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按省、市人大代表專題調(diào)研工作安排，結(jié)合工作實際，我就全市土地開發(fā)整理工作開展了專題調(diào)研。通過查閱相關(guān)資料，實地走訪座談項目區(qū)干部群眾，聽取有關(guān)部門工作報告，對全市土地開發(fā)整理工作現(xiàn)狀、存在的問題以及工作發(fā)展方向進行了全面總結(jié)分析，形成此報告。

一、土地整理工作現(xiàn)狀

土地整理是人們?yōu)榱艘欢康模罁?jù)土地利用及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃對土地進行調(diào)整、安排和整治，從而達到提高土地的利用率和產(chǎn)出率的活動。土地利用總體規(guī)劃是建設(shè)的基礎(chǔ)，它引導著各項建設(shè)活動的有序開展，而土地整理規(guī)劃則是土地利用總體規(guī)劃中的一個專項規(guī)劃，從屬于土地利用總體規(guī)劃，土地整理是實現(xiàn)土地管理法關(guān)于耕地用途管制及實現(xiàn)耕地占補平衡重大戰(zhàn)略目標，確保我國糧食安全和國家安全的重要手段。在現(xiàn)實工作中，土地整理也是適應新時期建設(shè)高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要手段。通過土地整理，可以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。它必將為促進農(nóng)村及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮長期而重要的支持作用。

狹義的土地整理即農(nóng)地整理，根據(jù)具體內(nèi)容一般分為耕地整理、農(nóng)村居民點整理和土地開發(fā)與復墾三種類型。按照投資來源分為國家投資重點項目、省投資重點項目、地方投資占補平衡項目三種。

我市的土地整理工作起步于2**年，到2**8年止，我市共實施了彭城壩、石子鄉(xiāng)土地整理國家投資重點項目，機場周邊區(qū)域土地整理省投資重點項目，江南鎮(zhèn)、姚溪壩土地整理地方占補平衡項目，正在實施的雙龍鎮(zhèn)土地省投資整理項目，即將實施的有柏埡鎮(zhèn)土地整理占補平衡項目，已申報待立項審批的有河樓鄉(xiāng)、木蘭鄉(xiāng)土地整理項目，以上項目總投資1.1億元，整理規(guī)模7萬余畝，新增耕地面積135**余畝，新建道路99公里，整治塘堰96口，排灌渠道近73公里，通過對項目區(qū)內(nèi)的田水路林村的綜合治理，有效的改變了農(nóng)村面貌，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了農(nóng)村及農(nóng)民生活、生產(chǎn)條件，新增了耕地有效面積，提高了土地利用率和產(chǎn)出率，改善了生態(tài)環(huán)境，保持了水土，其經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益顯著。

通過這些項目的實施，實現(xiàn)了我市耕地占補平衡，耕地總量和基本農(nóng)田保有量穩(wěn)中有升。農(nóng)村土地資源實現(xiàn)了“三增”：增耕地、增產(chǎn)量、增價值，夯實了農(nóng)村發(fā)展的資源基礎(chǔ)；加強了資源基礎(chǔ)建設(shè)，幫助實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，找到了解決“三農(nóng)”問題的核心突破口；“三農(nóng)”問題的逐步解決過程，就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)等方面不斷改善的過程，有力的促進了我市社會主義新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

二、土地整理工作存在的問題及原因分析

盡管我市土地整理工作取得了顯著成效，但是在實際工作中也存在不少的矛盾和問題，具體體現(xiàn)在：

（一）管理體制不健全，基層干部群眾參與積極性不夠。

目前，土地整理工作主要由國土部門牽頭運作，項目預算中也沒有地方工作經(jīng)費的預算科目，項目所在鎮(zhèn)村沒有明確相應的責任和權(quán)利，造成了土地整理工作責、權(quán)、利不明確，在項目實施中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部群眾積極性、主動性不夠，認為項目實施是國土部門在完成上級下達的工作任務，與自己無關(guān)，而且，工作開不開展的好，完全是國土局自己的事情，涉及青苗、臨時占用土地等，必須按國家非農(nóng)建設(shè)標準予以補償，否則，不準動工建設(shè)，給項目實施造成了很大的難度。而土地整理很多工作，配如權(quán)屬調(diào)整、土地糾紛等，必須由當?shù)攸h委、政府負責，由農(nóng)民自己參與才能完成，并最終由農(nóng)村基層組織落實實施。

（二）占補平衡項目資金無保障。

就我市實施的土地整理項目情況看，資金問題是項目實施的關(guān)鍵，國家和省投資項目資金到位和監(jiān)督情況良好，但是地方投資的占補平衡項目，在財政年度預算中缺乏地位，每年的土地收益和土地出讓金按規(guī)定應該留一部分用于土地開發(fā)整理，但是由于地方財政困難，很多資金都無法使用到土地整理項目上來，使我市土地整理占補平衡項目資金投入少、資金撥付困難，土地整理工作一直處于被動狀態(tài)，無法滿足城市建設(shè)用地征地占用耕地指標的需求。

（三）規(guī)劃設(shè)計與施工設(shè)計銜接性差，變更程序報批過于復雜。

規(guī)劃設(shè)計和施工設(shè)計由于項目的立項和實施的周期長，而且，一個項目是否成功立項難以確定，致使規(guī)劃設(shè)計和施工設(shè)計目的不一，作業(yè)單位不一，前后缺乏有效的銜接，特別是國家和省投資的重點項目，規(guī)劃設(shè)計由省上統(tǒng)一招標實施，施工設(shè)計由地方國土部門組織實施，而且由于各設(shè)計單位水平不一，責任心不一以及時間關(guān)系的影響，工程原材料市場價格不穩(wěn)定等因素，最終導致規(guī)劃設(shè)計過于粗糙，缺乏操作性，施工設(shè)計中地方群眾意見多樣，要求多樣，不得不對項目規(guī)劃方案進行否定，有的甚至不得不全盤來過，給項目實施帶來難度。按照國家和省投資項目的管理規(guī)定，項目變更必須報原批準機關(guān)批準，同時地方監(jiān)督部門也要求工程變更必須由地方組織審批，因為多頭審批管理，又加上初步設(shè)計及施工設(shè)計兩張皮，給工程的順利實施造成了極大的困難。

（四）技術(shù)力量缺乏。

土地整理是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，涉及專業(yè)多，工程類型多樣而且復雜，就目前的現(xiàn)有設(shè)計單位設(shè)計經(jīng)驗和設(shè)計資質(zhì)，沒有一家在人員結(jié)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置上符合要求，目前全國也沒有建立獨立的土地整理項目設(shè)計認證體系，導致土地整理項目設(shè)計人員管理混亂，魚龍混雜，設(shè)計、監(jiān)理、預算等技術(shù)力量極其缺乏，無法滿足設(shè)計需要。就業(yè)主部門來講，不管是國土局耕保科還是各地的土地開發(fā)整理中心，都是主要從事土地管理職能，對土地整理工程管理缺乏經(jīng)驗和技術(shù)，同時由于現(xiàn)行事業(yè)機關(guān)編制管理有關(guān)規(guī)定，人員流動不暢，無法有效的吸引專業(yè)人才進入，導致外行管理，效率低下。

（五）新增耕地指標缺乏技術(shù)支撐。

目前的新增耕地指標既是土地整理的一個重要成果，又是土地整理項目的一個積極誘因，但是，耕地指標如何確定，如何科學測算和認定，缺乏有效的技術(shù)支撐，是土地整理重要的手段缺陷，為土地整理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展留下了不確定因素。

（六）與新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)之間缺乏有機聯(lián)系與協(xié)調(diào)，獨自為戰(zhàn)，效果不明顯。

土地整理工作和目前開展的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目之間有很多的共同之處，也有各自的側(cè)重點，但最基本的目標是一樣的，就是改善農(nóng)村面貌，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，增加糧食產(chǎn)量，促進農(nóng)民增收，為最終建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供條件，但是，目前，幾大塊的工作，缺乏有效統(tǒng)一，各自為陣，效果不明顯。比如我們在有的土地整理區(qū)在施工設(shè)計時發(fā)現(xiàn)原規(guī)劃的部分生產(chǎn)路、溝渠等已經(jīng)進行了硬化，一問才知道是新農(nóng)村建設(shè)的某些建設(shè)項目。由于事前缺乏溝通，給土地整理項目的開展帶來了一定的難度。一方面是二者建設(shè)標準不一致。各自設(shè)計的路、溝、池等工程的設(shè)計規(guī)格的參數(shù)難以統(tǒng)一，影響了項目區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一性和工程效果；第二，由于二者思考的角度不同，雙方的規(guī)劃設(shè)計思路難免會有沖突，比如新農(nóng)村建設(shè)中修好的路，在土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計中也許是需要修改或取消的路。但是由于原來的小路已經(jīng)被硬化，再進行修改或地塊合并，其成本將會加大，也將造成資源的極大浪費；但如果不修改則會給土地整理工作的效果打上折扣，陷入了兩難的境地。

另外，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境也是土地整理的重要目的。農(nóng)村宅基地整理，以及對村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的整治等項目與新農(nóng)村建設(shè)有密切的聯(lián)系。在涉及到對部分村莊的整理過程中，由于沒有參照新農(nóng)村規(guī)劃，很多設(shè)計顯得非常盲目，常常造成資源的浪費。

三、建議與思考

（一）建立土地整理的政策體系，形成有效工作機制

由于土地整理面寬量大，涉及的內(nèi)容十分龐雜，特別是當?shù)卮迳绾屠习傩盏那猩砝妫唧w實施起來會遇到許多新問題。要預防和解決這些問題，必須進行統(tǒng)籌安排。建立一套行之有效的工作方法和工作機制和利益分配機制，充分調(diào)動當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社干部及群眾的參與性，為項目的順利實施建立體制基礎(chǔ)。

（二）加強規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)，減少實施中的工程變更

土地整理項目在項目的立項過程中，必須加強前期調(diào)研工作。土地整理項目在立項、規(guī)劃設(shè)計時，應著重考察當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施情況，在土地整理項目的規(guī)劃設(shè)計中，必須充分調(diào)查現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施情況，充分征求當?shù)卮迳缂稗r(nóng)民意愿，合理布局和規(guī)劃工程項目，提高規(guī)劃的科學性和可行性，減少項目實施中的工程變更。

（三）落實專項資金，促進土地整理長期健康發(fā)展

資金問題是地方占補平衡項目實施的關(guān)鍵問題，為保證地方占補平衡項目的順利開展，市級應該建立土地整理項目庫，地方財政應該設(shè)立土地整理基金，實現(xiàn)地方投資的占補平衡項目有續(xù)投入，確保土地整理工作健康發(fā)展。

（四）建立部門協(xié)調(diào)機制

當前，隨著中央對農(nóng)村工作重視程度的不斷加強，各部門投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金也不斷增加，但目前存在資金投入較為分散。具體表現(xiàn)為部門之間各搞各的規(guī)劃，各做各的項目，各投各的資金，沒有形成合力。這種分散管理的局面不能滿足項目區(qū)田、水、路、林、村綜合整治的需要，也不利于開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，今后在開展土地開發(fā)整理項目建設(shè)時，應實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投入和統(tǒng)一實施的“四統(tǒng)一”模式。即在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，圍繞土地開發(fā)整理的總體要求和建設(shè)目標，由國土資源部門牽頭，相關(guān)部門共同參與項目規(guī)劃，對項目區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治。各部門在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，分工協(xié)作，集中投入，統(tǒng)一實施項目建設(shè)，實現(xiàn)土地開發(fā)整理與小流域治理、生態(tài)環(huán)境保護、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村宅基地改造、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等的有機結(jié)合。“四統(tǒng)一”模式的好處是打破了部門壁壘，使各部門在土地開發(fā)整理工作中相互支持，協(xié)同配合，充分發(fā)揮各部門職能特點、技術(shù)專長和資金、資源集中優(yōu)勢，形成合力，更好地推進項目實施工作。