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總書記在2006年8月指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構建和諧社會的基礎性工作。”2007年中央5號文件《關于進一步加強新時期信訪工作意見》進一步指出：“信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。”當前，正在深入進行學習實踐科學發展觀活動，做好信訪工作對于推動經濟社會科學發展具有重要意義，尤其是在當前“保增長、保民生、保穩定”的形勢下，鞏固和加強信訪工作顯得尤為重要。近年來，我市信訪總量連年下降，為經濟社會又好又快發展創造了和諧安定的社會環境，連續三年進京上訪保持全省最低水平，連續三年無“省信訪工作重點管理縣（區）”，連續三年重點敏感時期實現進京“零上訪”，連續三年無備案信訪老戶重復進京上訪，在2008年首次全省“信訪工作三無縣（區）”創建考評中9個縣（區）實現大滿貫。取得這些成績，分析其主要原因就是得益于我市信訪法制工作比較完善。近期，結合調研課題，對信訪法制化建設對推動科學發展作了一些調研，形成以下三個方面認識。

一、信訪法制建設中存在的錯誤認識

在信訪法制建設中，基層黨委、政府或多或少地存在著以下四種錯誤的論斷，阻礙信訪法制建設的步伐：

1、信訪制度與司法制度的“矛盾論”。有觀點認為，大量原本通過行政復議或司法訴訟渠道解決的問題涌入了信訪渠道，與正常的法律訴訟制度和司法體系相矛盾。這種觀點是對信訪功能認知模糊造成的。《憲法》規定：“公民的信訪權由批評建議權和申訴、控告與檢舉權組成。”公民依照有關信訪的法律規定行使申訴、控告與檢舉權，是信訪制度本身設計的重要功能之一。雖然，信訪的申訴、控告權與訴訟法上的起訴權、申訴權等存在著權利上的重合，但是這種在法律制度上并存的公民權益保障“雙軌道”，在權利的性質及解決問題的途徑上是截然不同的，并不存在矛盾的問題。更不能因為公民選擇了解決問題較為直接、成本較低的信訪途徑，就片面得出信訪制度與司法制度相矛盾的結論。此外，國務院《信訪條例》明確規定，對于應該通過訴訟、仲裁、行政復議等法定渠道解決的信訪問題，行政機關不予受理，因此信訪并不是無序的信訪，是在法制框架內權利救濟的重要渠道。

2、信訪制度與清官情結的“人治論”。有一種意見認為，信訪主要靠各級領導干部的批示解決問題，具有“清官”情結，是人治思想的表現。這種觀點是片面的。首先，信訪作為我國《憲法》規定的公民基本民主權利，也是國家的基本民主制度。這種人民表達意愿、實現當家作主的權利和制度，對現代法治社會決不是可有可無的。其次，各級領導干部親自接待群眾來訪、親自閱批人民來信、親自處理信訪問題，是“立黨為公、執政為民”的表現，也是落實《信訪條例》“誰主管、誰負責”原則的具體體現。而且，領導干部所批信訪案件僅限于指定有權處理問題行政機關辦理，信訪問題依然是在法律法規和各項政策范圍內解決的。從貴州甕安發生的“6•28”事件來看，主要是由于當地黨員干部接近群眾太少、了解民意不夠，造成積案太多、積怨太深，爆發了大規模的群體性事件。因此，信訪不但是法制制度的設計，同時也是維護社會穩定大局的需要。

3、信訪制度與法制目標的“相悖論”。有相當一部分人認為信訪與法治目標相悖，應隨著國家法制健全退出歷史舞臺。這種認識也是錯誤的。作為公民的一項重要民主權利，我國《憲法》在第二章“公民的基本權利和義務”中規定：人民享有“依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利”，“對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。相對應，《憲法》還規定：一切國家機關和工作人員必須“經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”；“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理”。由此可見，信訪是我國公民的基本民主權利，是國家的基本民主制度，是國家法律制度的有機組成部分，是社會主義制度區別于資本主義制度的一個重要標志，是社會主義法制體系優越性的具體體現。

4、信訪部門處理信訪問題的“包辦論”。以往，在信訪問題的起因和處理上，少數干部、職能部門、信訪人和普通群眾都不同程度地存在誤區，片面認為信訪量大、信訪秩序混亂等問題是由于信訪部門工作不力造成的，認為信訪問題的處理主體是信訪部門，片面認為信訪部門應該包辦處理所有信訪問題。這種誤區使信訪部門無辜地背上沉重地包袱，也給信訪工作帶來諸多困擾。《信訪條例》第四條明確規定：信訪工作應當在各級人民政府領導下，堅持“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，依法、及時、就地解決問題。《信訪條例》第十六條還規定：信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出。因此處理信訪問題的主體是有權處理的行政機關。必須澄清，信訪部門不能包打天下。信訪問題的起源和起因不在信訪部門，信訪問題的處理主體是各級有權處理的行政機關，信訪部門的主要職能是協調涉及多部門的疑難信訪案件，統籌、管理本地區開展信訪工作，督促相關地區和部門依法辦理信訪案件、處理信訪問題。

二、信訪法制建設實踐中應該遵循的原則

信訪法制建設應該以《信訪條例》為準繩，遵循四個原則：

1、依法信訪原則。依法信訪，包括兩個層面的要求。一方面要使信訪群眾依法寫信、上訪，避免纏訪、鬧訪、違法違規上訪；另一方面要求有權處理的行政機關嚴格依法辦信、辦訪，解決信訪問題，使雙方的行為都嚴格界定在國家法律和信訪法規的規范之下。同時，應注重發揮信訪工作（人民建議征集和建議型信訪）在引導民眾參政議政方面的重要作用，各級黨委、政府可以通過信訪渠道吸取群眾智慧，使決策更加科學、民主，更加符合廣大人民的權益。

2、職責明確原則。充分發揮信訪部門職能，完善協調機制、監督機制、保障機制，充分運用信訪工作三項建議權。同時按照《信訪條例》“屬地管理，分級負責”和“誰主管，誰負責”的原則，加強部門之間、地方之間、部門與地方之間協調配合，一級抓一級，層層抓落實，不斷完善“黨委政府統一領導，信訪部門統一管理，職能部門各負其責，全社會齊抓共管”的大信訪工作格局。

3、公平正義原則。公平正義是衡量一個國家或社會文明發展的標準，也是我國構建社會主義和諧社會的重要特征之一。總書記指出：公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。因此，司法判決、調解必須堅持公平、公正，改變目前存在的司法裁判后又向信訪機構或其他行政機構申訴的狀況。

4、行政高效原則。解決信訪問題、化解社會矛盾的活動，必須依照《信訪條例》等法律、法規，在限定時間內盡可能快地解決群眾信訪問題和矛盾糾紛，最低限度地使用公務人力及資源，避免事情久拖不決，避免行政成本浪費，在盡量短的時間內解決盡量多的社會矛盾。

三、加強我市信訪法制建設的途徑

加強信訪法制建設，既是提升信訪工作水平的自身需要，更是維護社會穩定，促進社會和諧的需要，當前，加強我市信訪法制建設應從五個方面入手：

1、建設“陽光信訪”，落實《信訪條例》。《信訪條例》第十一條明確規定：縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網絡資源，建立或者確定本行政區域的信訪信息系統，并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統實現互聯互通。淮安市在全國首創“陽光信訪”綜合服務系統，依據《信訪條例》各項規定，通過技術手段明確受理機關和承辦機關辦理信訪事項的程序、規定和職責，實現了全方位“受理投訴、便民查詢、主動反饋、共同監督”的“四位一體”工作新模式。系統按照《信訪條例》辦理時限規定，形象的將信訪事項標識設置為綠燈、黃燈、紅燈和笑臉，實行分類識別、實時監測、滾動跟蹤，確保了承辦機關必須按照時限辦理，既落實了《信訪條例》，也規避了以往超期不辦、拖而不決現象的發生。系統還設置信訪事項判重功能，對重信重訪和終結信訪及時判重提醒，既減少了重復信訪，又規范了信訪行為，促進了信訪形勢的不斷好轉。“陽光信訪”實施以來，信訪渠道更加暢通，解決問題更加有力，信訪秩序更加規范，全面落實了《信訪條例》的各項規定。國家信訪局副局長許杰特別指出：“陽光信訪”系統通過技術層面的設計，把《信訪條例》的規定和要求，從技術層面加以保證和落實，“雙向規范”的效果非常明顯，既規范了群眾的信訪行為，也規范了相關職能部門的辦訪行為。

2、強化復查復核，促進依法信訪。信訪事項復查復核工作是國務院新《信訪條例》的一項重要法制制度。2005年下半年新《信訪條例》實施伊始，淮安市經過廣泛調查研究，在全省率先制定出臺《關于做好復查復核工作的意見》，全面規范了信訪事項復查、復核工作，形成了健全完備的復查復核體制。為切實維護群眾合法權益，在具體辦理上，創新地建立了“信訪部門代表政府受理，職能部門受政府委托直接辦理，政府法制部門負責把關結論，政府分管領導最終審簽”的規范程序，確保了復查、復核結果的嚴肅性、合法性、求是性。在工作中，我們強化“初審把關、及時交辦、跟蹤催辦、信息報送、定期回訪”等環節，三年多來已累計辦理復查復核信訪事項356件，全部做到按期辦結。我市經過復查復核終結案件，由于事實認定清楚、政策法規引用恰當，絕大多數信訪人對意見心服口服，從而主動表示停訴息訪，經過市級復查復核的信訪案件98%以上實現了停訴息訪，破解了以往困擾信訪工作多年的“案結事未了”難題，實現了信訪工作法制化，依法信訪程序化。

3、引入法律援助，引導依法維權。法律援助是保護公民平等接受法律保護、實現法律面前人人平等法治原則的一項重要法律制度。建立信訪工作法律援助機制，是市場經濟條件下解決涉法信訪問題的迫切需要，是解決群眾狀告無門及因經濟原因無力申請仲裁、訴訟的需要。2006年開始，淮安市積極開展信訪法律援助工作，安排律師和法律工作者參與信訪工作，探索建立“信訪接待、法律咨詢、訴訟”三位一體的工作格局。信訪工作引入法律援助，在以下四方面發揮了重要作用：一是提供法律咨詢。法律工作者在參與信訪工作中，信訪人可以隨時咨詢申訴事項有關法律知識，解疑釋惑，明法明理，引導群眾依法上訪。二是開展法律宣傳。在參與接訪過程中，可以主動向信訪人宣傳有關法律法規，使信訪場所也成為宣傳法律的一個重要陣地。三是引導依法維權。對于不在信訪受理范圍內的信訪問題，通過法律工作者的引導，使信訪群眾通過更加合法、合理的渠道維護自己的正當權益。四是提供法律援助。對于因經濟困難本應法律渠道解決問題進入信訪渠道的群眾，司法援助中心根據情況給予法律援助和其他必要幫助，幫助群眾維護合法權益。

4、維護司法公正，減少涉法信訪。近年來，我市不斷強化工作力度，積極減少涉法信訪，努力實現“案結事了”。一是強化訴訟調解，力爭案結事了。加強對民事案件的調解和行政案件的協調力度，強化訴調對接，按照“能調則調、當判則判，調判結合、案結事了”的要求，將化解矛盾糾紛和服判息訴工作貫穿案件審理全過程。二是做好判后釋明，促使服判息訴。明確原審法官判后釋明責任，針對當事人的疑問，由原審法官耐心細致地做好解釋工作，加強引導教育，提高初訪接待息訴率，同時強化考核，將息訴息訪的壓力落實在原審。三是提高審判質量，源頭減少信訪。在案件的實體、處理上，把好事實、證據認定關，準確運用法律，加強裁判文書的說理，在案件的審理程序上嚴守訴訟法，注重保護當事人的訴權，規范司法行為，提高司法的公信力，最大限度地減少涉訴信訪。四是強化隊伍建設，促進司法公正。全面加強法院干部政治意識，提高法官的業務素質，做到司法的法律效果和社會效果的統一，著力提高司法權威。

5、堅持依法治訪，規范信訪秩序。首先，嚴格規范辦訪行為，切實提高依法做好信訪工作的水平。強化對信訪案件的依法處理，切實解決群眾合理訴求，堅持1%有理1%解決，100%有理100%解決，做到還“感情賬”不怕丟面子，還“經濟賬”不怕受損失，還“執法賬”不怕擔責任。其次，嚴格規范信訪行為，切實依法維護正常信訪秩序。通過各種方式，加強對信訪群眾的教育，使他們明禮，更要明法。引導群眾通過寫信、電話、網絡等便捷方式，合法、理性地到指定接待場所反映問題，依法有序地逐級反映問題，自覺維護信訪秩序。對違法違規行為，堅決依法懲戒，打擊邪氣，弘揚正氣，改變群眾“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤觀念。再次，加強信訪法規宣傳，切實營造合法有序的信訪環境。《信訪條例》是與每個社會成員的利益密切相關的公共法律規范。把信訪法規宣傳作為長效工作來抓，充分利用現代傳媒，通過群眾喜聞樂見的形式和手段，向廣大干部群眾進行生動、直觀、深入的宣傳，確保《信訪條例》家喻戶曉、深入人心。