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在近年來的監管實踐中，重慶保監局堅持從實際出發，積極探索以外因促內因的監管理念和方法，通過創新監管手段，擴展事前、事中、事后監管的內涵和外延，促進監管對象內因轉變，達到促使保險公司自我管控、自我教育、自我改進的目的，促進了重慶保險市場總體秩序的持續好轉，取得初步成效。

一、以外因促內因監管的必要性

保險業“短板”在哪里？什么才是彌補“短板”的治本之策？正是在這樣的思考中，重慶保險業以外因促內因的監管理念逐漸清晰并確定下來。客觀分析保險業現狀，突出的“短板”主要集中在公司思想認識、治理結構缺陷和內控機制三個方面?！叭龎K短板”不僅制約著公司自身的規范發展，也成為影響行業持續健康發展的“頑疾”。以外因促內因的監管方法，可以成為治療這一“頑疾”的方案之一，也可能是最佳方案。

（一）能更好地彌補保險機構在思想認識上的“短板”。深究違法違規問題產生的根源，往往都是從業人員、特別是高管人員的法律意識和誠信觀念淡薄。前些年，一些保險公司從業人員視監管法規為兒戲，甚至把違規經營當作行業“潛規則”，錯誤地認為“誰規范誰吃虧”、“撐死膽大的，餓死膽小的”，打起了規避監管的“擦邊球”，利用信息技術、財務制度等各種手段達到規避監管的目的。市場由此陷入“惡性循環”：被動接受監管--違規問題增多--不斷被處罰--設法逃避監管--市場秩序更加混亂。

在監管對象主觀認識明顯偏離監管目標的情況下，如果簡單地一罰了之，被處理者可能“口服心不服”，產生嚴重的對立情緒，導致違法違規問題屢禁不止，愈演愈烈。因此，有必要改變“貓捉老鼠”的傳統監管思維，把著眼點和著力點放在督促公司內因發揮關鍵性作用上。一方面嚴格執法，加大違規成本，對監管對象起到足夠的懲戒警示效果；另一方面創新監管措施，營造良好環境，讓公司體會到監管部門的“良苦用心”，從誠信經營中嘗到實實在在的甜頭，從“要我規范”轉變到“我要規范”，從而大幅提升監管規定的落實效果。

（二）能更好地彌補保險公司在治理結構上的“短板”。在保險業發展的初級階段，保險公司股東與管理層之間、管理層與消費者之間沒有完全形成“多贏”的利益分配和制衡機制，公司經營行為更注重眼前而不是長遠發展。這種治理結構不完善突出反映在分支機構經營行為上，在公司管理層“份額第一、速度至上”等急功近利的考核制度驅動下，基層機構被迫將違法違規作為生存的“基本技能”。

在這一背景下，如果監管部門不能從公司治理結構尚不完善的實際出發，僵化理解依法監管和市場化原則，只注重形式上、程序上的依法審批、依法查處，公司在高管人員管理、機構鋪設、誠信教育等方面的“短視”行為就將輕松過關，導致治理結構缺陷問題演變成無序的市場競爭，最終損害行業健康發展和被保險人的利益。因此，對于治理結構尚不完善的公司，監管部門有必要以強化監管為抓手，推動公司形成自我教育、自我整改的機制，使違規主體從經營理念、決策機制、領導責任等方面反思和改進，從根子上遏制違法違規行為的產生。

（三）能更好地彌補內控難以執行到位的“短板”。正是由于認識不到位、治理結構不健全，使得一些公司內控機制更多地停留在口頭上、文件中。監管部門查處的許多重點問題，諸如以假發票套取費用、違規增設機構、銷售理賠“兩張皮”等，其操作手法和表現形式并不高明，甚至顯而易見，但公司內控部門卻能“視而不見”、“見怪不怪”。如果公司內控制度形同虛設，內控執行力“先天不足”，監管部門的措施在公司內部找不到“對接點”，對違法違規行為和經營風險的防范就形不成合力，監管效率就會大打折扣。

面對公司的內控“短板”，必須堅持以監管促內控，督促公司形成并嚴格執行以帳管人、以表管人、以程序管人的內控機制，使經營主體不僅不敢違規，更不能違規。做到了這一點，監管部門不僅省心省力，也會取得更好的效果。

二、以外因促內因的初步實踐

（一）創新事前監管，在市場準入和機構管控環節強化教育促內因。在堅持依法行政的前提下，設法使市場主體在“準入關”就接受到有效的思想“洗禮”。

一是提高行政審批的門檻。在高管人員資格審查、分支機構設立審批工作中，保監局不僅注重程序和形式上的合格，更注重實際思想水平的到位，嚴格執行并創造性地細化了保監會關于分支機構營業場所、從業人員素質等驗收標準，如規定分支機構營業場所一經獲批，原則上3年內不得變更；分支機構負責人資格審查通過后，一般2年內不得變更；嘗試建立分支機構擬任負責人法規考試制度，對法規意識不強、政策水平較差的擬任負責人不予核準，以此促進高管人員思想認識的轉變。一位經3次考核才通過的分公司老總對此深有感觸：“前兩次沒通過考核，說實話心里對你們很有意見。但這種‘逗硬’的考核卻使我從以前對監管政策、法律法規“一知半解”，到現在‘了然于胸’，對公司的發展更有信心了，真要感謝監管部門?！?/p>

二是加大機構管控的力度。針對一些公司在行政許可階段合規意識“高漲”、一旦獲批后就“變回原形”的現象，保監局加大機構管控力度，使公司對監管要求的理解和配合貫穿到機構經營的全過程。2007年，某在渝分公司先后發生營銷服務部擅自變更營業場所和設立經營點的違規事件。保監局在依法處理基礎上，責成公司全面自查自糾。該公司對違規事件責任人進行了嚴肅處理，并專門成立了由總經理直接負責的機構管理工作小組，建立擬任分支機構負責人階段性封閉學習制度，機構管控力度和規范程度明顯加強。

（二）做好事中監管，通過發揮公司管控作用促內因。在日常監管中，保監局時常遇到公司行為有損行業發展，但是要處理卻找不到明確的監管法規作依據的情況。如果聽之任之，最終將演變成違法違規事件，破壞市場秩序。對待這類問題，保監局的做法是監管“關口”前移，變事后查處為事中管控，使監管意圖更好更快地轉化為公司的自覺行動。

一是隨時糾正違法違規的思想傾向。保監局高度關注各公司高管人員特別是“一把手”的思想狀況，一旦發現有違監管和行業發展的思想苗頭，立刻采取相應措施，消滅違法違規隱患。2004年，某分公司主要負責人上任后，在思想認識上與監管部門的要求有差距，對監管要求的執行也開始“走樣”。為此，保監局抓住其未按要求報告有關事項的問題，在全轄通報批評，并進行監管談話，幫助他消除思想認識上的“盲區”。該負責人事后感慨地說：“到重慶沒有什么地方出名，一出名卻不是好事。有些觀念真的要改一改了，要不然還要出大問題。”此后，該公司執行監管要求的態度和效果都有了明顯改進。

二是支持公司發揮自我管控作用。在一些問題的處理中，保監局給予公司足夠的信任，支持他們自查自糾，自我教育，以此推動公司內控機制的健全和執行。目前看來，這種做法收到了一些積極效果。2007年底，保監局接到一起投拆，稱某產險分公司遠程出單點管控不力。保監局隨即向公司下發信訪事項調查函。該公司核實情況后，不僅對相關責任人作了處理，終止了該點的遠程出單資格，還舉一反三，對轄內所有遠程出單點和財務人員任職資格進行全面復查，并組織全體員工進行法規制度培訓和考試。類似的監管案例還有很多，由于在處理方式上更多地注意策略而非具體的查處，均收到較好效果。

（三）強化事后監管，通過發揮查處的“杠桿效應”促內應。保監局運用檢查、處罰等監管手段時，始終注重原則性與靈活性相結合，促進公司從“要我改”到“我要改”轉變，力求產生監管的“杠桿效應”，達到事半功倍的效果。

一是促使公司自我教育求實效。在對公司違規問題的處理中，不是簡單的一罰了之，而是注重把握處罰的尺度和節奏，使公司上下在思想深處有觸動，在盡量大的范圍內發揮監管的教育、警示和預防作用。2006年，某分公司先后出現分支機構申報材料造假、營銷員誤導等違規事件，違規事實清楚，單純處罰省時又省力，公司也無話可說，但類似問題可能還會發生。保監局決定先讓公司在系統內調查處理。該公司以落實監管要求為契機，在公司上下開展了為期1個月的學習整改活動，集中學習監管法規，分析違規根源。在統一認識的基礎上，對相關責任人作了嚴肅處理。這也是該分公司第一次自己決定在較大范圍內處理干部，顯然，公司的自我教育發揮了重要作用。

二是督促公司自我整改動真格。在對違法違規的處理過程中，尤其注重公司自我整改的質量和效果。某基層分支機構以違規批退方式支付手續費，保監局在采取相應監管措施的基礎上，督促該分公司在全系統開展全面自查自糾。最后，該分公司除對違規支公司及其負責人進行嚴肅處理外，還主動處理并報告了另一下屬機構的類似問題，監管的放大效應顯現出來了。

三是推動公司自我反思促自覺。要達到以外因促內因的效果，僅有公司的自我教育和整改是不夠的，還必須促使公司認真反思違規問題產生的根源，吸取教訓，避免再犯。某保險支公司存在用假發票虛列營業費用等問題，通過與其分公司主要負責人（當時剛到重慶）的多次監管談話，使其認識逐步由最初的抵觸到觀望，再到積極配合，除嚴格執行監管部門的行政處罰并認真整改外，還主動完善了內控制度。該公司主要負責人感嘆：“監管部門確實是為公司的長遠發展負責，借助監管力量抓公司內控建設，其實真正受益的是我們自己?！?/p>

三、以外因促內因監管所取得的成效和體會

由于堅持以外因促內因力求標本兼治的監管理念和方式，在市場主體快速增加、競爭不斷加劇的情況下，重慶保險市場獲得了健康快速發展，這從產險市場車均保費和手續費“一增一減”，以及人身險市場期繳占比和退保率“一高一低”可見一斑。2004年至2007年，重慶市場車均保費逐年遞增，2007年高出全國平均水平235元，成為全國極少數連續實現正增長的省市之一；手續費率則逐年下降，2007年達到5.9%，是全國第二低。壽險新單期繳占比逐年上升，2007年同比增長144%，比全國增速高出88個百分點；壽險退保率一直保持較低水平，2007年為2.94%，比全國平均水平低1.8個百分點。在實踐中，重慶保監局實實在在體會到了以外因促內因監管的好處。

（一）有利于提高派出機構處理政府與市場“兩只手”關系的有效性。派出機構履行職能可以有兩種選擇。一種是將重點放在監管的程序性和合規性上，公司的事情交給市場這只“無形的手”，希望通過競爭機制達到公司自我規范和管控的目的。另一種是綜合運用事前教育、事中控制和事后查處等監管手段，消除市場主體違法違規的思想和根源。我們認為，后一種選擇更符合保監會“四位一體”的監管要求，更有利于推動公司提升自我管控能力，減少競爭可能帶來的經營目標短期性和經營行為無序性等市場缺陷。

（二）有利于發揮保險監管的“杠桿”效應。與快速發展的保險業形勢相比，監管工作還存在不適應。一是現行監管法規還不夠成熟，監管手段還需不斷創新；二是監管力量還較薄弱，監管實踐和技能還不夠豐富；三是監管體系還需完善，在違法違規的“易發區”——區縣市場，還沒有監管機構。根據現有監管現狀，如果僅就監管論監管、就處罰論處罰，只會捉襟見肘、疲于應付。通過探索以外因促內因的監管“杠桿”，激發公司自我規范的內生動力，監管效應得以有效放大，達到了事半功倍的監管效果。

（三）有利于保險業長遠健康發展。面對快速發展的保險市場和各種各樣的違法違規問題，派出機構不能僅滿足于完成單純檢查和處罰等“規定動作”，還要拿出創新的勇氣和開拓的精神，綜合運用行政和法律手段，解決市場突出矛盾和問題。正如定富主席在2008年全保會上所指出的：“在保險業發展的初級階段,我們這一代人都是保險事業的創業者和開拓者。如果沒有這樣的事業心和責任感，就不可能取得現在的成績”。堅持以外因促內因監管，就是要把行業發展中的一些潛在問題逼出來、把問題的根源挖出來，真正本著對保險業長遠發展負責的態度，把監管工作做實做好。(