摘要：在應對日趨頻繁、復雜和嚴重的災害風險過程中，傳統的以政府為中心的應急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進應急管理模式從以政府為中心向以社區為中心，實現應急管理重心下移、關口前移和主體外移。美國適時提出全社區應急管理模式并取得初步成效，其先進經驗亟待剖析和總結。基于對美國全社區應急管理模式的理念、原則、實施策略和路徑等關鍵要素及其實踐經驗的梳理和概述，總結美國全社區應急管理模式的特點并得出啟示。

關鍵詞：美國；全社區應急管理；災害風險

伴隨著全球城市化、工業化、信息化的迅猛發展和環境的急劇變化，世界各國尤其是發展中國家的災害風險持續增加。①面對日趨頻繁、復雜和嚴重災害風險的挑戰，世界眾多國家應急管理部門認識到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災害風險帶來的嚴重后果，②而社區在災害風險治理中卻發揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國家紛紛推動建立完善基于社區的應急模式、機制和管理體系，實現由基于政府的應急管理模式向基于社區的災害風險管理模式轉型。目前，全球范圍內已有很多國家開始想基于社區的應急管理模式轉型實踐并取得了寶貴經驗。美國作為發達國家，應急管理起步早，經驗豐富。近年來，隨著災害風險形勢與日俱增，美國推進應急管理模式改革。美國聯邦應急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區”應急管理模式，并在7個社區展開試點，積累了豐富的經驗。我國應急管理模式是以政府為中心的應急管理模式，在我國進行應急管理模式改革亦是大勢所趨。盡管各國自然地理條件、氣候變化情況、城市化進程、信息化程度、社會制度環境等存在差異，以及各國的應急管理模式和政策體系不同，但各國應急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價值。美國全社區的應急管理模式是應急管理模式改革的典型案例，其成功的經驗亟待剖析借鑒。然而，針對國內外基于社區的應急管理模式、機制仍缺乏系統性的研究和總結。本文將在對美國全社區應急管理模式理念、策略、實施路徑、特點進行分析的基礎上，得出經驗和啟示，以期對國內應急管理改革起到指引作用。

一、全社區應急管理模式的理念、策略與實施途徑

（一）基本理念。針對美國災害風險新形勢，FEMA關于全社區應急管理模式中政府與社區的地位與關系、社區資源利用、公眾參與以及社區防災減災目標等都形成了新的理念。第一，關于政府與社區的關系，改變了以往應急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區多中心，社區“領導”應急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應對災害風險中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災害風險應對的一切事務，在應急管理中應該起到主導、指揮、協調作用，而不是“領導”作用。社區作為災害風險的直接受害者和主要應對者，在應急管理中應該起“領導”作用，而不能被動“響應”。第二，關于社區資源，FEMA認識到社區有著豐富的人力、物力、社會關系網絡等資源，在災害風險應對中應當充分加以利用和進一步加強。第三，關于公眾參與和網絡治理，提出社區公眾有效參與對于防災減災起著關鍵作用，要運用各種途徑倡導社區公眾參與應急管理，提高社區公眾在災害風險應對中的地位，發揮其作用，并推動形成良好的政府與社區公眾之間的社會關系網絡，實現應急管理網絡治理。第四，關于社區防災減災目標，應急管理不應僅僅著眼于防災減災短期目標和績效，而應以不斷提高社區應對災害風險的復原力，促進社區可持續發展為終極目標。（二）主要原則。全社區應急管理模式是全社會參與的應急管理模式，其目標的實現和社區復原力的提升是多因素作用的結果，其關鍵因素有三個，也即全社區模式的三個主要原則。第一，了解并滿足全社會的實際需求。各個社區在價值觀念、風俗習慣、社會結構、網絡和人際關系等方面具有多樣性和獨特性。應急管理者應深入了解社區居民現實生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應急管理活動的積極性。全社區模式下，由于社區公眾的廣泛參與應急管理，這為應急管理部門深入地了解社區居民對于防災減災方面的實際需求提供了有利條件。第二，發動社區廣泛參與并賦予其權力。社區由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會公眾組成，具體包括社區服務的團體和機構、宗教團體和殘疾人群體、學術團體、專業協會，以及私人和非營利部門。政府應急管理不能滿足應急管理需求的情勢下，應發動社區公共部門、私有部門和公民廣泛參與應急管理，使社區公眾成為應急管理隊伍的一部分，并賦予其應有權力。當社區公眾與政府能有效進行應急管理對話時，它就能充分表達其真實需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區作出切合社區實際需要的應急規劃，提升當地防災減災能力以應對各種威脅和危害。第三，實現社區應急管理與社區日常工作的有機統一。全社區模式要求調整政府與社區關系，整合社區已有的組織、資產、技術和網絡等資源，以及協調個人、家庭、團體組織的關系，以有效利用這些資源和關系做好災前準備，以及災時應對和災后恢復。（三）全社區應急管理實施策略。為推進全社區應急管理模式，FEMA基于部分社區的全社區應急管理模式的成功實踐，提出了適用于各類社區的六個主要策略。1.認識社區的復雜性社區相互依存，有其共同特征，但社區在人口、地理、資源、政治、經濟、組織、政社關系、犯罪狀況、社會網絡形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區具有其獨特性、多維性和復雜性。應急管理者應根據社區的這些特征制定社區參與策略和合作方案，以滿足防災減災實際需求。了解社區人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國比較常用的途徑是社區地圖，這是一種直觀的認識社區能力和需求的方法。應急管理人員可使用社區地圖收集相關數據，如社區人口狀況、人際交往和社區資源等信息。掌握社區基本情況有利于應急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進行社區應急管理。2.了解社區需求和能力了解社區的實際需求和能力，是有效參與防災減災規劃和行動的前提，也是實現防災減災目標的關鍵。隨著災害風險形勢的變化，社區應急管理面臨著許多新挑戰，應急管理必須著眼于社區不斷變化的應急需求，解決社區面臨的新問題。政府部門和社區公眾要根據自己的認識和能力，通過相互協商，形成對社區實際需求的共識，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。為全面準確認識社區防災減災真實需求和能力，美國一些社區運用自我評估方法來評估面臨的威脅、危害和備災情況。如墨西哥灣海濱社區復原力重點項目研究團隊開發的一個自我評估方法——社區復原力指標（CRI），該評估方法可用于以下方面社區災害應對能力的評估：關鍵基礎設施和防災減災設施、交通狀況、社區規劃、防災減災方案、商業規劃和社會系統等。社區復原力指標能有幫助應急管理者找出防災減災薄弱環節和差距，促進社區應急管理人員交流、溝通與協商，提高社區抵御災害能力，以及評估災后復原力水平。3.建立與加強與社區領袖的關系社區領袖是應急管理部門與社區公眾以及社區公眾之間的橋梁和紐帶，加強與社區領袖聯系與合作是應急管理部門在社區內獲得更廣泛信任的重要途徑。社區有各類正式和非正式的社區領袖，如社區組織領袖、地方議會成員和其他政府領導、非營利組織領袖、企業領導、志愿者或宗教領袖等，這些領袖在學識、能力和資源等方面各有所長，他們對社區應急活動情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區領袖和合作伙伴可以協助應急管理部門了解社區不斷變化的需求和能力，據此推斷何種防災減災活動會使居民易于達成共識和接受，并號召社區公眾參與社區應急管理工作。4.建立和維持多元伙伴關系建立和加強與社區公眾的伙伴關系是確保社區成員廣泛參與應急管理、開展集體應急行動和有效防災減災的重要組織策略。建立加強公私伙伴關系、優化協調機制和激發合作的動力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關系能促使社區公眾對防災減災達成共識，并促進更多利益相關者參與和支持。鑒于此，在全國第一次建立公私合作伙伴關系提高復原力會議上，FEMA行政長官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在應急管理中我們不能割舍任何一個部門，因為相互依存關系太大……我們希望私營部門成為應急隊伍的一部分，公私部門間應是協作關系而不是互相競爭的關系。”建立伙伴關系的關鍵是要尋求利益相關者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區公眾及當地領袖的溝通方式與途徑，如通過簡報、會議或志愿者活動，以確保應急主體溝通順暢和信息對稱，保證應急管理活動的有效性；另一方面，加強社區公眾的合作伙伴的應急準備活動（如應急演練），這是保持應急管理活力的途徑。5.授權地方行動面對日益嚴峻的災害風險形勢，僅僅依靠政府已不足以應對各種災害風險，必須實現應急管理重心下移和權力下放。在政府與公眾的關系上，要改變傳統的自上而下、高度集中的“指揮-控制”管理方式，①避免權力過于集中在上級應急管理部門，由此造成下級部門和社區公眾對應急管理部門的過于依賴。為此，FEMA提出應急部門的職責應該是積極推動和協調防災減災方案的確定、爭取救援、行動實施和結果評估等防災減災行動，而不是直接“領導”應急行動，而社區公眾的職責不應只是響應，而應是“領導”應急行動。這種情況下，社會資本就成為促進社區領導自身進行防災減災行動的重要因素，它為社區的防災減災的可持續性發展產生強大的推動作用。部門協同與公眾參與的防災減災格局一旦形成，防災減災效果就會日益顯現，并產生持久的效力。加強政府與社區的關系，應建立對各方的角色和責任進行評估的基礎上，賦予地方相應的集體行動權力。應急管理部門應該清晰地傳達防災減災愿景，使參與組織能在長期內投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結果。特別是農村社區由于基礎設施（如電信設施、交通設施、醫療衛生設施）薄弱，以及應急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動對于農村社區尤為重要。②6.加強社區管理服務設施、網絡和資產的利用和建設利用并加強現有的社區基礎設施、網絡和資產是指利用社區已有社會、經濟和政治資源，并將這些資源運用于應急管理活動。社區在資金、物質、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會行為團體、機構、協會和網絡等組織。社區長期以來已形成組織和管理這些社會基礎設施的可行的方式。無論是招募志愿者或接受捐贈來儲備當地物資或動員鄰里建立預備組織，社區都有較強的能力來完成這些應急準備需求。應急管理部門介入社區常規管理工作并引導社區逐步將社區資源運用于應急管理對于應急響應和災后長期恢復至關重要。為此，第一，應急管理部門要支持和加強社區常規活動，如為公眾提供會面和交流的空間，提供資源以支持當地的活動，并推動拓展新的伙伴關系，以擴大資源共享。第二，通過參與社區常規工作的討論和決策等活動來加強社區已有能力，并以開展應急管理活動來發展社區的伙伴關系。第三，應急管理部門還要與社區內非合作伙伴進行溝通與合作，倡導他們參與應急活動，發揮他們在應急管理中的作用。（四）全社區應急管理實施途徑。由于社區的獨特性和復雜性，各地區的全社區應急管理模式實施途徑也不盡相同。FEMA通過與NPOs、學術界、私人組織和各級政府的研究，提出了以下實施途徑。1.掌握社區真實需求首先，對應急管理人員開展社區多樣性教育，對他們的文化競爭力進行干預，并對他們進行文化素養和管理能力的教育培訓，推動他們建立一個多語種的志愿者關系，促進他們與社區各類群體進行互動。其次，了解社區的群體特征，并發動公眾參與社區重要問題討論與決策，為社區制定防災減災戰略提供建議；掌握社區公眾間的交流語言和方式，以及公眾獲取信息的來源和渠道情況；了解社區公眾討論和決策的場所，社區公眾議事并非總是在議會場所，也在其他一些社區場所，如社區中心、社區聚會、社區俱樂部或宗教場所。抓住機會了解社區有關應急，如業主協會的季度會議是獲得當前的社區問題和重要的公共信息的機會。2.建立與社區的伙伴關系應急管理部門首先要確定社區應急管理利益相關者主體范圍，包括童軍團、俱樂部、家庭學校組織、宗教團體和殘疾人組織等，這些利益相關者多年來在社區已經獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應急管理部門應與這些利益相關者建立并保持經常性聯系，并實現信息共享。此外，對于在美國受災害影響的外國居民和游客這類利益相關者，可通過他國駐美領事館或使館代表建立聯系以獲得國際合作伙伴支援。3.有效促進社區公眾參與社區公眾廣泛參與是全社區應急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進公眾參與應急管理的途徑，主要有：加強與公民委員會（CitizenCorpsCouncil）的聯系，以此增加應急管理部門與利益相關者的協調與合作，以及增強公眾的風險意識；雇用有代表性的員工，組成多元化應急隊伍；使用社區各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會各階層的良好的溝通；推動社區各類組織在社區應急活動中扮演正式角色，促進社區公眾參與培訓活動和應急演練；充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機制，及時報道和跟進災害風險消息，并做好溝通和宣傳工作；加強對兒童和青少年的應急教育，推動個人、家庭和社區開展應急準備活動；制定包括社區公眾均能充分參與的恢復計劃；召開綜合性社區會議，并將應急規劃事項納入社區會議議程；合理安排應急會議，充分考慮影響參與應急會議的因素（如參會者缺乏育兒人手、交通不便和時間沖突）和提供可行的解決方案；組織社區會議時充分考慮社區殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。4.激發公眾防災興趣，促進公眾與社區組織對話通過主辦市民會議，并通過參與社區常規工作會議，加強政府與社區公眾的對話，促使社區公眾參與應急規劃過程；聽取公眾的需求，探討公眾在規劃中發揮作用的途徑；確保地方電臺、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復用戶關于應急管理咨詢以及征求公眾的意見；實行應急執行中心（EOC）部分職能的對外開放，邀請學校等組織機構實地考察，介紹社區備災所使用的設備、組織及協調方法。5.抓住社區公眾參與應急活動的興趣點，促進公眾參與提升社區復原力的討論建立和加強與當地有號召力的人物和意見領袖的聯系，并了解社區公眾的興趣所在，以調整應急管理活動內容，滿足他們的興趣；了解社區不同群體面臨的問題、挑戰及應對措施，協助探索解決應急需求的方法與途徑。6.推進應急管理改革與創新了解在應急管理中如何與社區合作伙伴分享和加強資源，如為社區合作伙伴提供緊缺的設施、設備等；與社區機構協作，了解它們在災害風險中預防、保護、轉移、響應和恢復的各種措施，并對他們的應急活動和資源給予支持，避免與社區合作伙伴的相互競爭；掌握為社區提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區的情況下的接濟方案。例如，若物資儲備機構定期發放的食物不能滿足公眾需求的時候，應急管理部門應提供備用食物給物資儲備機構，以幫助他們在災時仍能滿足公眾的需求；利用現有的社區組織和活動，如當地家長委員會（PTA），應急管理部門要推動社區應急響應小組（CERT）為這些組織提供培訓，以提升社區組織應急服務能力。7.加強社區公眾和應急管理部門之間的相互支持加強社區公眾和應急管理部門之間的相互支持，以實現雙方信息暢通與共享。一方面，社區公眾應盡早向應急管理部門提供充分的信息，以便應急管理部門更好地對災害風險實行預防、保護、轉移、響應和恢復。相反，應急管理部門應向居民提供關于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時候及時得到援助。推動社區公眾和應急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項目，這是一個維護社區應急伙伴關系的良好途徑；二是定期召開社區領導和合作伙伴的正式會議和非正式會議，以加強社區公眾和應急管理部門的聯系和活力；三是強化應急管理部門對私人組織在業務規劃制定等方面的支持。

二、全社區應急管理模式的實踐及經驗

［摘要］在肺炎疫情防控背景下，公共危機管理研究進展可作為把握疫情治理實踐的學理參照。基于文獻計量分析發現，“治理”“整合”與“社區韌性”等突現詞成為國外研究進展的主要標識，表明其研究重點在于公共危機管理中的治理轉型、整合模式與社區治理空間;“應急管理”“網絡輿情”與“大數據”等突現詞表征了國內研究進展的主要偏好，其研究側重于公共危機管理中的政策工具和技術手段。在國內外研究比較視野下審視疫情治理的實踐導向，公共危機管理應更加強調“治理情境”，其應然路徑可歸納為三個方面:拓展治理空間，將基層治理空間視為基礎性的實踐場域;整合治理工具，探索治理工具與危機化解的契合點;動員治理主體，建構協同高效的社會治理共同體。

［關鍵詞］公共危機管理;肺炎疫情;社區韌性;大數據;網絡輿情

一、引言

肺炎疫情這一突發公共衛生事件所引發的公共危機，迫切需要我們正視公共危機管理問題。在疫情防控背景下，使學術科研戰線的研究成果直接服務于公共危機管理的實踐，是社會科學研究工作者理應擔負的責任。其前提是對既有研究進行總結、梳理和歸納，對該領域中的研究進展進行解讀，在此基礎上達到知識積累的目的。公共危機管理研究領域中的國內外研究成果豐碩。鑒于該領域的研究進展是一個學科交叉與集成化的過程，本文在政治學、公共行政學、社會學的視野下探討其學科范疇內的研究成果，在文獻選取方面有意地摒棄了其他學科(尤其是自然科學的相關學科)的干擾。近年，公共危機管理研究已取得很大進展，相關的綜述性文獻也不勝枚舉。例如，呂孝禮等梳理了2012—2016年國內危機管理研究文獻，指出國內研究展現出學術共同體更加健全、主題更加細化、研究方法更加規范化的特點［1］;高恩斯等以1985—2017年的公共危機管理研究領域的國外文獻為樣本，聚焦于公共危機管理研究的演進過程，指出該領域研究經歷了危機管理向危機治理、風險溝通向危機溝通、拒絕危機向適應危機的轉變歷程［2］。這類研究成果對國內或國外公共危機管理研究領域中的研究力量、主題、方法或演變等方面的分析為本文的進一步研究提供了有益參考，但其共同缺陷在于，沒有將國內和國外文獻進行整合考量和比較分析，由此可能導致片面而非全面、滯后而非前瞻的結論。基于此，本文試圖對國內外公共危機管理研究進展進行全景式的描述，來把握國內外公共危機管理研究的動態走勢，在比較分析中揭示疫情當下的實踐導向。本文選取WebofScience數據庫(WOS)和中文社會科學引文索引數據庫(CSSCI)分別作為國外和國內文獻數據庫進行檢索，時間區間設置為1985—2019年。在WOS數據庫中，選定Article、ProceedingsPaper以及Review為文獻類型，以“publiccrisismanagement”為主題詞進行檢索;在CSSCI數據庫中，選定“期刊”為文獻類型，以“公共危機管理”為主題詞予以檢索，截止時間為2019年12月31日。基于政治學、公共行政學、社會學的學科定位，對文獻進行篩選與清理，最終得到國外文獻1463篇，國內文獻1059篇。

二、國外公共危機管理研究進展:治理、整合與社區韌性

文獻計量分析中經常使用的Citespace(引文空間)軟件著眼于分析科學中蘊含的潛在知識，是在科學計量學與數據可視化背景下發展起來的一款引文分析軟件，現如今已廣泛應用于綜述型的社會科學研究之中。Citespace可繪制出特定研究領域的知識圖譜，是由文獻中出現的關鍵詞節點及其共現連線組成的一種網絡圖式，反映出特定研究領域的知識結構。其中，高頻關鍵詞作為一篇文獻的精髓與核心，是對文章主題的高度凝練與概括，也是梳理研究主題最可靠的參考指標。突現詞意指在某些年份的發文中出現頻次驟增的高頻關鍵詞或研究術語，展現出特定研究領域在特定時期的研究取向。本文在知識圖譜中選擇“Citationburst”，借助“View”生成公共危機管理研究突現詞列表圖，以“Years”作為突現強度選取國內外公共危機管理研究中的前十個突現詞，以便準確把握該領域的研究進展。如圖1所示，國外公共危機管理研究演化可大致分為以下三個階段:其一，2005—2010年，突現詞強度較為明顯的是publiccrisismanagement和e-mergencyresponse，表明該階段公共危機管理研究的主要關注點在于公共危機管理和應急響應問題;其二，2011—2013年，publiccrisis、emergencymanagement、homelandsecurity、security等突現上升，說明“公共安全”成為這一階段國外公共危機管理研究的新議題;其三，2014—2019年，govern-ance、communityresilience和integration等突現增強，意味著“治理”“整合”“社區韌性”成為國外公共危機管理研究中的新元素。可以說，第三階段突現詞或新元素可作為深入探討國外公共危機管理研究進展的主要觀測點。接下來，將結合WOS數據庫中近年的相關文獻，對這一研究進展進行詳細整理和歸納。(一)轉向“治理”的公共危機管理研究。公共危機管理轉向公共危機治理的主要誘因在于，政府在公共危機管理中的功能有限性，需要借助其他治理主體的力量實現公共危機協同治理的目標。很多經驗研究證明，以權力集中制和科層制為特征的行政管理系統在應對公共危機管理時往往實效不佳，而國家或政府向社會的適當放權則可以減少信息過載，加快決策進程，并使公共部門更具效率，其決策也更為接近公眾的特定需求［3］。公共危機管理中的行政放權意味著在尊重其他治理主體的地位和功能的基礎上主動展開協作。這些治理主體作為公共危機事件中的多元行動者，其跨組織邊界進行協作可有效應對公共危機，協作網絡結構和網絡關系與危機管理能力直接相關。協作伙伴的數量和協作網絡如何影響組織目標的達成，穩定的人際關系、明確的合作事項、共同的問題認知以及決策的共同協調是解決公共危機管理中集體行動問題的有效集結機制［4］。結構良好的跨組織網絡和信息資源共享的政府部門將極大地提升應急協作的效率［5］。這種跨組織和管轄范圍的協作努力要求政府扮演好“元治理”的角色，并找到適當的協作方式。在諸多治理主體之中，志愿者組織在公共危機管理中的協同效應甚為明顯。有研究者基于2015—2016年荷蘭難民危機管理的多案例研究分析，探討了具有自發性和趨同性的公民志愿者在混亂且緊張的危機管理中的重要作用，并指出應急組織與志愿者之間的有效互動是解決危機治理難題的關鍵因素［6］。同時，公共危機管理中志愿服務的多元性需要我們從類型學的角度對其不同形式及其相互關聯加以解讀。“管理”向“治理”的轉向不僅使學者們的研究視野更多地向政府以外的多元治理組織發生轉移，而且更為關注公眾個體在公共危機管理中的信任與參與問題。對于公眾信任問題而言，有學者探討了政府信任與公眾風險感知之間的相關性，指出公眾對中央政府的信任與感知到的突發事件顯著負相關，而對地方政府的信任與感知到的突發事件顯著正相關［7］。政府常用的危機管理工具，如頻繁的政策變更、信息傳播限制和特定的政策執行等，可能會產生適得其反的效果，增加了公眾對政府組織的不信任度［8］。對于公眾參與問題而言，激發公共參與動機是提高公共危機治理效率的重要途徑之一。自下而上的公眾倡議有助于增強風險意識和地方適應能力。一般而言，公眾對承擔廣泛的社會活動和社會責任持開放態度［9］。然而，當前中國公共危機治理中的公民參與水平仍然較低、動力不足，應盡快探尋其解決方案。(二)強調“整合”的公共危機管理研究。強調“整合”的公共危機管理研究在理論層面意味著建構一種整合性的分析框架，在實踐層面意味著研究者愈發關注政府基于組織和領導能力的整合式治理(integrativegovernance)。對于前者而言，整合性的分析框架是理論借鑒和提煉的產物，是在汲取危機管理理論、組織或組織行為理論、公共關系和信息傳播等相關理論的基礎上，對分析維度進行歸納和細化的結果［10］。對于后者而言，有學者建構了“組織文化—領導力—危機管理”的概念框架，用來闡釋危機管理過程的生命周期，即信號檢測、預防、止損、恢復和學習五個階段，組織需要通過提升領導能力和培育組織文化的反思性實踐獲得發展［11］。核心領導力與危機管理有效性之間存在密切的關系，尤其是任務導向型的領導行為對危機管理有效性的影響最為顯著。組織能力和領導能力匱乏致使政府無法有效應對公共危機帶來的不確定性，找不到可行的方法來識別新的風險和把握事件的動態發展，也難以做出關鍵性的決策且無法整合協調復雜的應急網絡。有學者將兼具組織力和領導力的整合式治理定義為側重于政策工具和治理系統之間關系的理論和實踐［12］。整合式治理模式是政策工具和治理系統的創新，它不僅實現了各種治理工具的最優組合，而且完成了治理系統的合理調適，進而增強了治理工具與系統之間的關系強度，提高了治理績效。變革戰略、技術和工具以增強公眾在危機管理中的協作已成為一種新興領域，該領域引發的對各種技術手段的整合，有效地推動了危機管理中的決策。就具體的策略和技術而言，整合式治理不僅要求充分提升基于社會網絡挖掘與傳感器網絡收集數據的能力，以及增強專用電信系統安全可靠轉換信息的可用性，還要求建立空間數據庫系統，以有效存儲不同的危機信息，為危機管理提供決策支持。此外，整合式治理的出現不僅是治理技術變革的結果，還可能是一種制度使然。有研究基于中國創建國家健康城市活動的案例，分析了新興的權威主義整合式治理模式。研究表明，由于地方和基層政府的資源有限且分散，無法有效完成上級政府分配的繁重任務，因此，依靠權威系統整合分散的資源已成為合理的解決方案［13］。由此看來，整合式治理與中國權威主義的制度情境之間具有一定的契合性。(三)瞄準“社區韌性”的公共危機管理研究。communityresilience，即“社區韌性”(resilience往往還被譯為彈性、抗逆力、恢復力、復原力等)，近年已成為公共危機管理研究中的流行術語，這一概念的提出預設了一種社區“脆弱性”的邏輯前提，社區往往被研究者視為“易受傷害群體”的特征要素之一。例如，美國的少數族裔群體和窮人所屬的社區在應對災害時表現出更為顯著的脆弱性。同時，社區在脆弱性凸顯的同時，也兼具韌性特質。那么，究竟何為韌性?韌性一般是指特定的社會生態系統適應不斷變化的環境而不會造成形式或功能災難性損失的能力，或是應對變化和侵擾的能力，以尋求系統自身的適應性和持續性，進而塑造出系統循環式動態平衡。這是一種復雜系統動態演進的適應性管理過程，包括感知、預測、學習和適應等諸多環節。社區韌性是指在社會危機和外在侵擾出現之后，社區能夠將能力網絡與適應行為有機聯結起來。有學者探討了社區韌性與社區能力的關系，指出社區經濟發展能力、社會資本能力、信息溝通能力與社區競爭力在危機管理過程中可有效增強社區韌性［14］。具有韌性的社區不僅可以制定出符合自身特征和需求的危機應對和適應策略，而且可使其策略與長期的發展規劃相契合。社區韌性的生產渠道是多元的，可能來自區域經濟條件，或是一種社區地方性知識，或是不同危機情境下的信息溝通，也可能源于應急服務組織的韌性向社區的傳遞，以正確履行其社區保護責任，還可能源自社區內部的資源、能力、行動和學習。社區韌性能否在公共危機管理中發揮實際效益，與其所處的治理環境有所關聯。有研究表明，以國家為中心的治理環境盡管在一定程度上下放了權力，但始終主導著權力，導致圍繞社區韌性原則建立的危機管理系統持續失靈［15］。有研究基于美國紐約州在風暴桑迪防災規劃的案例剖析指出，公眾參與和政府監督相結合的“管理參與”(Managed－Participatory)方法，將地方需求與資金運轉有效聯系起來，有助于社區的橫向與縱向整合以及社區韌性的提升［16］。也有學者持續跟蹤了2007—2008年肯尼亞大選后的暴力事件造成的國內流離失所者(IDPs)如何重建社區韌性的案例，發現確定土地所有權成為沖突后重建和恢復過程中重塑社區韌性的關鍵舉措，此外，流離失所者通過發展新興規范、價值觀和社區文化以相互支持，最終創建了一種新型社區［17］。災后重建為構建更具韌性的社區提供了機會，比如，在公共衛生危機事件中，社區會將公共衛生防護納入災后恢復的設想、規劃、實施和評估的過程。

為堅決落實好關于防汛救災工作的重要指示，進一步做好全街防汛工作，堅持安全第一、常備不懈的方針，在洪澇災害形成前，通過嚴密的組織措施，做到胸中有數，臨危不亂，保證防汛救災工作高效有序進行，確保群眾生命財產安全，應急救援隊伍能夠各負其責、密切配合，及時有序有效的做好防汛救災工作，結合我街道實際，制定本防汛應急預案。

一、工作目標

街道防汛救災工作，堅持以防為主，建、防、搶救相結合的原則，做到寧可防而不來，不可來而不防。建立領導包抓社區機制，每個班子成員包抓一個社區，指導社區做好防汛救災工作，一旦發生洪澇災害等情況，包抓領導要沖鋒在前，靠前指揮，各社區及各站所室干部要局部利益服從全局利益的原則，齊心協力，全力搶險救援，確保群眾生命財產安全。

二、組織領導及包抓任務

（一）組織機構

總指揮：

[摘要]健康社區是“健康中國”戰略實施的重要抓手。為控制病毒肺炎疫情的大規模擴散，政府將防控工作重心下沉至基層社區，然而部分社區在實踐中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等問題。文章在梳理健康社區治理內涵的基礎上，分析疫情期間廣州市典型社區治理案例，初步提出了基于多元主體(居委會等社區機構、第三方組織、社區規劃師等)協作的健康社區治理機制，以期為健康社區研究提供基礎，為“健康中國”戰略的實施以及應對突發公共衛生事件的社區治理提供借鑒。

[關鍵詞]健康社區；社區治理；多元協作

早在2016年國家衛健委大會上，就指出“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，對“健康中國”戰略作出全面部署。但是，2020年春節前后，病毒肺炎疫情卷席全球多國，被世界衛生組織定性為突發公共衛生事件，這對于建設“健康中國”無疑是巨大的考驗。考慮到病毒傳染性強、傳播面廣、潛伏周期長，國家和各省相繼出臺防控政策，將防治工作重心轉向以社區為載體的面源管控，以基層社區為抓手落實隔離管控工作。管控思路自上而下和自下而上并舉，管控重心下移，是對國家和城市治理體系的考驗，也是創新共建共治共享的社會治理格局、推進國家治理體系現代化的重要契機。基層社區是實現“健康中國”戰略的基本單元，如何調動多方主體參與，建立協作治理機制，共建健康社區？因公共健康而起源的城鄉規劃學科、深入社區工作的規劃師，又如何在突發公共衛生事件中發揮專業的作用呢？本文在總結健康社區治理內涵的基礎上，以疫情期間廣州市的典型社區為案例，嘗試回答上述問題。

1病毒肺炎疫情中社區治理存在的問題

隨著我國防控工作重心下移，社區成為防疫第一線，在疫情防控、初期治療和監督核查方面發揮了重要作用。然而此次疫情期間許多基層社區缺乏應對經驗，大多社區仍沿用傳統的管理思維和模式，導致了以下問題：①民間力量與社區力量較為缺乏，不能很好地滿足眾多社區的需求；基層干部、網格員、物業人員和醫護人員等社區工作者數量較少，承擔著巨大的工作壓力。②醫療和生活資源匱乏，社區基本需求難以及時保障。③部分社區對流動人口實施排斥性管理，對于弱勢群體缺乏充分的關注和保護。④部分老舊小區組織管理水平較低，空間管治松散且社群關系復雜，難以實現封閉管理和病情排查。⑤在疫情及其衍生的社會問題所致的心理壓力下，部分社區居民對社區工作者缺乏信任，溝通斷層，不僅給社區疫情防控工作帶來不便，還會加劇社群的心理隔離。不同社區組織建設、管理水平、人口結構及關系網絡存在較大差異，在非常時期，傳統管理思路不但無法實現社區的差異化和精細化管理，而且在突發公共衛生事件的處理上也存在問題。本文關注面向疫情的社區治理模式，嘗試探討健康社區治理的范式。

2健康社區治理內涵

一、指導思想

建立健全統一、高效、科學、規范的社會治安綜合治理應急指揮、保障和預防控制體系，全面提高政府應對各類事件的能力，最大程度地預防和減少因治安造成的危害，保障公眾生命財產安全，促進全鄉經濟社會快速、協調、可持續發展。本預案以有關法律、行政法規為依據，并與《縣人民政府社會治安綜合治理應急預案》相銜接。

二、組織機構

1、健全社會治安綜合治理工作領導小組。經鄉黨委、政府研究，成立鄉社會治安綜合治理工作領導小組。領導小組下設辦公室，由同志兼任辦公室主任。

2、成立鄉社會治安綜合治理工作隊伍。由同志負責，人員由全鄉各級單位的干部職工組成。全鄉共組建六支應急分隊，義務巡邏隊、義務消防隊、處突應急隊、綜合管理隊、護廠、護校隊、保安隊。

三、基本原則

為貫徹落實《地質災害防治條例》、《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》、《省地質災害防治管理辦法》和《省人民政府貫徹落實國務院關于加強地質災害防治工作決定的意見》等，切實做好我區2012年地質災害防治工作，避免和減少地質災害給人民生命財產造成損失，結合本區實際，制定本防治方案。

一、地質災害狀況

（一）地質災害現狀

我區地質災害主要發生在山邊和人為削坡建房、修路等形成的斜坡處。年我區未發生新的地質災害險災情，全年排險、治理地質災害（隱患）點5處。截至2012年月，全區有房前屋后地質災害（隱患）點17處，其中已完成工程治理基本消除威脅但尚須監測的地質災害（隱患）點5處。地質災害點分布情況見表1。

（二）地質災害態勢

我區地質災害大多由強降雨誘發。根據市氣象臺的《市2012年重要季節氣候趨勢展望》，今年總雨量接近常年，冬季降雨量偏少，春雨季降雨量偏少，梅雨季降雨量略偏多，臺風季總雨量正常略多；影響的臺風或熱帶風暴比常年略多，可能有1個會嚴重影響。根據降雨趨勢等預測，本年度我區地質災害發生數量比常年略偏多。

聚焦建設高效、精準、智慧的基層治理體系，成都市成華區從老百姓需求導向和精準匹配出發，以智慧社區建設為重要抓手，持續深化街道行政區劃調整和體制機制改革，深化拓展“大聯動•微治理”成果，初步探索出一條街道智慧治理體系建設新路徑。

一、構建運行高效的新體制，著力提升區、街、社區“多腦”協同能力

一是建立統一高效的領導體制。加強黨對智慧治理建設的統一領導，堅持統分結合、聯動協同推進智慧城市建設，成立成華區智慧城市建設工作領導小組，由區委領導擔任組長，強化統籌協調，推動區級有關部門、街道工作落實，構建高效運行的管理體制。二是優化分工協作的職責體系。按照統籌兼顧、分級負責、協作配合的原則，以黨建引領社區治理與社會治理“雙線融合”為有效路徑，明確區委政法委、區委社治委、區智慧治理中心等相關牽頭部門職責分工，健全部門聯動協調機制，構建協同、高效的職責體系。三是健全整體聯動的組織架構。創新機構設置，成立區智慧城市治理中心，建強集成服務中心、治理中心、應急指揮中心一體化的“智慧城市大腦”；推動大數據建設和應用成果向街道延伸，對街道原有3個事業機構進行整合優化，在11個街道統一設置街道智慧治理中心，整合集成黨建、政務、網格、應急等信息平臺，建優街道“城市中腦”，打通“城市大腦”與“社區小腦”間的關鍵環節，充分發揮街道智慧治理中心承上啟下的作用，形成區、街、社區“三級貫通、數據共享、響應聯動”的街道智慧治理體系，大力提升“多腦”協同能力。

二、構建條塊融合的新體系，著力提升基層指揮調度能力

一是建立綜合執法指揮協調“大統籌”體系。在街鎮設立綜合執法協調辦公室和綜合執法中隊，明確綜合執法協調辦公室負責統一指揮調度執法資源和執法力量，統籌協調轄區綜合行政執法，推動逐步實現基層一支隊伍管執法。二是建立“1+3+11+N”指揮調度“大聯動”體系。構建以區城市智慧治理中心為核心，以公安指揮中心、政務服務中心、數字化城管中心為支撐，11個街道智慧治理中心為補充，83個智慧社區綜治中心聯動的指揮調度體系。完善平戰結合機制，根據重大事件、重大時間節點，建立日常、節假日、應急三重指揮調度模式，通過視頻調度、會議調度等形式，實現數據實時對接、信息分級共享、矛盾及時處置。三是建立“1+3+N”社區網格“大聯勤”體系。構建覆蓋民警、網格員、綜合隊員、樓棟長、自治組織等多元力量的群防群控體系，打造社情民意網，促進人民調解、行政調解、司法調解等有機結合，切實提升基層發現問題和解決問題的能力。

三、構建建設實踐的新范例，著力提升社區智慧治理能力

為切實加強全街道漁業安全生產工作，有效預防和控制漁業安全生產事故發生，根據上級部門對漁業安全生產工作的總體部署和要求，結合我街道漁業安全生產實際，就年漁業安全生產工作提出如下意見：

一、指導思想

以黨的十七大和十七屆四中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持安全發展和以人為本，牢固樹立“抓安全、保平安、促發展”工作理念，以建立漁業安全生產長效機制為目標，切實落實漁業生產經營單位和安全監管單位“二個主體責任”，扎實組織開展隱患排查治理和安全宣傳教育“二項行動”，繼續完善漁業安全生產保障能力和安全監管隊伍“二項基礎建設”，進一步加大漁業安全應急管理工作力度，全面推動漁業安全生產工作再上新水平。

二、工作目標

按照“創新、超越、實干、爭一流”的要求，全面做好漁業安全工作，漁業安全生產和監管責任切實落實，安全生產意識和技能切實提高，防災減災、應急救援和安全保障能力切實加強，安全監管、隱患排查治理成效顯著，漁業事故明顯下降，確保全街道漁業安全生產形勢持續穩定。

三、強化措施、狠抓落實，穩步推動全街道漁業生產安全發展

根據區委、區府和區安委會對2014年安全生產工作的總體要求，街道緊緊圍繞科學發展、安全發展和以人為本的工作理念，始終堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的工作方針，進一步落實安全生產責任，加強安全生產監管力度，狠抓隱患治理排查，積極做好安全生產的各項工作，實現了安全生產形勢持續穩定，對照區府辦[2014]157號、區安委會〔2014〕74號文件要求，經自查得分為100分，現將自查情況報告如下：

一、事故控制目標。（自查得分20分）

2014年，街道安全生產工作在社會各界的共同努力下，通過扎實有效的工作，實現了全年安全生產事故為零的總體目標，安全生產形勢持續穩定。

二、日常工作目標。（自查得分：65分）

1、加強領導，落實責任。街道黨工委、辦事處高度重視安全生產工作，一是調整成立了以黨工委書記任第一組長、辦事處主任任組長，分管安全工作的辦事處副主任任副組長，按照“一崗雙責”履職的其他班子成員和科室負責人、轄區單位代表為成員的街道安全生產委員會，委員會下設辦公室在安辦，配齊配強了2名安全生產工作人員，負責安全生產日常事務工作。各社區均落實了以主任為安全監管第一責任人，加強了社區安全監管網絡建設。二是認真落實安全生產“黨政同責”、“一崗雙責”機制，形成了齊抓共管安全生產工作的良好格局。三是街道對安全工作的各項經費支出予以全面保障，并建立健全各級各部門安全生產責任制。四是嚴格落實安全生產目標管理責任。街道制定并下發了《2014年安全生產工作要點》，按照“屬地管理”，“誰主管、誰負責”和“一崗雙責”的原則，與各轄區單位簽訂安全生產《目標責任書》，明確單位法人代表(業主)為安全生產第一責任人，街道安委會對轄區單位安全生產工作進行全面督查，落實責任，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的良好局面，為轄區安全生產工作提供了堅強組織保障和制度保障。五是安全社區建設工作，街道還專門將安全社區建設促進領導小組更名為安全社區建設促進委員會，并召集所有成員單位負責人召開專題會議，安排布置工作，簽訂《安全社區建設目標責任狀》，落實責任，為安全社區建設營造了一個良好的建設環境。

2、夯實基礎、完善制度。一是街道、社區對已建立好的基礎臺賬及時修訂，實行動態管理，確保臺賬信息的真實性。二是進一步鞏固街道安全監管規范化建設和安全社區建設成果，建立健全街道、社區安全管理的規章制度。三是嚴格執行建設項目安全設施“三同時”制度；四是堅持每月一次的安全生產例會制度，認真聽取各社區安全生產工作情況匯報，及時掌握存在的安全隱患，研究解決安全隱患監管中的各種隱患和問題。五是堅持每季度召開安委會，通報上季度安全工作情況，分析研判安全生產形勢，提出解決安全生產重大問題的辦法，制定安全生產工作措施，研究預防事故災難應急救援工作措施，并根據工作推進情況，適時召開黨工委會議，專題聽取安全生產工作匯報和研究安全生產工作。

為扎實推進安全宣傳進企業、進社區、進學校、進家庭（以下統稱“四進”），牢固樹立安全發展理念，大力加強公眾安全教育，進一步提高全社會整體安全水平，結合我街實際，制定本方案。

一、指導思想

堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的四中全會精神，全面落實關于應急管理重要論述精神，樹牢安全發展理念，壓實安全責任，完善公民安全教育體系，堅持社會共治，堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，從安全價值、安全倫理、安全認同、安全意愿、安全意識、安全知識與安全技能等方面，以安全生產清單制管理為抓手，扎實推進安全宣傳“四進”工作，引導公眾強化風險防范、安全應急意識和自救互救能力，實現企業安全生產主體責任落實,職工安全技能提升、學生安全知識提高、群眾安全意識增強，積極營造全社會關注、全民參與的良好氛圍，努力提高社會參與能力、全民安全素質和社會整體安全水平。

二、工作目標

充分認識安全宣傳“四進”工作在服務社會安全發展、提升社會安全水平方面的重要作用，堅持平戰結合的工作機制，重點做好安全發展理念的宣傳教育，大力宣傳關于應急管理重要論述和黨中央、國務院決策部署，牢固樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想；重點做好安全生產和自然災害防治形勢任務的宣傳教育，引導社會各方科學理性認識災害事故，增強憂患意識、風險意識、安全意識和責任意識；重點做好安全生產、防災減災救災和應急救援等工作舉措的宣傳教育，推進工作理念、制度機制、方法手段創新運用，強化社會安全自覺，深化社會共治理念；重點做好相關法規制度標準、安全生產清單制管理的宣傳教育，宣傳黨委政府、監管部門履行監管職責，企業和從業人員落實安全責任以及安全權利、義務，提高安全法治意識、法治水平和法治素養；重點做好公共安全知識的宣傳教育，普及與人民群眾生產生活息息相關的風險防范、隱患排查、應急處置和自救互救等安全常識，營造良好安全輿論氛圍，夯實社會安全基礎。

三、任務措施