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2005年的中央“一號文件”，一如既往地顯示了中央政府對“三農”的關心。這是叩問2005年的第一道題，也是一道難解之題

對于中國9億農民來說，2004年讓他們百感交集。年初，國務院總理承諾“五年內取消農業稅”；3月底，黑龍江、吉林宣布免征農業稅，其他11個糧食主產省農業稅稅率統一降低3%。這使得2004年全國不征農業稅的省區市，繼北京、上海、天津、西藏之后增至六個。

此后，農業稅改革繼續提速。去年底的中央農村工作會議決定，2005年全國農業稅稅率統一降低到2%，592個國家貧困縣將全部免征。2006年全國取消農業稅已成定局。

農業稅曾長期是地方政府的主要收入。不過，農村稅費改革四年來，農業稅數額已逐步下降，2004年全國農業稅只有200億元，占中國財政收入不足1%。取消農業稅對財政的整體影響已微乎其微。適時取消農業稅，順乎民意、合乎民情。

農稅改革將推動中國向現代社會轉型。但是，免征農業稅就像打開了“潘多拉魔盒”。根據專家測算，目前全國鄉、村兩級債務高達6000億元，甚至更多。如不進行大刀闊斧的配套改革，取消農業稅對基層政府不啻于一場災難。總理亦曾慨嘆：“農村稅費改革甚至需要幾代人的努力。”

稅費改革非治本之策

作為中國新一輪農村改革的“突破口”，稅費改革居功甚偉，但推進艱難，矛盾多多。這應歸因于政治體制改革與經濟體制改革不配套。

1994年實行分稅制改革后，穩定的稅源上收至中央政府，縣鄉財權大減。但鄉鎮政權的事權并未減少，反倒有所增加。基層政府只能向農民亂收費、亂罰款、亂攤派。20世紀90年代中期后，農民負擔居高不下，農民因稅費被逼自殺的事件時有發生，農村社會矛盾一度繃緊。

2000年，安徽試點農村稅費改革，把對多種名目的農村稅費歸并為“農業稅及其附加”。其中農業稅屬于地方稅，與工商稅一起，維持鄉鎮機構運轉。而農業稅附加用于維持村級組織運轉。村內辦理公益事業，則通過村民會議“一事一議”解決。

減輕農民稅賦勢必減少基層政府收入。改革后縣鄉收入大多減少40%以上，但是上級的轉移支付并不能彌補所有缺口。農民負擔減輕的同時，縣鄉財政困境加劇，義務教育投入銳減。前者影響中央政策的貫徹執行，后者則損害中國政府的聲譽。2001年4月，稅費改革不得不“暫停”擴大試點。

為解決農村稅費改革暴露出來的深層矛盾，2002年，中國政府首次提出“三個確保”：確保農民負擔明顯下降、不反彈，確保鄉村組織正常運轉，確保農村義務教育正常投入。決策者認為，農村義務教育投入不足、鄉鎮機構臃腫都是早已有之，并非稅費改革所致，只不過稅費改革使之迅速暴露。因此，“三個確保”中，確保農民減負是核心，后兩個確保為第一個確保服務。

可事實上恰恰相反，如果沒有后兩個確保，第一個確保就保不住。而要做到后兩個確保，必須改革整個政治體制和財政體制。

決策層逐漸認識到“稅費改革”并非治本之策。到了2004年7月，中央政府提出：稅費改革分兩個階段。第一階段是規范農村稅費，切實減輕農民負擔；第二階段才是取消農業稅，改革農村上層建筑。但在農村教育、財政體制、機構改革等方面，仍沒有具體的戰略方針。

諸多政府官員、學者對農業稅稅制、農民辦義務教育、基層政府財權與事權不對稱提出了尖銳批評，要求盡快取消農業稅，由國家承擔起義務教育的責任；改革高度集中的政治體制，大規模精簡鄉鎮機構和人員。此即為在2004年蔚為大觀的鄉鎮機構、財政體制、農村義務教育等領域的三項“配套改革”。

釜底抽薪改變“潛規則”？

稅費改革，意在通過減輕農民負擔，贏得農民對中央政府的信任，重振中央權威；同時建立倒逼機制，逼基層政府“減人減事”。這種改革“戰術”不無道理，且取得了相當的成功，從2004年農民對中央政策的高度認同就可見一斑。

但問題并不僅僅如贏得民心那么簡單。要保住稅費改革的成果，“配套改革”至關重要。

由于稅費改革事關國家和農民、中央和地方政府間利益分配，“配套改革”之復雜超乎想像。早在2002年8月，國務院召開基礎教育工作會議，改革農村義務教育投入體制，農村義務教育管理責任實行“以縣為主”的新體制，改變了過去農村義務教育靠農民集資、收取學雜費維持的狀況。時任總理朱镕基公開表示：“義務教育經費由政府承擔，這是世界慣例。中國要逐漸實現這一目標。”

可是，由于縣財政仍然依靠鄉鎮，如果說鄉鎮無錢舉辦義務教育，那么把責任歸縣級政府，仍然不能解決農村教育投入問題。如黑龍江省2004年免征農業稅后，大規模精簡中小學教師，合并鄉村學校，目的就是要降低農村教育的成本。顯然，僅僅實行“以縣為主”并不能解決農村義務教育問題。更為根本的改革是重新厘定各級政府事權，加大中央和省對義務教育的投入。

縣鄉財政體制的改革難度更大，因其涉及各級官員的切身利益。財政體制改革，基本上是重新切分蛋糕。在現有體制框架內，誰來切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明確的“潛規則”；如不根本改變，讓上級政府自己削減自己的權力，無異于與虎謀皮。同時，基層政府處在中國政治體制的末端，在不改變現有規則的情勢下，夸大自己的財政短缺，自然是其與上級“博弈”的惟一籌碼。很顯然，財政體制改革已經不是縣鄉層面機構改革的問題，縣鄉財政困境也不是“村財鄉管”、“鄉財縣管”所能解決。這是整個國家財政體制改革的問題。

從黑龍江2004年稅費改革后的情勢可以推斷全國：如兩年內取消農業稅，那些主要依靠農業稅運轉的縣鄉政府，將難以為繼（參見《財經》2004年第19期封面文章《鄉權之變》）。外科手術式的解決辦法當然很清楚，就是大規模精簡鄉鎮機構和人員。可是，建國以來的七次機構改革，都擺脫不了“膨脹—精簡—再膨脹”的歷史循環。始于1998年的政府機構改革，到了鄉鎮也是無聲無息。以往的教訓使人不敢樂觀。加之縣鄉人事關系錯綜復雜，盤根錯節，徒增改革難度。目前見之于全國的新一輪鄉鎮機構改革，大多局限于“撤鄉并村”，分流干部。到底功成何時，尚難預料。

數千億元鄉村負債

眼下，鄉村債務危機也已成為深化農村改革的最大阻力。學者指出，今后農村政策的一個主要取向很可能轉向“化解鄉鎮財政危機”。

鄉鎮政府、村級組織負債，不僅中西部地區有，東南沿海也有；不僅存在于貧困地區，發達地區和城市郊區甚至更多。學界樂觀的估計是6000億-9000億元，有學者甚至估計在1萬億元以上。在這些債務中，村級債務因其大多是欠農民個人，引發矛盾最為嚴重。農業稅取消后，鄉村組織失去償債來源，農民作為債權人逼債、索債現象屢見不鮮。

回觀往日，巨額鄉村債務從發生到形成，不過十年時間。1994年分稅制前，鄉鎮的財政實際是由縣級實行統收統支，基層政府基本上沒有債務。但在1994年后，鄉鎮財政普遍成為一級財政。由于增值稅、所得稅等穩定的稅源上收，鄉鎮政府除了農業稅、工商稅幾乎沒有其他來源。而各種開支如義務教育、農村衛生、干部工資等都依靠鄉鎮，上級部門還把各種社會事業費用下放鄉鎮。“財權上移，事權下移”，加之其他各種復雜因素，巨額鄉村債務日漸形成。

記者2004年在湖北、河南等地采訪發現，為完成中央規定的“2000年基本普及九年義務教育”目標，鄉鎮不惜舉債蓋教學樓，修建學生宿舍，更新教學儀器，應付上級驗收；由于稅收增幅是考核領導干部的主要指標，鄉鎮大肆舉債招商引資，大辦鄉鎮企業，留下沉重債務包袱；農村合作基金會，也因為政府直接干預和強行推進，水土不服，由局部的自發試點，釀成全國性的農村金融支付危機，留下的高額債務至今未能消化。

當初，上級政府為“甩包袱”，把事權下放，結果發現最終得不償失。巨額的鄉村債務到頭來仍需自己解決，惟一的變化是這個債務遠遠超出本來財政應該承擔的數額。

鄉村負債究竟應由誰來解決？這是一個復雜的政治經濟難題。如果完全由中央承擔，這對中央政府并不公平。盡管中央對造成如此局面負有責任，但基層政府和干部同樣不能免責。

迄今為止，鄉村負債并沒有傷及基層干部，盡管其日子并不好過。有識者指出，當前鄉村干部不會真正遏制鄉村債務，道理再簡單不過：通過舉債可以增加政績，增加政治進步的資本，而這些債務根本不需其本人擔責；而化解、遏制鄉村債務，并無激勵措施，收益明顯小于成本。面對不負責任的上級，很多基層干部傾向于更不負責，高息舉債，甚至自己借錢給自己花，還能自賺高額利息。

據記者在湖北、河南等地的采訪，鄉村債務中，有相當比例的債權人是鄉、村兩級干部。

記者在基層觀察到，目前縣鄉化解債務之途除了拍賣荒山、集體土地轉包、停息掛賬、清理三角債等，再無辦法；債務中容易化解的都已經盡量化解，剩下的都是“硬骨頭”。這些債務如何統計，如何核實，如何厘定責任，如何償還，極為復雜。

農村整體改革規劃有望年內出臺

除了“三項改革”和鄉村債務，農村公共衛生、“一事一議”、農民社會保障、國有農場改革等，也都構成了農村改革的復雜“遠景”。

2003年官方公布的“城市化率”高達40.5%，農村人口占7.685億。事實上，根據國家統計局公布的數據，2003年農業人口仍占中國總人口的70.8%，高達9億還多。之所以有上述差距，主因是把進城務工的農民一概計入城市人口。但是這些人并不能取得城市戶籍，統計的邏輯掩蓋了城鄉分治的現實。

在當前中國，農業總產值已降至GDP的14%，農業稅只占全國財政收入不足1%。可是農業人口仍有9億，占全國人口的70%。這無疑是比減免農業稅更難解決的問題。

記者獲悉，為解決這些深層矛盾，中央政府有關部門成立了十個專題工作小組，從2004年下半年開始，分頭進行專題調研。2004年年底十個小組的調研報告已基本完成。2005年下半年，中央高層將在綜合這些調研成果的基礎上，出臺一個規劃農村整體改革的中央文件。據悉，這是一個著眼于長遠的文件，將建構農村改革的整體視野。但其內容仍然沒有得到廣泛討論和公眾參與。

“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題又是政治問題。26年前，中共十一屆三中全會提出：經濟上保護農民的物質利益，政治上保障農民的民主權利。這是執政黨解決農民問題的總指針，歷久而彌新。

改革是在現有規則內騰挪，欲實現良好的農村治理，不改變現有體制，決策者的愿望必然落空。迄今為止，與中國的許多宏觀改革一樣，農村改革仍然沒有藍圖，沒有時間表。諸多政策都是在“摸著石頭過河”，不斷推出的改革措施大多著眼于當前矛盾，缺乏整體考慮和周密設計。倘如此，“三農”問題的歷史解決仍將任重道遠。

“三農”改革要點

“三農”問題，可以概括為“錢”、“糧”、“地”、“人”四個字。所謂“錢”，是指與農村稅費相關的農民收入問題；“糧”，指糧食流通體制；“地”，顧名思義就是農村土地制度；“人”，主要指農民的出路問題。公務員之家版權所有

2004年和2005年，這四個方面的改革大致情況如下。

錢：2004年，農村經濟復蘇源于農業稅減免、糧食漲價和風調雨順，即所謂“糧價漲、政策好、人努力、天幫忙”。可是，盡管2004年農民收入增幅高至6.8%，但仍低于城市居民收入增幅，城鄉差距仍在拉大。這種趨勢已持續數年。數據顯示，2003年城鄉居民收入差距達3.23∶1,而1998年只有2.51∶1。

糧：2003年10月以來糧價上漲，糧食安全成為熱門話題。這在很大程度上源于高層對城市安定問題的擔心，顯示出政策制定并未擺脫城鄉分治的陰影。所幸2004年糧食流通體制改革繼續推行，糧食收購全面放開，糧改市場化邁出了重要步伐。

地：2004年農村土地糾紛之多前所未有，因此上訪的事件占農民上訪總量50%以上，反證出農民土地財產權缺乏保障。《農村土地承包法》自2003年5月1日實施至今已有一年半，并未改變農民對土地的弱勢地位。農民集體所有的土地實質上已經淪為“準國家所有制”。在如此制度下，各級政府壟斷土地一級市場，經營二級市場，農民對土地沒有處分權，更沒有發言權。農地不僅是地方的“第二財政”，也已成為利益集團逐利之地。眾所矚目的“征地制度改革方案”在2004年未能如期出臺。

人：戶籍制度沒有大的突破。拖欠農民工工資問題受到重視，并在一定程度上得到解決，但農民工作為中國產業工人的主體，并沒有獲得與城市居民一樣的國民待遇。1958年出臺的《戶口管理條例》盡管已大大落后于現實，形式上依然有效。戶籍制度改革的核心是取消農業戶口和非農業戶口的區分，實行統一的居民戶口，公安部就此早已形成初步方案，并經過專家多次討論，但阻力很大，出臺仍需時日。