導(dǎo)語(yǔ)：正義觀念論文：公共管控中正義觀念發(fā)展進(jìn)路透析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

作者：蔣勵(lì)佳單位：南京大學(xué)

廣而言之，公共管理隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，人類社會(huì)進(jìn)入國(guó)家以來(lái)，經(jīng)歷了數(shù)次社會(huì)形態(tài)的更迭，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使得生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生深刻的變化，而由生產(chǎn)關(guān)系的總和所構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的上層建筑也發(fā)生了根本的變化，人類在改造自然的同時(shí)也在改造自身。“自有國(guó)家以來(lái)，人類社會(huì)公共管理的模式發(fā)生了三次根本性轉(zhuǎn)換：從統(tǒng)治型模式到管理型模式再到服務(wù)型模式。”[8]這三種模式與馬克思在《1857-1858年經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》中對(duì)人類社會(huì)人的發(fā)展的三個(gè)模式是相適應(yīng)的。這三種模式分別以人的依賴關(guān)系為基礎(chǔ)、物的依賴關(guān)系為基礎(chǔ)和以個(gè)人全面發(fā)展為基礎(chǔ)。在近現(xiàn)代的西方思想家那里，正義正越來(lái)越多地被專門用作評(píng)價(jià)社會(huì)制度的一種道德標(biāo)準(zhǔn)，被看作社會(huì)的首要價(jià)值，而社會(huì)制度選擇所確定的價(jià)值或利益需要通過適當(dāng)和有效的公共管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共管理模式的演變和發(fā)展，從某種程度上說(shuō)，就是人類社會(huì)在不同的層面和范圍追求實(shí)現(xiàn)正義的進(jìn)程。二、基于分配之正義的“統(tǒng)治型”公共管理模式問題生產(chǎn)關(guān)系建立于自給自足自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的前工業(yè)社會(huì)是一個(gè)以占有土地的多少和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的人身依附和身份等級(jí)特權(quán)社會(huì)。由于物質(zhì)生活資料的匱乏和生產(chǎn)力的低下，人們謀求社會(huì)關(guān)系的支持以調(diào)節(jié)對(duì)自然的單向依附。基于人的自然差異和社會(huì)差異基礎(chǔ)上的分配關(guān)系是一種等級(jí)關(guān)系，人與人之間的差異被普遍化和絕對(duì)化。人們?cè)诜峙潢P(guān)系占主導(dǎo)地位的社會(huì)，人的人格是屬于依附型的，分配關(guān)系是人們之間最穩(wěn)定的關(guān)系，每一個(gè)人在出生之時(shí)就被這種分配關(guān)系確定在社會(huì)的一個(gè)特定位置上以接受社會(huì)分配行為的支配，包含其祖輩在分配關(guān)系的等級(jí)、地位、角色和身份。社會(huì)中的分配關(guān)系是通過暴力加以維持和鞏固。分配關(guān)系是一個(gè)垂直的層級(jí)體系，分配關(guān)系自上而下逐級(jí)進(jìn)行，整個(gè)社會(huì)處于一個(gè)分配與被分配的關(guān)系，分配的接受者作為人的全部主動(dòng)性和能動(dòng)性就在于其自覺地對(duì)分配者的依賴，人們之間依附與被依附就由分配關(guān)系的分配行為確定下來(lái)，是一種“權(quán)力———依附———服從的”權(quán)力機(jī)制，國(guó)家和政府對(duì)社會(huì)的公共管理是一種統(tǒng)治型管理，追求的是其階級(jí)的正義，而不是社會(huì)公共利益。“在前工業(yè)社會(huì)，政府也承擔(dān)著一定的社會(huì)管理職能，但規(guī)模極為有限，而且也往往是出于維護(hù)和強(qiáng)化其政府統(tǒng)治的目的。其管理方式在很大程度上是依據(jù)統(tǒng)治者個(gè)人意志的高度集權(quán)和任意專斷，強(qiáng)烈的人治色彩成為其主要特征。”[9]統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對(duì)其“合法性”的信仰，竭力進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的宣傳教化。差等正義論、君權(quán)神授論和國(guó)家至上論等均大都屬于此范疇。柏拉圖指出，建立國(guó)家（或城邦）的目的是為了“善（即正義）”。[10]而正義的實(shí)現(xiàn)只有在每個(gè)人都從事適合于其個(gè)人天性的工作時(shí)才能達(dá)到。他把人劃分為三等，認(rèn)為人們社會(huì)地位的不平等是上天安排好的。正義意味著界限意識(shí)、意味著堅(jiān)守自己的職責(zé)，僭越和越界都要受到懲罰，這就是柏拉圖的正義觀。亞里士多德認(rèn)為主與奴、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的這種人的關(guān)系形式是天然存在于世上的。[11]奧古斯丁認(rèn)為，法來(lái)自神意，是上帝意志的體現(xiàn)和上帝一切安排和命定的總和。而正義，正是對(duì)法的服從以及通過對(duì)法的服從而體現(xiàn)出來(lái)的對(duì)上帝的服從。在一般的意義上說(shuō)，正義就是服從實(shí)在法。但前提是世俗的實(shí)在法必須努力滿足上帝的永恒法的要求。阿奎那認(rèn)為，自然法的觀念及其表示的自然秩序與神的秩序之間是和諧一致的，自然法不過是上帝的。在統(tǒng)治者“不懈地”教化努力下，作為被管理者的公眾逐漸形成一種臣民的觀念和意識(shí)。“統(tǒng)治階級(jí)嚴(yán)重的左右著國(guó)家機(jī)器，他們?cè)趪?guó)家機(jī)器中任職，而國(guó)家（特別是統(tǒng)治者）也擁有無(wú)限的權(quán)力，因而它經(jīng)常專橫地操縱民眾的命運(yùn)。”[12]“君主或議會(huì)經(jīng)契約授權(quán)后，便成為國(guó)家的主權(quán)者，他的權(quán)力是絕對(duì)的、至高無(wú)上的、不受限制的。臣民對(duì)主權(quán)者必須無(wú)條件地、絕對(duì)地服從，不僅在政治上要服從，而且在思想上也要服從。”[3]在統(tǒng)治性公共管理模式中,人們之間的等級(jí)差別被歸入到非人為的自然范疇，本身就被認(rèn)為是天經(jīng)地義的,所以,按照等級(jí)差別進(jìn)行分配，也被看作是自然的,被視作為合乎自然正義的，分配的正義也就這個(gè)階段的主要的正義類型。“統(tǒng)治型政府所要供給和維護(hù)的是一種自然觀念下的分配正義，只要社會(huì)分配是根據(jù)社會(huì)成員間被視為自然的等級(jí)差別而做出的，社會(huì)治理就是正義的。”

基于交換之正義的管理型公共管理模式問題

在工業(yè)化的過程中，由于遷徙的擴(kuò)大，依賴血緣和地緣關(guān)系而結(jié)成的社會(huì)群體逐漸轉(zhuǎn)向由于社會(huì)化生產(chǎn)而結(jié)成的社會(huì)群體，人們之間的交往關(guān)系主要是以物質(zhì)的或成文的規(guī)則為中介而建立起來(lái)的。工業(yè)社會(huì)中的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了人的解放，人作為獨(dú)立自主的個(gè)體存在逐漸得到確認(rèn)。隨著交換關(guān)系的擴(kuò)大與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的生成，社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)韋伯所說(shuō)的理性“祛魅”的過程，自然正義觀的不合理性日益明顯地暴露了出來(lái)，人們開始呼喚一種根源于交換關(guān)系的公平的正義，源于理性交易倫理的契約大量增加，并在資本主義社會(huì)空前的巨大變革中成為一種主導(dǎo)日常生活的普遍社會(huì)倫理。正是在這個(gè)意義上，社會(huì)契約論以對(duì)資本主義理性精神的完美契合而成為構(gòu)建和重塑新型政府與公民關(guān)系的主要理論資源，也為交換正義的實(shí)現(xiàn)提供了保障，形成了以“契約———規(guī)則———協(xié)作”的法律機(jī)制為基礎(chǔ)的治理模式，社會(huì)契約論強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利先于政治共同體，政治權(quán)力源于公民權(quán)利自下而上的授予，這從根本上改變了前工業(yè)社會(huì)以君權(quán)神授、王權(quán)至上來(lái)獲取和維系合法性信仰的路徑，打破了統(tǒng)治型模式確定人們權(quán)利能力和行為能力的身份基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“從身份到契約”的社會(huì)進(jìn)步。從君權(quán)神授到主權(quán)在民，政府成為公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的工具。公共管理的內(nèi)核———政府與公民的關(guān)系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，形成從統(tǒng)治行政模式到管理行政模式的嬗變。官僚制所倡導(dǎo)的專業(yè)化、職業(yè)化、層級(jí)控制、命令服從和規(guī)則化管理在社會(huì)生活的方方面面延伸，行政權(quán)力和行政職能的擴(kuò)張使效率至上的公共管理進(jìn)入管理型公共管理模式。隨著交換關(guān)系最終取代了分配關(guān)系的支配性地位，分配的正義也就讓位給了交換的正義。以交換關(guān)系為主導(dǎo)的社會(huì)突出人的主體性和自主性，實(shí)現(xiàn)人對(duì)人依賴關(guān)系的解放。在交換社會(huì)中，每一個(gè)交換主體都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的人，他作為個(gè)人的獨(dú)立性是交換關(guān)系賴以發(fā)生的基礎(chǔ)，交換意志的自由和自覺構(gòu)成了社會(huì)在制度上的理性化，并以法律的形式確定人的平等、自由。交換關(guān)系的確立需要三個(gè)要件：交換主體是獨(dú)立的、交換主體間的地位是平等的、交換主體是自由的。也就是說(shuō)，交換主體間必須具有平等的政治地位和人格權(quán)利，必須獨(dú)立的做出交換的決定。交換行為才能泛化為一般的、普遍的社會(huì)關(guān)系。交換雙方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被結(jié)合起來(lái)，形成更大的經(jīng)濟(jì)體，以至于整個(gè)社會(huì)聯(lián)結(jié)成一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)。交換關(guān)系促進(jìn)了自由和平等，把人們從等級(jí)關(guān)系的束縛中解放出來(lái)，確立了人們之間的政治上平等的地位和經(jīng)濟(jì)上自由活動(dòng)的權(quán)利。反之，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由又促進(jìn)了交換關(guān)系的形成和發(fā)展。當(dāng)交換關(guān)系取代了分配關(guān)系在社會(huì)關(guān)系中的主導(dǎo)地位時(shí)，人的階級(jí)差別或等級(jí)差別的基礎(chǔ)就動(dòng)搖了，隨之而來(lái)人在政治上以及各項(xiàng)權(quán)利的不平等就失去了制度的合法性。“這樣，近代的公共管理仍帶有強(qiáng)制性的內(nèi)容和統(tǒng)治性的特征。盡管如此，它已不可能再采取赤裸裸的統(tǒng)治行政方式，而是擯棄人治的方式來(lái)遵循法治的軌道運(yùn)行，并在越來(lái)越多的領(lǐng)域采用民主參與的管理方式，從而使管理?yè)碛辛烁嗟墓残裕谓y(tǒng)治的色彩趨于淡化。”

基于合作之正義的服務(wù)型管理模式問題

在管理型管理模式下，由于制度設(shè)計(jì)的工具理性和公共組織設(shè)計(jì)的缺陷以及自上而下的管理機(jī)制，影響了政府公共精神的落實(shí)，排斥了公民作為委托人和評(píng)價(jià)者的身份。官僚制政府公共物品供給的一般化和標(biāo)準(zhǔn)化與社會(huì)需求的復(fù)雜性和多樣性之間的沖突日益激烈，官僚制行政開始受到公眾的懷疑和批判，加之隨著公民權(quán)利的普及，公眾參與政治熱情日趨高漲，要求政府更加開放和有回應(yīng)性，一種新的公共管理模式正在興起。在這一新的管理模式中貫穿的是“公共服務(wù)精神”，政府將公民視為公共管理的顧客、公共管理的參與者，把自己視為為公民而存在的服務(wù)提供者，其治理模式是一種“服務(wù)———信任———協(xié)商“的倫理機(jī)制，其任務(wù)就是為公民提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進(jìn)公共利益最大化，服務(wù)成為公共管理的終極價(jià)值。“這樣的公共管理應(yīng)稱之為公共服務(wù)導(dǎo)向性的管理，或從政府的角度稱之為服務(wù)行政。”[15]“作為服務(wù)型社會(huì)治理或具有服務(wù)型社會(huì)治理屬性的多中心治理模式，其功能在于優(yōu)化公共服務(wù)的供給，按照合乎公共服務(wù)再生產(chǎn)的要求，形成自己的治理機(jī)制安排。作為一個(gè)規(guī)范性命題，多中心治理是一個(gè)分擔(dān)公共責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)，不同的治理主體在多中心治理運(yùn)轉(zhuǎn)中承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé)，合作機(jī)制也就是一個(gè)責(zé)任機(jī)制。所以，多中心治理不僅是公共物品的物質(zhì)再生產(chǎn)，同時(shí)也是公民社會(huì)權(quán)利的再生產(chǎn)及公共責(zé)任的再生產(chǎn)。”[16]“多中心治理模式是后工業(yè)社會(huì)、大眾民主時(shí)代社會(huì)治理的‘理想模式’，是后工業(yè)社會(huì)服務(wù)行政的表述符號(hào)—因?yàn)橹挥卸嘀行闹卫砟Ｊ讲拍芘c公共服務(wù)價(jià)值和要求相契合。”[16]“多中心治理”是一種直接對(duì)立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)，由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體（個(gè)人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織）基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)試、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共管理制度或組織模式。[17]一個(gè)社會(huì)是否能夠公平，需要在社會(huì)結(jié)構(gòu)中尋找答案，這是羅爾斯分析正義問題的基本理路。相對(duì)于單一中心的治理而言，多中心治理被視為一個(gè)公平合作的社會(huì)。羅爾斯認(rèn)為社會(huì)合作有以下三個(gè)構(gòu)成要素：[18]（1）社會(huì)合作不同于單純的社會(huì)協(xié)調(diào)活動(dòng)，而應(yīng)是由公眾所承認(rèn)的規(guī)則和程序來(lái)指導(dǎo)。（2）這種合作的理念包含了公平的合作條款的理念，即每一個(gè)參與者都可以理性地加以接受，而且如果所有其他人都同樣接受了它們，那么每一個(gè)參與者都應(yīng)該加以接受。公平的合作條款表明了互惠性和相互性的理念：所有人都按照公眾承認(rèn)的規(guī)則所要求的那樣盡職盡責(zé)，并依照公眾同意的標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的那樣獲取利益。（3）這種合作的理念也包含了每一參與者的合理利益或善的理念。這種合理利益的理念規(guī)定了從那些從事合作的人們自己的善的觀點(diǎn)看，他們一直積極尋求的到底是什么。“顯而易見，無(wú)論什么時(shí)候，人們之間都會(huì)存在著差異，但是，在合作治理中，只有符合共生共贏目標(biāo)的差異才是應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)的，至于一些不符合共生共贏目標(biāo)的差異，將被拒絕承認(rèn)。在這里，承認(rèn)什么和不承認(rèn)什么，都需要有標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)的背后為標(biāo)準(zhǔn)提供合理性和合法性支持的因素，無(wú)疑就是合作的正義。政府根據(jù)合作正義的要求并通過合作治理的方式去提供共生共贏的制度和規(guī)范，保障合作的正義的實(shí)現(xiàn)。”[13]通過多中心的精神表達(dá)與實(shí)踐，基于合作精神的政治平等、利益普惠的正義理念將會(huì)促進(jìn)公共管理模式現(xiàn)代性的不斷生成與發(fā)展。