息化建設。

政府應該加快制定信息化的法律法規的制定，出臺相應的政策有效地支持信息化的建設，使信息社區建設有法可依，并且制定統一的標準，建設數據交換平臺，實現數據共享。

2、引用和培養社區信息化管理的專業人才。

針對國內缺乏信息化管理人才的狀況，可以從國外引進先進人才幫助社區進行信息化的建設，并帶動國內信息建設人才的成長。在各個大學設置與社區信息建設、管理相關的專業，加大這類人才的培養力度，以滿足國內的人才需求。

3、吸引企業參與社區信息化建設，減少政府的運作成本。

由于信息化非常強調技術性，一個政府部門無論從職能還是體制上，都不可能單獨培養一個隊伍來進行信息化系統的開發和維護。因此技術外包就成為政府在信息化建設中的重要手段。政府實行總體統籌負責制，對重大信息化應用工程，在招標的基礎上按市場機制承包給企業來建設、運營，政府負責支付運營維護費用，其它費用在資源、政策外包基礎上支持企業自籌。這樣就可以節省政府信息化建設的成本，又能使企業加入到社區服務中來。

四、總結語

總的來說，我國推進城市社區建設的時間還不長，從總體上看還處于初步探索階段，因此，問題也比較的突出。我們必須正視這些問題，不斷的總結經驗，找到城市社區管理的良策。針對目前的情況，我們必須努力發展社區多元管理主體，推動NGO在社區的發展，積極協調好政府與街道、居委會和NGO的關系，發展社區民主自治，增強居民參與社區事務的積極性，切實地推動社區的信息化建設，發揮信息技術在社區中的獨特的作用。我們應該相信，通過這些措施的實施，能很好地推動我國城市社區的建設，改善社區居民的生活，構建和諧社會。