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摘要：目前，國家對高校預算績效管理提出了更高要求。本文針對目前高校在績效預算管理中遇到的問題，提出了構建全過程績效預算管理系統的保障措施：提高績效預算管理意識、健全內部治理機構、搭建信息化協同智能平臺、建立績效信息公開機制。從績效預算編制、績效預算執行、績效預算評價和績效結果運用四個方面探討了高校績效預算管理實現路徑，以提高財政資金使用效率，完善現代化高校治理體制。

關鍵詞：績效預算；保障措施；實現路徑

績效預算最早起源于美國，是一種政府預算組織形式和實施方法。績效預算是“結果”預算，改變了傳統的“投入”預算模式，在預算管理中融入績效管理，并以績效管理為中心，最終以預算執行結果為導向，衡量資金使用是否合法、合理和有效。高校作為社會經濟活動的重要組成部分，高校的社會資源具有稀缺性，合理配置高校資源顯得至關重要。預算是管理高校各類經濟活動的基礎，實行“績效預算”有利于實現資源有效配置，提高財政資金的使用效率，降低經濟活動的風險，從而實現高校教學、研究及服務社會功能，最終達成高校發展戰略，是現代化的高校管理模式和治理體制。

一、高校績效預算管理中存在的主要問題

雖然各地財政部門和教育主管部門已將績效管理責任與要求明確到各高校，但目前大多數高校績效管理流于表面的表格填報，應付檢查，并沒有真正將績效管理理念貫穿于預算全過程。

（一）績效預算目標與學校發展規劃匹配度不夠

一般情況下，績效預算編制時間前置，需提前半年開始填報，客觀上很難對預算執行年度社會經濟政策及學校發展規劃有精確把握。預算填報要求也越來越精細，具體到經濟科目，在缺乏前期調研的基礎上，難以準確填列。經費管理部門和經費使用部門往往不一致，容易造成信息不對稱，經費管理部門編制的績效目標與業務發展匹配度不高。因此，預算編制時出現績效目標缺失或者績效目標不科學不準確的現象，導致預算編制隨意性較強，往往按照去年基數或者按一定比例的增量填報。學校發展包括短期目標和長遠規劃，有些項目無法在年度內形成具體的量化指標，導致為了完成任務而填報，致使資金申報情況與填報的績效目標和指標設置無法一一對應。

（二）績效預算執行過程控制力不夠

由于缺乏有效的績效監控，預算執行過程控制乏力，往往出現兩種情況，一是缺乏預算執行控制意識，過分注重預算編制和支出進度環節，注重經費申請下達是否到位，支出進度是否符合要求，支出范圍是否合法合規，為了在關庫前資金使用完畢，經常出現年底突擊花錢的現象，導致資金使用效率低下。二是在預算執行過程中，沒有實時跟進監督，導致資金使用范圍和項目績效目標匹配度和完成度較低，預算執行與績效目標脫離，年中隨意調整可能性增大，預算無法起到資源分配的作用。

（三）績效預算結果評價體系不完善

預算項目申報和資金規模并不是依據上年度該項目完成結果來確定，績效評價環節成為擺設。績效評價缺失，項目負責人無須對項目資金使用效率進行考核，只需保證資金使用合法合規的最低標準，因此，無法衡量項目執行的優劣，無法將資金分配到高效率項目，無法從根本上保證高校戰略發展的重點領域。另外，績效評價標準客觀上難以量化和統一。高校歸根結底是以人才培養為目標，教學、科研和學生工作等各個領域復雜而多樣，無法用統一且量化的績效指標體系進行衡量，績效結果需要長期過程慢慢體現，一個預算年度內很難產生量化的效果。高校之間辦學目標、辦學規模、辦學層次和校園文化等存在著巨大差異，績效評價體系缺乏統一性，不夠標準化，也無法在行業內進行橫向比較。

二、高校構建全過程績效預算管理系統的保障措施

（一）提高績效預算管理意識

提高績效預算管理意識是構建全過程績效預算管理的前提。高校需要從組織結構、管理模式、校園文化等多方面持續構建管理環境。首先，教職人員從思想上要認識到績效管理對預算管理的重要性，全面實施績效預算管理對學校現代治理和長遠發展起到至關重要的作用。其次，績效預算不能流于形式上的表格填寫，完成任務，而要從根本上理解績效預算是高校從“粗放型”向“內涵式”發展的重要助推力。最后，高校要從上到下，制定全面開展績效預算管理的制度文件，建立并發布管理流程，從管理制度上明確對績效預算管理的重視程度，從而逐漸形成高效、高質的績效預算管理。

（二）健全績效管理內部治理機構

健全績效管理內部治理機構是構建全過程績效預算管理的基礎。績效預算是全過程、全方位、全員參與的管理模式，涉及面廣，專業性強，因此需要在全校建立跨部門、跨業務的績效管理內部治理機構。設立戰略發展委員會，根據經濟社會發展和學校辦學目標，從事業發展層面制訂學校近期和遠期發展戰略規劃。設立績效預算管理委員會，負責初步討論審核全校績效預算編制、執行和評價，重點評審項目績效目標編制是否與學校戰略發展規劃相匹配，項目執行是否與年初績效目標相偏離，項目執行結果是否完成了既定的績效目標，由財務、業務、戰略等部門人員共同組成，不僅更好實現“業財融合”，也更加符合資源和權力制衡原則。設立財經工作教授委員會，由學校教授組成，對績效預算管理委員會初審的績效預算進行最終審核、決策和監督。校內各部門應加強互相聯動，比如人力資源部、教務部、學生部等職能管理部門，信息互通有無，既能在預算管理過程中提供業務支持，也便于將績效評價結果運用到學校治理各方面。

（三）搭建信息化協同智能平臺

搭建信息化協同智能平臺是構建全過程績效預算管理的關鍵。互聯網+是未來高校財務管理發展的趨勢。搭建信息化控制平臺，保障高校內部信息交流與共享，一方面可以優化工作流程，提高工作效率，另一方面可以減少人為因素帶來的經濟風險，是高校內控制度落地的關鍵因素。高校要探索建立信息化應用協同智能平臺，將財務模塊、業務模塊和政務系統有效銜接和融合。一是搭建貫穿績效目標、執行監控、績效評價等業務功能的績效預算信息管理系統，系統內嵌涵蓋經濟科目的績效目標，直接關聯預算執行；二是打通績效管理系統和其他財務模塊，比如績效預算目標和執行模塊直接關聯賬務系統和支付系統，沒有預算安排的項目，系統會直接卡控，無法形成支出；三是建立績效預算系統與其他業務模塊銜接，提取有效管理信息，使預算管理向縱深推進。四是建立預算績效與高校政務系統連貫，關聯審批管理流程，避免重復工作。

（四）建立績效信息公開機制

建立績效信息公開機制是構建全過程績效預算管理的保證。績效信息公開有利于實現預算監督，有效防范廉政風險。一是在績效管理信息系統中增加績效公開模塊，提取預算編制、執行和評價環節的必要信息，整合關聯到績效公開模塊，接受全校師生的監督；二是堅持全面與重點相結合的原則，定期開展績效報告制度，全部項目采取書面報告，對涉及重大資金、重要戰略和重點關注的項目還需開展現場報告會，保證全員執行監督途徑高效暢通。

三、高校構建全過程績效預算管理系統的實現路徑

（一）績效預算編制

績效預算編制是績效預算實施的起點，關系到后續執行的合法性、合規性和有效性，從預算分配源頭上予以控制尤為重要。績效預算以“投入-產出-結果”為依據，在等額績效目標情況下，最小投入和最大結果為最佳項目。1.學校戰略委員會制定并下發近期發展規劃和年度重點工作。根據社會需求和辦學宗旨，制定學校中長期規劃和整體績效目標，并將近期發展規劃（尤其是年度重點工作和未來發展方向）下發到學校各部門及各教學單位。2.根據近期發展規劃，項目管理部門完成項目庫新增和調整工作。（1）做好校內預算項目庫日常管理，加強對項目前期可行性論證，逐步完善常規工作的項目績效目標體系建設，實現“項目等錢”，而不是“錢等項目”。（2）項目管理部門根據學校戰略委員會制定的近期發展規劃，結合本部門常規項目，在進行充分調研的基礎上（包括經濟社會發展、區域發展潛力、國家及地區高等教育發展政策等），擬定本部門各項目年度預算績效目標，制定初步績效經費預算，再次納入項目庫管理，也就是“常規工作調整更新，新增工作完成入庫。”（3）年度績效預算報計劃財務部，計劃財務部匯總全校預算報績效預算管理委員會。3.計劃財務部按照相關預算編制政策，初步核定收入支出總規模。高校收入一般包含財政撥款收入、事業收入、經營收入和其他收入等，計劃財務部根據以收定支總原則，初步統籌人員經費、公用經費等基本支出和項目支出總體規模。4.績效預算管理委員會審議全校預算。績效預算管理委員會可根據實際情況適當增加業務部門專職人員，也可適當引入行業專家。根據學校戰略總目標，確定優先績效目標，重點支持學校發展急需資金的重要領域，對所有待上報項目進行先后排序。審議過程應與項目管理部門進行討論調整，最終將項目績效總目標分解成具體績效指標，根據績效指標確定每個項目預算金額，具體到支出經濟分類。5.績效預算管理委員將審議過的全校績效預算，報學校財經工作教授委員會審議通過。財經工作教授委員會根據計劃財務部核定的支出預算總體規模、學校戰略發展委員會制定的年度發展戰略和績效管理委員會確定的優先績效目標和項目先后順序，審議確定學校年度預算。

（二）績效預算執行

績效預算執行過程中，執行主體應對執行結果負責，即項目負責人承擔主體責任，計劃財務部和績效管理委員會做好定期和不定期的“雙線”（預算執行進度和目標完成效果）績效監控工作。1.主動調整績效目標。出現與預算編制績效目標相偏離情況時，在確保開支范圍和支出標準合法合規的前提下，實時追蹤監控具體執行與績效目標是否一致，如出現偏離，應立即停止執行，查找原因后對績效目標進行修正，形成“目標-調整-執行”的良性循環模式。2.被動調整績效目標。項目執行過程復雜，某些客觀因素導致無法完成年初既定目標，如新冠肺炎疫情導致學術交流、學術講座、學生實踐實習等環節無法按照原定計劃進行等。另外，時常也會出現不可預計的、突發臨時工作任務，在這種情況下，需要及時調整和修正年初確定的績效目標，程序上應通過績效預算管理委員會綜合評價調整后的項目績效目標是否符合學校工作大局。3.積極主動開展績效預算執行中期評價，適時調整績效目標，整體把控績效目標執行進程，從而督促項目的執行并保障績效目標的完成。

（三）績效預算評價

績效預算評價是整個績效預算流程中重要的一個環節，它可以檢驗高校資源分配是否合理，是否符合產出效果最大化原則。突出預算執行主體責任，明確結果清單，促進預算管理全過程的良性循環。1.項目自評與績效管理委員會評價相結合。項目負責人首先通過項目自評方式，按照年度設定績效目標，逐條填寫完成情況并自評打分，同時需提供充足的佐證資料，比如受益者或項目實施主體的滿意度等。績效管理委員會以項目自評為基礎，對自評情況進行再評價。2.全面評分與權重評分相結合。對照年初設定的績效指標對執行效果實施評價，按照績效指標的重要性進行權重評分，項目重點指標權重高，隨之分數占比也高，這樣可以全面、客觀、真實地反映項目實施效率。3.整體評價與具體評價相結合。整體評價指項目總體年度產出結果是否完成年初績效總體目標。具體評價指具體每一條績效指標完成情況。4.定性評價與定量評價相結合。高校很多項目較為復雜，時間跨度也較大，一般很難用定量指標來衡量，可采取定量和定性相結合的方式進行評價。5.執行進度與結果導向相結合。資金支出合法性、真實性和有效性是績效評價的前提。要以預算執行進度為評價基礎，將項目產出和結果相結合，應更加偏向結果導向。

（四）績效結果運用

績效結果運用，是指將績效評價結果運用到高校事業發展的全部工作中。績效預算結果反饋和運用是整個績效預算模式的最后一個環節，對下一輪績效預算編制以及高效工作流轉起著關鍵作用。1.將績效評價結果直接作為該項目下一年度預算申報依據，以及下一年度預算指標下達進度依據，有效建立整合與聯動機制。內容包括預算資金規模、績效目標分解與制定、績效指標系統構建等。2.將績效評價結果作為校內項目庫動態調整依據，對于績效評價為“低”的項目，基本按照清理退庫管理；績效評價為“中”的項目，根據執行實際情況，及時整改和修正，整改完成可繼續保留在庫，整改效果不佳的進行退庫；績效評價為“良”和“優”的項目，繼續保留在庫，評價為“優”的項目在下一年度可相應考慮增加預算資金規模。3.將績效評價結果作為該項目主管部門年終考核依據，可納入領導干部責任履行和考核內容，與個人評優、提拔、任用和薪酬掛鉤，將績效預算融入高校全方位業務考核，以更好地建立長效機制。

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作者：馬蓓 單位：深圳大學計劃財務部