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加強農村基層組織建設，是深化農村改革、促進農村經濟發展的組織基礎和政治保證。當前，一些農村基層組織戰斗力不強，形不成堅強的領導核心，重要原因之一，就是農村集體經濟基礎薄弱，缺乏為農民辦好事、辦實事的經濟實力。而在造成農村集體經濟薄弱的諸多因素中，對農村集體資產管理不善，不能有效地發揮農村集體資產在發展農村經濟中的支撐作用，甚至使有限的集體資產大量流失、損毀和滅失，可以說是關鍵性的因素。它的后果，是導致農村基層組織運轉困難，在群眾中的威信下降，農民“減負”的成果難以鞏固，加劇了干群關系緊張，嚴重阻礙農村經濟的發展。因此，在實行農村稅費改革和市場經濟的新形勢下，如何通過加強對集體資產的管理，確保其保值增值，壯大集體經濟實力，從而不斷增強基層組織的凝聚力、戰斗力、號召力，是當前農村工作和基層組織建設中亟待解決的重要課題。

一、農村集體資產管理存在的主要問題

農村集體資產是指歸鄉、村集體經濟組織全體成員集體所有的資產，它主要包括：集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、荒地、灘涂、水面等自然資源；以及集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產。從調查情況看，當前農村集體資產管理主要存在以下問題。

（一）家底不清，產權糾紛較多。雖然國務院在1995年下發了《關于加強農村集體資產管理工作》的文件，我市于1998年對農村集體資產進行了較為全面的清產核資。從統計數據看，全市農村集體資產（不包括土地、山林等資源性資產）總額為13.6億元，其中，村級資產10.4億元，村平35.9萬元；鄉級資產3.2億元，鄉平176萬元。但調查中發現，鄉村普遍存在集體資產家底不清的問題。突出表現就是集體資產賬實不符，有的有賬無物，有的有物無賬，賬面資產與實有資產存在較大偏差，賬面數據有的失真失實；有不少村級賬目，基本是“糊涂賬”、“應付賬”。還有的基層干部對哪些屬集體資產搞不明，弄不清，不少地方將國有資產列入集體資產范圍，而不少集體資產又被瞞報漏登。由于家底不清，有的資產權屬不明，加之時間久遠和歷史因素等，導致有的鄉與鄉、鄉與村、村與村民之間的產權糾紛不斷增多。據不完全統計，目前我市待界定產權的資產總額有2100多萬元，其中鄉級1300余萬元，村級800余萬元。

（二）管理混亂，資產流失嚴重。據調查和初步統計，有83.2%的認為本地集體資產是流失的，流失總額達三千多萬元。當前農村集體資產流失的主要形式有：一是低價承包、變賣。集體所有的水面、山林等承包給個人經營，有的承包期過長，個別的長達16年之久；承包費基本是村干部個人說了算，隨意性大，即使如此，有的承包費還被承包戶長期拖欠，有的“暗箱操作”，低價或無償發包給村干部的親戚、朋友。二是被拖欠損壞。有的對集體債務任意拖欠，有借無還，集體債權“有名無實”；有的固定資產長期閑置，無人管理，導致有的損壞嚴重，有的化公為私。如信州區某鄉原投資100多萬元辦了一個企業，因產品無市場等原因而停產關閉，由于無人管理，機器設備不翼而飛。三是宗族房股勢力“蠶食”集體資產。有的村“兩委”關系僵化，基層組織軟弱渙散，宗族房股勢力趁機“蠶食”集體資產，有的隨意改變資產權屬，有的強占集體山林、水面等資源，有的拒不支付承包費用等，基層組織對此也無能為力，任憑資產流失。四是有的村組干部利用職權貪污挪用、揮霍浪費，想方設法揩集體的“油”，侵吞集體資產；有的在集體企業改制中，少數鄉村干部利用職權擅自出賣和處理集體資產，從中牟取私利，中飽私囊。

（三）資產沉淀，運營效益不高。主要表現在“兩多一少”：不良資產多，負債多，收入少。鄉村兩級的不良資產超過1.3億元，主要是三年以上的不良債權和不良投資。不良債權主要表現為集體應收款特別是村提留等“舊欠”難以收回。不良投資主要是九十年代初期，不少鄉村興辦了企業，由于體制及經營管理等方面的因素，絕大部分企業停產、關閉、破產，形成大量的閑置資產。就鄉村債務而言，不堪重負，全市村級負債總額超過3.9億元，村平負債13.45萬元，高的超過100多萬元；鄉級負債總額2.1億元，鄉平負債75.24萬元，有的接近300萬元。而從鄉村集體收入來講，以村級集體經濟收入為例，實力相當薄弱。全市村年均收入僅有1.89萬元，“空殼村”和年收入在1萬元以下的行政村占57.4%，年收入在5萬元以上的，僅有8.29%.

二、存在問題的原因分析

農村集體資產管理中存在的問題，表面看，是一個經濟問題，實際上也是一個政治問題。造成農村集體資產大量流失的原因是多方面的，既有社會大環境和體制轉軌的因素，又有政策和管理方面的原因。從黨的建設角度來考察和分析，根本的是農村基層組織在思想和工作作風上存在嚴重偏差，沒有把集體資產管理同打牢基層組織建設的物質基礎，增強基層組織的戰斗力、凝聚力、號召力密切聯系起來。

（一）農村基層組織對集體資產管理重視不夠，思想認識不高。從問卷調查中反映，66.3%的認為農村基層組織對加強集體資產管理的重要性認識不足，是造成資產流失的重要原因之一。隨著改革開放的不斷深入，不少地方黨委、政府以及農村基層組織忽視集體資產在支撐農村公益事業、穩定基層政權和農業與農村經濟中發揮的特殊作用，發展集體經濟，加強集體資產管理意識逐漸淡薄。有的地方“大包干”之初就將集體的房產、農機具乃至有限積累分光，以后增加的集體資產也基本吃光用凈，根本沒有集體資產可管；有的對集體資產管理缺乏責任感，認為國家提倡發展個體私營經濟，集體經濟可有可無，集體資產管不管無所謂；更重要的是，加強集體資產管理與基層干部的政績沒有必然的直接關系，缺乏一套有效的激勵約束機制。因而，基層組織在指導和監督集體資產管理上，動力不足，積極性不高，責任心不強，相當多的地方對集體資產管理漠不關心，“放任自流”。

（二）農村基層干部素質不高，能力不強，難以對集體資產實現有效管理。在集體資產的運營方面，有的鄉村干部市場經濟觀念淡薄，管理素質和能力偏低，即使有資產也難以管好用好。有的在集體資產經營管理中思路比較狹窄，一提集體經濟就一籌莫展，總認為土地承包到戶，發展集體經濟沒門路；也有的鄉村干部看得多，做得少，“參觀人家都是好，就是自己辦不了，”覺得這也行不通，那也不適宜，老是舉棋不定；有的地方在興辦企業失敗和產業結構調整成效不明顯的情況下，又走向另一個極端，干脆什么都不搞；更重要的是有相當一部分，對自身的優勢認識不足，把握不夠，光從客觀找原因，不從主觀努力。在集體資產的管理方面，作為農村集體資產管理的主要力量——村會計人員的素質普遍不高，有的認識不到會計工作的嚴肅性和重要性，因而出現不及時記賬，隨意記賬，按領導意圖記賬等現象，使會計資料失真。

（三）政策法規滯后，民主監督不力，使農村基層組織對集體資產管理缺乏有力的制度保障。據問卷調查，有74.7%的認為，集體資產管理的法規、制度不健全，是造成集體資產流失的重要原因之一。由于目前國家尚無一個統一的政策法規對農村集體資產進行規范管理，我省也未出臺相關文件，使得農村基層組織在管理集體資產時無法可依，缺乏政策法律基礎。加之，有不少農民群眾認為資產是集體的，與己無關，因而不愿關心集體資產的經營管理狀況；有的基層組織在集體資產管理中，不夠民主、公開，農民群眾想管也無法管。因此，在目前集體經濟組織不夠健全和政策法規滯后的情況下，農村集體資產的運營好壞，在很大程度上取決于基層組織的凝聚力強弱?；鶎咏M織凝聚力強的，農村集體資產管理得就比較好，就能實現其保值增值，即“富村強組織”。如信州區北門鄉沽塘村，在村黨支部特別是村支書的堅強領導下，集體資產從無到有，由小到大，實現了有效積累和迅速增長，集體資產達到一千多萬元，年純收入100多萬元。雄厚的集體資產和規范有序的管理，不僅為農村基層組織建設提供了堅實的物質基礎，而且增強了村黨支部的凝聚力、戰斗力、號召力，該村被評為上饒市小康示范村，黨支部書記游順松也榮獲全省百名優秀黨支部書記和省勞動模范榮譽稱號。而如果基層組織的凝聚力不強，即使有再多的資產，也難以實現保值增值，即所謂的“富村軟組織”。正如調查中有的鄉村干部所說：農村集體資產如果管理得好，可以增強黨組織的凝聚力、戰斗力，反之，就是一只“老虎”，錢多了也是壞事，會“害”了干部，損害黨組織的威信和形象。如余干縣某村，有上千畝水面，每年的承包收入達60—70萬元，但由于資產管理薄弱，財務管理混亂，集體資產成了“唐僧肉”，村干部貪污挪用、揮霍浪費，造成資產大量流失，村干部特別是村支書在群眾中喪失威信，基層組織軟弱渙散，凝聚力、戰斗力削弱。

三、對策與建議

解決農村集體資產管理方面存在的問題，必須從廣大群眾反映最強烈、最突出的問題入手，采取有力措施，加強管理，堵住集體資產流失的漏洞；同時，積極適應農村公有制新的實現形式，探索農村集體資產管理的有效方式，確保集體資產的保值增值，為發展農村集體經濟，增強基層組織的凝聚力、戰斗力、號召力打下堅實的物質基礎。

（一）提高認識，創新觀念，增強農村集體資產管理的責任感、緊迫感。同志指出，“如果集體組織沒有一點經濟實力，村級組織就難以從物質條件上為群眾的生產和生活提供服務，基層組織的凝聚力、戰斗力、號召力就難以發揮出來。”因此，在目前村級集體經濟較為薄弱和集體資產流失比較嚴重的情況下，各級黨委、政府和農村基層組織必須充分認識加強農村集體資產管理的重要性、緊迫性，加強對集體資產管理工作的領導，切實扭轉集體資產管理不善的狀況。具體來說，要強化四種觀念。一是大局觀念。要從增強農村基層黨組織的凝聚力、鞏固黨的執政基礎的高度看待集體資產管理問題。加強農村集體資產管理，發展集體經濟，與基層黨組織的戰斗力、凝聚力密切相關，只有集體經濟有實力，集體資產不斷保值增值，才能解決“有錢辦事”的問題，為群眾興辦各種公益事業，提高群眾的物質文化生活水平，基層黨組織才能贏得群眾信賴，凝聚力、戰斗力才會不斷增強。二是發展觀念。要從有利于減輕農民負擔，鞏固稅費改革成果的現實需要出發，促進農村集體經濟健康發展。農民負擔較重，主要原因是村級集體經濟薄弱，減輕農民負擔的根本措施就是發展壯大集體經濟，增加集體收入；特別是農村稅費改革后，村級收支存在不少缺口。因而，在目前條件下，通過加強集體資產管理，盤活存量資產，增加集體收入，從根本上減輕農民負擔，鞏固農村稅費改革成果。三是集體觀念。要從有利于完善雙層經營體制，強化村級服務功能的角度來看待農村集體資產管理問題。統分結合的雙層經營體制，是集體利益與農戶利益相融合、分散經營與社會化服務相統一的農村經濟體制。只有集體資產雄厚，村級集體經濟壯大發展，集體的服務實力和功能才能得到有效體現，統一經營的優越性也就能得到充分發揮。四是創新觀念。改革開放20多年來，農村集體經濟的存在形式和功能發生了很大變化，農村集體資產從資產規模、產權構成到管理模式，也都隨之發生變化。農村基層組織應當適應農村公有制實現形式的新變化，不斷調整農村集體資產管理的思路和方法，把注意力從集體資產的物質形態管理轉到價值形態管理，從資產管理逐步轉到資本運營的軌道上。

（二）完善制度，創新機制，逐步建立農村集體資產管理新的體制和運行機制。由于農村集體資產既不同于國有資產，也不同于城鎮集體企業的資產，它具有社區性、廣泛性、復雜性等特殊性質。農村集體資產管理必須按照民主、公開的原則，堅持集體經濟組織自我管理為主，按照“生產性資產抓創收，福利性資產抓管護，資源性資產抓開發，流動性資產抓調整，閑置性資產抓置換”的要求，充分發揮集體資產的效能，實現集體資產的優化配置，逐步建立產權明晰、權責明確、民主監督、科學管理的集體資產管理體制和運行機制，確保農村集體資產保值增值。

1、建立集體資產的安全保障機制。要在進一步清查資產和清理債務，界定產權，重估資產價值，核實全部集體資產的數量、質量、結構及分布狀況的基礎上，建立資產安全保障機制，防止集體資產流失。具體來說，要建立健全以下四項監督管理制度。一是民主決策制度。借鑒現代法人治理結構的形式，如股東大會、董事會、監事會等，在集體經濟組織內按照民主方式，建立由農民代表組成的集體資產管理機構。對集體經濟組織年度財務預算決算、集體資產經營方式的確定及變更、重大投資、年度收益分配、主要集體資產處置等都必須經集體經濟組織全體成員或代表大會討論決定。二是民主理財制度。集體資產的管理、使用、增加或減少，都要通過財務來控制、反映和監督，在加強農村集體資產管理時，必須積極推行村賬鄉管和村財鄉管的“雙代管”制度；也可以在充分發揚民主的基礎上，選出若干名代表組成民主理財小組，對集體資產進行民主管理。三是民主公開制度。結合村務公開、財務公開，建立集體資產管理的民主公開制度。對集體資產的數量、分布狀況、發包情況及收入、資產收益分配方法等內容，通過村務公開欄公告、定期向村民代表大會通報、接受村民代表質詢、召開民主聽證會等形式，讓廣大群眾掌握集體家底，接受集體經濟組織全體成員的監督。四是合同管理制度。家庭聯產承包責任制以后，集體絕大部分資源性資產和固定資產進行了承包、租賃等，加強承包合同管理勢在必行，必須進一步規范、完善承包合同，對無合同或合同到期的，要按照規定，重新進行合同簽訂，逐步把集體資產納入規范化的合同管理之中。

2、創新農村集體資產的運營機制。管理是手段，發展是目的。加強農村集體資產管理，關鍵是要通過有效的制度，促進集體資產合理運營，不斷增值，逐步壯大集體經濟實力，推動農村集體經濟健康發展。一是轉換經營機制。適應農村公有制新的實現形式，在實行股份制改造的基礎上，有的可以試行社區型股份合作制，將集體資產折股量化到個人，合股經營，按股分紅，以此調動廣大農民群眾參與、關心集體資產管理的積極性。二是創新經營方式。農村集體資產的經營可采取多種方式，既可以由農村集體經濟組織直接經營，也可以實行所有權與經營權相分離的經營方式，如承包經營、租賃經營等，還可以依法建立集體資產經營公司，通過控股、聯營、購買、出售、轉讓、拍賣等形式使集體資產合理流動，搞活集體資產經營。集體資產由本經濟組織直接經營的，要制定經營目標，明確任務，落實經營責任，經營成果的分配應兼顧國家、集體和個人利益，合理安排；集體資產實行承包、租賃經營的，要本著公開、公平、公正的原則，實行招標競價，合理確定承包費或租金，禁止利用職權原價發包或出租，并把集體資產保值增值的內容納入承包、租賃合同；以集體資產投資或控股等方式參與經營的，集體經濟組織應按協議、章程派員參加董事會或委托資產管理機構參與管理，保證投資的安全和合法權益；特別是對土地承包經營權進行承包租賃經營的，要以實施《農村土地承包法》為契機，積極建立土地承包經營權流轉制度，按照自愿、依法、有償的原則，進行適度的土地規模經營，解決土地拋荒和資產閑置等問題，促進土地資源的有效保護和合理利用。

（三）加強領導，創新方法，加強對農村集體資產管理的指導監督。農村集體資產管理與國有資產管理最大的區別在于國有資產的管理主體是各級政府國有資產管理部門，這種管理是直接管理；而農村集體資產的管理主體是集體經濟組織，指導監督機構對農村集體資產管理只是進行業務上的指導監督，是一種外部監督控制方式。根據這種特點，實現對農村集體資產管理的有效指導和監督，必須建立以下四種監督制約和激勵機制。一是各級政府要設立農村集體資產管理委員會。農業部門為集體資產管理的職能部門，水利、林業、財政、監察、審計等部門按照職責分工，共同做好對有關集體資產管理的指導和監督工作。同時，加強鄉村集體資產管理的組織建設，以鄉、村或地域性合作經濟組織為單位，成立或明確一定的集體資產管理機構，具體執行農村集體資產的管理職責。二是加強農村集體資產的評估。集體資產通過拍賣、轉讓或者實行租賃經營、股份經營、聯營等方式而發生所有權或使用權轉移時，必須由取得評估資格的機構進行資產評估，并以評估價值作為轉讓所有權或使用權的依據。資產評估要遵循真實、科學、公正、可行的原則，按工作程序進行，評估結果按權屬關系經集體經濟組織成員大會或代表大會予以確認。三是加強對農村集體資產的審計監督。農業部門和審計部門要重視對集體經濟組織經濟活動的全面審計，加強對占有、使用集體資產情況的專項審計，妥善處理農村集體資產流失案件，對貪污、挪用、平調、私分、無償占用及揮霍浪費集體資產等違法違紀的單位和個人，依法或按有關規定嚴肅處理。四是建立農村集體資產管理考核體系。加強農村集體資產管理，關鍵在有一支過硬的基層干部隊伍，尤其要配強“帶頭人”。注重選拔有奉獻精神、能正確處理個人與集體的利益關系、致力發展集體經濟，有經濟頭腦、懂經濟、善經營、會管理、善于開拓進取，有正派作風、辦事公道、清正廉明的干部。要切實加強基層干部在經營管理、政策法規等方面的教育培訓，不斷提高基層干部管理集體資產的能力和水平。要制訂合理的集體資產保值增值考核指標，通過分級考核辦法，對鄉村集體資產管理情況進行考核，考核結果作為評定鄉村干部任期實績和選拔任用的重要依據之一，不斷增強基層干部管理集體資產的事業心和責任感。

此外，建議加快立法進程，建立健全農村集體資產管理的政策法規。鑒于農村集體資產在農業和農村經濟發展中的特殊作用，以及近年來出現的集體資產流失，產權糾紛增多，缺乏民主監督等問題，目前全國也有18個省、市、自治區人大制定了《農村集體資產管理條例》，建議盡快出臺全國性的《農村集體資產管理條例》。同時，研究制定與農村集體資產管理有關的配套政策法規，如農村集體土地承包合同、農村集體經濟組織、農村集體經濟審計、農村集體財務等法律法規，為加強農村集體資產管理提供堅強有力的制度保障。