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摘要：建設期作為ppp項目落實投資計劃、奠定運營基礎的關鍵階段，其經營管理對整個項目的經營管理有承前啟后的重要作用。本文通過對比分析PPP項目與施工總承包項目經營管理工作，探討PPP項目建設期的經營管理重點。

關鍵詞：PPP項目；建設期；經營管理

PPP項目建設期的經營管理與傳統的施工總承包項目經營管理，從思維模式到管理重點均存在較大的差異，不能簡單地照搬施工總承包項目的經營管理經驗。為了更好地適應新形勢，經營管理工作者，尤其是長期從事施工總承包管理的人員，一定要結合PPP項目的特點以及PPP項目與施工總承包項目的不同，有針對性地開展系統學習，為更好地完成PPP項目以及EPC項目的經營管理工作打開思路，做好思想上和理論上的準備。本文以常見的非純財務投資型PPP項目從中標社會資本方+總包施工方角度展開討論。

1經營管理思維模式的轉變

從施工總承包經營管理到PPP項目建設期經營管理，思維模式必須進行徹底轉變，因為施工總承包項目與PPP項目的經營管理存在以下不同之處。

1.1角色不同

在PPP模式下，我們的角色往往是中標社會資本方+施工總承包方雙重身份（純財務型投資的PPP項目除外），或者中標社會資本方+設計方+施工總承包方三重身份。而在施工總承包模式下，我們的角色僅是簡單的施工總承包方。

1.2管理對象不同

PPP項目建設期經營管理的工作對象是項目建設總投資,包括工程費用、工程建設其他費用、預備費用、資金籌措費用、鋪底流動資金（適用于生產型項目）等項目建設全要素投資。而施工總承包項目經營管理的工作對象僅限于項目建設總投資中的工程費用或工程費用中的一部分。

1.3利潤形成機制不同

施工總承包模式下的利潤主要來源于工程建筑安裝收入（結算總價）與施工總成本之間的差額，即傳統意義上的施工利潤。而PPP模式下，中標社會資本方的利潤往往來源于施工利潤及運營收益，包括運營階段取得的使用者付費、政府可用性補貼、政府購買服務、影子付費等，或上述方式的組合所產生的投資收益以及項目資金運作所產生的其他收益。此外，還可以來源于設計、施工、運營三方面。雖然運營收益在運營期取得，但在政府可用性補貼等回報方式下，需要在建設期開展大量的經營管理工作，所以施工總承包的利潤來源于施工一個方面，而PPP項目利潤來源于施工、運營兩個方面，或設計、施工、運營三個方面。

1.4經濟約束條件不同

在施工總承包模式下，經營管理的約束條件主要是合同中標價，且一般情況下合同中標價是經營管理的經濟下限，經營管理的努力方向是在既定的中標價基礎上，盡可能多地增加變更洽商及索賠費用，以擴大施工利潤；而在PPP模式下，建設期經營管理的經濟約束條件是項目投資總額，是建設期經營管理的經濟上限，非特定條件下不得突破，經營管理的努力方向是在既定的投資總額內，合理分配使用資金，并達到預定的各項目標及收益最大化。綜上所述，在施工總承包模式下，經營工作的總體思維模式是“在既定的中標價基礎上，爭取結算造價最大化、建筑安裝成本最小化”；而PPP項目建設期的經營思維模式是“在既定的總投資限額內，合理分配使用投資，在不超概算的前提下，爭取建筑安裝施工利潤率及投資回報率的最大化”。施工總承包的經營管理是一個開源+節流的過程，往往只做“加、減”。一方面在既定的中標價的基礎上，盡可能多地爭取變更洽商及索賠費用，在建筑安裝造價方面盡量只做加法，不做減法；另一方面，在確保進度、質量、安全、環保的基礎上盡可能地壓縮成本，節約開支。而PPP工程建設期的經營管理是一個結合PPP合同、實施方案、設計任務書等文件要求，在限定的總投資額下，對項目建設功能、投資分配等進行綜合優化的過程，最終目的是爭取建筑安裝施工利潤率及投資回報率的最大化。在管理過程中要綜合應用“加、減、乘、除”的思維，在EPC項目中的思維模式也與PPP模式下類似。“加”是指對于PPP合同中雖未做要求，但是對于提高建設及運營收益有較大益處的功能和項目，可在總投資額度內予以增加?！皽p”是指對項目的建筑功能及投資費用項目要科學梳理論證，對于非必要的冗余功能及投資費用，應設法取消或減少。“乘”是指在管理過程中要堅持單位投資額效益最大化的原則，用同樣的投資取得最大的收益，或利用最小的投資取得同樣的收益，發揮單位投資收益的乘數效應?！俺笔侵笇τ谕顿Y、建設、運營等方面不利的因素，要善于化解和壓減，將影響降到最小。以上所述核心是要表明PPP項目建設期經營管理以及EPC項目的經營管理與總包項目經營管理的思維方式存在著較大的區別，在實踐中應多加注意并區別對待。

2資金管理

資金是一個項目順利推進的動力和保障。在總承包施工模式下，對資金的管理主要是工程款的回收及資金支付使用兩個方面，除在發包人支付延誤的情況下，一般不需要考慮資金的時間價值；而在PPP模式下，從中標社會資本方角度來看，對資金的管理也就是對投資的管理，涉及融資方式（股權融資和債務融資）、資金投放、資金回收三方面，在此過程中要重點考慮資金的時間價值。國內主要的PPP操作模式包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、O&M、MC等方式，投資一般并不作為一個獨立的環節，因為投資的行為貫穿PPP項目合作期的始終，建設型PPP項目在建設期有大量的投資管理工作需要開展。

2.1融資管理

建設期主要開展的是融資方案的優化和落實工作。PPP項目的融資方案在項目決策階段的《PPP項目實施方案》中已經做出具體策劃，并在投標過程中予以明確。融資方案的落實需要在建設期進行，包括金融機構的選擇、利率的談判、相關融資貸款協議的簽訂等，應優選信貸能力強、貸款利率優惠、后續服務好的金融機構，同時還要結合項目實際情況，對貸款的批次安排、金額、還本付息的方式以及時間節點等進行逐一確定，要兼顧建設期資金需求以及運營期還本付息壓力，適當考慮項目建設、運營的各種不確定因素，對實施方案中的融資方案進行優化，在確保項目平穩推進的前提下，盡可能地降低融資成本及風險。

2.2資金投放使用管理

要根據整個項目建設總投資費用構成、項目施工總進度計劃、注冊資本金到位時間及比例、項目合同體系中各類合同預設的支付條件、PPP合同的相關要求等，編制項目資金使用計劃，并依據資金使用計劃編制項目貸款計劃，嚴格執行、定期調整。項目資金使用計劃及貸款計劃的編制應遵循勤貸、少貸、晚貸的原則，此原則的核心思想即盡量減少貸款資金在賬戶中的閑置，同時將建設期貸款累計余額的重心后移，以達到充分利用資金、減少建設期貸款利息成本的目的。

2.3建設期貸款利息處理

建設期貸款利息的處理分為資本化和費用化兩種方式。資本化的處理相對簡單，費用化的處理方式則因為路徑、方法等原因容易出現問題造成爭議，因為PPP項目通常實行資金封閉管理，在此前提下，建設期貸款利息由社會資本方費用化會出現費用化路徑缺失，即社會資本方無法直接從SPV公司外部支付建設期貸款利息，以實現費用化，進而造成SPV公司賬面建設期貸款利息長期掛賬。對此問題，筆者認為應在SPV公司股東層面進行解決，建議在簽訂股東協議時對應該費用化的建設期貸款利息由社會資本方承擔的方式、路徑作出明確規定。

2.4對于資金的管理

應堅持原則，綜合施策，才能取得好結果。從以上可以看出，做好對資金的管理，即做好資金時間價值的管理，會產生明顯的經濟效益，這是在做PPP項目經營管理中需要重點研究的課題。

3設計管理

本文對設計的管理是指對設計經濟指標的管理。對設計的管理是PPP項目建設期經營管理工作中非常重要的一個方面，但也是最容易被忽視的方面，甚至可以說是目前PPP項目經營管理中的短板。設計管理對PPP項目建設期經營管理的重要性體現在以下兩方面：（1）設計是對投資控制影響最大、能動性最強的工作；（2）設計是擴大建安施工利潤率及項目投資收益率的重要抓手。在PPP項目建設期經營管理人員對設計的管理應重視以下幾點。（1）經營管理人員應參與設計的全過程。雖然在設計過程中設計單位也會同步進行投資估算、概算等經濟文件的編制，對設計方案及圖紙的經濟指標進行考量，在設計方案專家論證過程中，也會有經濟方面的專家參與評審，對方案的經濟指標進行評價，但是因為設計單位和專家所處的位置不同，決定了他們往往只是從方案投資額度及經濟合理性方面考慮問題，無法從項目投資收益率及建筑安裝利潤率方面考慮問題，也就是設計方案往往是投資控制最優，但并非效益最好。所以PPP項目經營管理人員應參與設計的全過程，與設計單位共同開展工作，從提高項目投資收益率及建安利潤率的角度，參與對設計方案的論證和評審，爭取最終方案達到投資控制與經營效益雙優。（2）了解并尊重設計的基本流程及規律。經營管理人員參與設計流程的前提是要了解并尊重設計工作的基本流程及其規律，了解在哪個設計階段可以做哪些工作，如果隨意提出各種要求，不但不能起到良好的作用，反而會影響設計工作的正常開展，甚至造成設計工作的反復。（3）管理重心應向方案設計及初步設計階段傾斜。經營管理人員在方案設計、初步設計、施工圖設計三個階段中參與協同工作，對投資及經營的影響程度依次遞減，因為前一階段的設計對后一階段的設計形成了約束，在前一階段沒有解決的問題后一階段也很難解決或解決的代價更大。所以在工作中要注意把管理重心向方案設計及初步設計階段傾斜，力爭把問題在早期進行解決。（4）掌握科學的工作方法。設計工作是一項復雜、專業、嚴謹的系統工作，如果經營管理人員想積極主動地參與其中，在了解其工作流程及規律的基礎上，還要掌握科學的工作方法，才能有效地推進工作。在設計過程中應推廣采用價值工程、目標成本限額設計、全壽命周期成本等技術方法，在滿足功能、控制投資、確保收益三者之間取得平衡。價值工程優化設計方法是“以對象的最低壽命周期成本，可靠地實現所需功能，以獲取最佳的綜合效益”，其公式為：V=F/C（V表示價值、F表示功能、C表示成本），利用這一方法進行價值分析，可去掉過剩的質量、多余的功能，對成本造價高的質量、安全、功能實施重點控制，最終降低工程造價，實現項目經濟效益、社會效益和環境效益的最佳結合。從PPP項目經營管理者的角度來看，可以用投資收益或施工利潤表示功能進行測算，從獲得最優投資及施工效益角度開展分析工作。目標成本限額設計控制方法是經常采用的方法，即通過對項目的建筑安裝投資構成分析，對建筑安裝投資控制設定目標值，并將控制指標分解到設計的各階段、各專業及各分項的一種控制方法。需要注意的是，目標成本限額設計不能簡單地“一限了之”。而是要實事求是，對于某些投資無法壓縮到限額以下的項目，要認真分析到底是功能冗余，還是原投資估算失誤，并有針對性地采取措施；同樣要認真復核限額設計后造價遠低于限額指標的項目，檢查設計是否有遺漏，估算是否有偏差等，才能準確地通過限額設計控制投資，達到造價合理與設計科學的有機統一。全壽命周期成本設計控制方法即通過各種設計手段，實現項目前期、建設期、運營期等各階段總成本最小化的方法。PPP項目往往涉及項目前期、建設期、運營期等多個階段，且壽命周期較長，若想取得好的投資效益，經營管理人員在參與設計過程中必須綜合考慮建設期與運營期等各階段的成本因素，尤其是運營期的運行成本、維護和修理成本等均要予以重點考慮。

4合同管理

PPP項目合同一般涉及兩個層次，第一層次為由項目實施機構、政府出資方、中標社會資本之間圍繞項目實施及收益簽署的一系列合同，形成以《PPP項目合同》為主合同、《確認談判備忘錄》、項目公司《公司章程》《合資經營合同》等共同構成的核心合同體系。第二層次為由項目公司和項目推進過程中的各有關主體簽署的合同體系。包括項目公司與金融機構簽署的《融資合同》，與設計、施工、監理等單位簽署的建設類合同，與保險公司簽署的《保險合同》，與供應商簽署的《采購合同》，與員工簽署的《勞務合同》等。第一層次的合同在PPP項目的決策階段確定，PPP項目建設期主要涉及的是第二層次的合同管理，在此僅強調兩點。一是做好建設期合同管理計劃。要根據PPP項目實施方案中對合同體系的規劃，結合PPP項目合同及項目實際情況，提前編制項目建設期合同管理計劃，內容包括合同類型、合同標的、質量安全及期限要求、合同控制價、主要計價規則及支付條款、招標及簽約計劃時間等，并分門別類提前起草招標文件、合同文本，經SPV公司審定后實施，為項目順利推進做好合同管理方面的準備。二是正確處理投資與施工一體化的雙重角色問題。PPP項目很多是采用投資與施工一體化的方式，即SPV公司直接委托中標社會資本方作為施工總包方，這一方面給社會資本帶來了同時獲取建筑安裝利潤和投資收益的機會，減少了施工投標的環節和成本，但同時也帶來了社會資本方如何正確處理投資與施工方雙重角色的問題，可能出現諸如總包施工合同條款過于傾向總包單位，與國家及項目所在地相關法律法規不相符；或者在總包施工合同中約定超越總包合同范圍或與SPV公司法人治理結構、與股東利益不相符的條款，這些都可能會產生合規風險及業務操作障礙。個人認為，在投資與施工一體化的情況下，一定要堅持“四清晰一分明”的原則，尊重政府相關規定、尊重SPV公司法人治理結構、尊重股東利益，客觀、嚴謹地擬定合同條款，明確不同角色下的責、權、利，才能正確處理社會資本方、總包施工方雙重角色關系，順利推進項目開展，以保證社會資本方的根本利益。

5對政府相關政策的掌握和應用

PPP項目是政府投資、建設、財稅等多方面政策集合的產物，在PPP項目的決策期、建設期、運營期都要高度重視對政府相關政策的掌握和應用。在PPP項目建設期重點關注以下兩方面。（1）政府相關建設費用減免優惠政策。各地政府均有不同的項目建設費用減免優惠政策，如能熟悉并加以利用，既可節約建設投資，也可簡化建設相關手續。例如某PPP項目，為公共場館+社會資本方自營商業的綜合體，正常情況下需要交納城市基礎設施配套費約843萬元，但經調研發現，當地有政府會議紀要規定公益性場館可免交城市基礎設施配套費，為此，項目公司與政府相關部門溝通，取得了對該項目整體為公益性場館的認定文件，從而免交了城市基礎設施配套費，節約了建設投資843萬元。（2）政府財稅優惠政策。國家及地方政府為了吸引投資，出臺了各種財稅優惠政策，在PPP項目建設期應加以關注并應用。例如：某PPP項目利用國家增值稅留抵退稅制度，提前策劃，在建設期伊始即進行了SPV公司信用評級等準備工作，并及時申報留抵退稅，在項目建設期順利取得留抵退稅約6000萬元，大幅改善了項目的現金流，提升了項目總體投資回報率，為后續的運營打下了堅實的基礎。再如，某PPP項目總包施工單位根據工程所在地稅務部門的稅源管理的優惠政策，及時申報，順利取得了當地政府的屬地納稅獎勵158萬元。諸如此類的政策，各PPP項目應結合項目自身情況，緊密關注政府政策變化，及時加以利用，以起到事半功倍的效果。

參考文獻

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作者：李文科 李寅 單位：北京城建集團有限責任公司