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減輕農民負擔問題，表面是一個經濟問題，實質是一個嚴肅的政治問題，更是依法治國中的一個突出問題。中共中央多次強調，要從講政治的高度來充分認識減輕農民負擔的極端重要性，切實保護農民的利益和積極性，改善黨同農民群眾的關系。為了了解減輕農民負擔的問題，我們通過實地考察、問卷調查、專題研討等形式，開展了一系列調研活動。本文就是這些調研活動的一些初步結論和思考。

一、農民負擔形成的表層原因

調查中農民和一些村組干部普遍反映，目前農民所承受的負擔過重，負擔分配不合理，合法權益難以得到保障。其中，突顯的主要問題是：

1、農民人均純收入嚴重失實，負擔確定辦法不規范、不合理

農民人均純收入是反映農民負擔承受能力的重要指標，也是合理分配負擔的重要依據。但一些地方對農民人均純收入的測算不科學、不真實、不規范，主要表現為有的以計劃目標作為實際指標，有的將毛收入作為純收入；更有甚者，為了使增加農民負擔合法化，應付有關部門的檢查，高估甚至虛報農民收入，人為抬高人均純收入水平，從而加重了農民負擔。不少群眾反映，人均純收入是個"虛數"，而負擔是個"實數"。一虛一實，出入很大，嚴重加重了農民的負擔。如我們在河南某縣的調研中得到的一組農民人均純收入的數據是縣里掌握的數據是人均2200元，鄉里提供的數據是人均1800元，村里提供的數據是人均1200元，農民反映說人均絕對沒有1000元。同時，農民人均純收入是一個平均數，反映的是一定區域內的一般收入水平。就一般的情況而言，在鄉鎮以上的層次上，農民人均負擔的"三提五統"，并未突破有關部門規定的上年人均純收入5%的控制線，但由于村與村之間、農戶與農戶之間的收入水平存在較大的差距，在分配提留統籌費負擔的過程中又不考慮這種差距，就難免會出現收入高的負擔輕，收入低的負擔重的不合理現象，收入水平較低的村、農戶所承擔的提留統籌費往往超過各自人均純收入的5%。我們在武漢市所調查的8個村中，有6個村的農民人均承擔的"三提五統"超過了上年人均純收入的5%，最高的達到了9.3%。此外，農民負擔實行了一定三年不變的政策，沒有考慮到農業生產的年度波動，一定程度上也加重了農民負擔。前幾年一度由于農副產品價格下跌，生產成本增加，農民收入增長趨緩，有的地方出現了農民增產不增收，甚至減收的情況，但農民負擔卻沒有適當調減，形成過重的負擔壓力。

2、"三亂"現象屢禁不止，社會負擔增長過猛。

這幾年，農民意見最大的問題是，一些地方在"人民事業人民辦"口號的掩飾下，想方設法，巧立名目，向農民亂收費、亂集資、亂攤派，收費項目少則數十項，多則上百項。諸如各項達標升級活動，以及民間修廟宇、建祠堂、續家譜等，都要農民拿錢。有的地方在修建公路和水利設施時，只要農民出錢，以資代勞，不讓農民出"兩工"，而每個工的單價高達20元。有些公共服務部門和機構，則借有償服務之名，行亂收費之實。還有報刊訂閱，名為"自愿"，實為攤派。在山東秋村，一年僅報刊雜志費一項就高達5000---7000元，人平5元左右，但是農民卻看不到報刊雜志。在問卷調查中，有51.68%的農民反映，鄉、村有非法向農民集資的做法，59.56%的人反映，所在鄉和村有只收費不服務（如司法所的法律咨詢），或服務收費過高和重復收費（如計劃生育檢查）的現象，21.44%的人反映，有要農民出資參加達標升級或評獎等活動。

3、價格政策執行不到位，農民隱形負擔加重。

一方面，農產品收購部門沒有嚴格執行按質論價和保護價政策，壓級壓價、限收拒收的情況仍然嚴重存在。有關主管部門控制農產品價格有方，而保護農產品價格則不力。在問卷調查中，72.19%的農戶反映，在農產品收購過程中有壓級壓價的行為。另一方面，農業生產資料經營失控，價格上漲過快，假冒偽劣產品充斥市場，坑農害農的事件時有發生。在問卷調查中，72.31%的農戶近年來買到過假冒偽劣種子、農藥、化肥等農業生產資料，而得到過合理賠償的只有13.79%。

4、村級財務管理混亂，集體資產大量流失。

由于村級財務管理混亂，沒有嚴格的財務管理制度，或者執行不嚴，農民監督困難，致使不合理開支過大，加重了農民的負擔。在某市某村，多年來一直沒有建帳，根本無帳可查，而村干部則隨意向農民收取各種費用，誰收就裝入誰的腰包。值得注意的是，一些鄉鎮侵犯農民的生產經營自主權，以搞規模農產品產業為名；一些村組集體經營項目因經營管理不善、決策失誤而虧損嚴重，給農民造成了沉重的外部債務負擔。如河南王集鄉，短短幾年先后推廣西瓜種植、塑料大棚蔬菜、種桑養蠶等數個項目，平均每個項目造成農民負債250萬元；該鄉的一個村響應縣鄉要求集體辦企業的號召，僅一個工業項目造成村集體負債150萬，徹底整垮了集體經濟，造成村民人均"硬"負擔30元。調研中農民還反映，有些村辦企業實際上成了村干部的小金庫，有的人甚至利用承包經營之機，化集體資產為個人資料，從而造成了大量集體資產的浪費和流失。農民不僅沒有從這些項目中得到實際的經濟利益，不少的村還因此而背上了沉重的債務負擔，并最終轉嫁到了農民的身上。

5、少數干部作風粗暴，違法違紀時有發生。

由于種種原因，目前一些地方確實存在著收費難的問題。但有些基層干部和工作人員政策水平不高，工作方法簡單，作風粗暴，在收取稅費的過程中，不時采取一些強制性措施，甚至非法動用專政工具，以至造成干群關系緊張，有的還引發致死人命的惡性事件。在問卷調查中，61.18%的農戶反映，在向農收取錢物時，采用了強制的方式和手段。湖北梅縣長嶺鄉某村民委員會公布的《關于今年夏征工作及清收歷史欠款的有關規定》中，有如下一些具體規定："未按時完成任務的每百元罰款20元，歷史欠款收利息10%"；"清收欠款時，錢、油、麥、稻谷、牲豬等兼收，無以上實物的可將電視機、電風扇、煤氣灶、機械等抵款，由清收小組當面作價拍賣"；"（若）個別農戶拒不交，由村委會與鄉文教組聯系，由學校根據村上報欠款戶子女名單，令其退學，否則抵扣民辦教師工資，并對欠款戶生活用電停止供電"；"對這次要征任務及歷史欠款未完成農戶，村委會將不為其辦理任何手續，否則追究當事人的責任"。此外，一些基層干部腐敗現象嚴重，進一步增加了農民的負擔，農民對此反應十分強烈。

此外，基層政府機構臃腫，人員嚴重超編，帶來巨大的人頭費和組織運行費用等開支需求，給地方財政帶來了極大困難，也為"三亂"現象的出現埋下了隱患。

二、農民負擔形成的深層次原因

盡管導致農民負擔過重的直接原因多種多樣，不同地區、不同時期的農民負擔的具體情況千差萬別，但其深層次的原因主要是以下四個方面：

1、體制不完善

就農業內部體制而言，主要是農村分配制度存在嚴重缺陷。農民負擔問題實質上是一個分配關系問題。農村實行家庭承包經營的體制以后，"交夠國家的，留足集體的，剩余的都是自己的"逐漸成了農業中的一種基本分配模式。由于這種分配模式從根本上否定了平均主義的分配方式，對調動農民積極性和發展農業生產起到了重要作用。但是，由于產權不明晰，國家、集體和農民三者利益分配關系沒有理順，界定不清，界限不明，一些地方基層政府機構便以國家和集體利益代表的身份，憑借法律或中央賦予的權力，乘工作之便，從本部門的利益出發，利用農民對國家"交夠"、對集體"留足"的承諾，提出諸多有可能加重農民負擔的政策措施，有時對屬于本身工作范圍內不應收費的業務活動，也強行向農民亂收費，或者搭車收費，致使自上而下的侵權行為時有發生。此外，一些地方政府部門，對農村集體產權的獨立性認識不足，通過行政手段向農民"伸手"，加重了農民負擔。

就農業外部體制而言，財稅管理體制和政績考核制度的不完善是農民負擔過重的主要制度原因。1994年國家進行了"分稅制"改革，但由于此項改革并沒有完全跳出財政包干體制的圈子，地方政府的財力有限，加上政府機構嚴重超編、行為不規范、缺乏約束機制、部門利益膨脹等原因，不少地方政府往往不得不通過增加預算外收入，來滿足對資金的需求。在很多地方，尤其是一些經濟比較落后的地方，還沒有擺脫外延型經濟發展的模式。對經濟增長速度的追求，刺激了地方政府追求資本原始積累和爭上項目的強烈欲望。加上自上而下的政府和部門進行的不切合實際的逐級考核制度，客觀上使鄉鎮政府不能根據各自的實際情況自主地決定其資本積累速度和發展目標，而往往制定一些不切實際的發展計劃，迫使基層政府和鄉村集體組織，不得不依靠落后的農業和低收入的農民，去實現這些不切合實際的發展目標，導致一些政府部門侵占已經形成的農村集體資產，并想方設法多參與分配農民的農業生產剩余。一些基層干部一味追求政績，急功近利，不考慮財力和農民心理及經濟承受能力，大搞脫離實際的達標升級活動，勞民傷財，損害了農民利益，加重了農民負擔。

2、政策不落實

為了減輕農民負擔，保障農民合法權益，各級政府先后出臺了一系列具體的政策。自1991年12月國務院第92號令《農民承擔費用和勞務管理條例》，到現在已經有十多個年頭。這期間，中共中央、國務院、全國人大先后頒布了30多項涉及農民負擔的文件，中央各部委也發出了40多個有關治理整頓農民負擔的文件，與此同時各級地方政府也相應出臺了一些政策措施。如果政策能夠切實得到執行，完全到位，農民的負擔問題也不至于如此嚴重。例如，政府再三強調，要將"三提五統"控制在農民上年人均純收的5%以內。這本是一種控制性指標，或者說是上限，但有的人卻將此視為標準。于是就高扒面高估甚至虛報農民人均純收入水平。本來，農業生產具有自然和經濟雙重風險，在因自然災害減產減收，或因農產品價格下降而減收的情況下，按有關政策規定，本應減少農民的負擔，但往往難以落實。再以農民負擔卡為例：有關政策要求4月底必須發入到農民手中，但問卷調查的結果顯示，到7月份，領到農民負擔卡的農戶僅有58.86%，未領到負擔卡的有16.11%，而反映從來沒有發過農民負擔卡的農戶竟高達21.90%。

3、法制不健全

在保護農民權益方面，我國出臺的政策多，而立法則太少。從本質上講，政策與法律有著相同的價值取向，代表著人民的共同利益，是黨和政府發展、調控和保護農業的重要工具，農民也可以從政策與法律中分別享有政策性權益和法律性權益。但由于制定政策和法律的主體和程序不同，二者的作用和效力也存在著明顯的差異。首先，政策具有較強的原則性，而法律則具有較強的可操作性。根據政策，農民可以享有諸多的政策性權益，但對于如何實現權益，往往缺乏明確的規定，從而使這些權益帶有極大的原則性；法律不僅賦予了農民諸多的法律性權益，而且還為確保權益的實現，具體規定了相應的行為規范。其次，政策具有相對的松緊性，而法律則有嚴格的強制性。對于政策，人們理應執行，但在實踐中，許多政策執行與不執行、執行得好與不好，除了作為考核干部政績的依據外，很少有責任性規范，很少有規范性的依據去追究違反政策行為人的責任。與政策不同的是，法律具有嚴格的強制性，一經頒布實施，社會成員都應毫無條件地予以遵守，在法律面前，沒有討價還價的余地。如果行為人的行為違反了法律規定，就應承擔相應的法律后果。因此，僅有政策是不夠的。建國以來，我國頒發了一系列涉農法律和行政法規中，在規定農民承擔一些特殊于其他社會階層成員義務的同時，也規定了許多農民所享有的一些有別于其他社會階層成員的特殊權益。但無論是法律保障的范圍，還是法律保障的力度，農民所得到的保障遠遠少于社會的其他階層。在減輕農民負擔方面，中共中央、國務院曾多次作出決定，發出通知，但由于這些決定和通知中缺乏具體的責任性規范，因而實踐中增加農民負擔的現象仍然屢禁不止。

4、監管不得力

監督機制不健全，監管不得力，無疑是造成農民負擔長期減不下來的重要原因之一。要使政策落到實處，要使法律發揮威力，必須以強有力的監管為保障后盾。并且，這種強有力的監督必須是全方位的，既要有政府職能部門以政策為依據的行政監督，也要有司法部門以法律為準繩的司法監督，還要有以公平、公正為原則的社會輿論監督和以基本權利為基礎的群眾監督。以上各方面的監督，各有其發揮作用的機制，是缺一不可的，否則，不可能形成一個完善的監督機制。由于種種原因，當前，我國農民合法權益保障機制和農民負擔監督管理機制還很不完善。人治思想的影響和法制的不健全，使有關部門對侵害農民合法權益行為的制止和打擊力度受到了影響，難以起到應有的警示作用。一些領導干部身上存在的官僚主義作風在很大程度上軟化了行政監督機制。而在缺乏有效的司法監督和行政監督的情況下，社會輿論的監督和公眾監督自然就要大打折扣了。另外，由于農民整體素質比較低，政治、經濟地位不夠高，組織化程度低，自我保護和尋求組織、法律保護的意識和能力不強，很多農民甚至對涉及自己切身利益的有關政策都不十分了解。我們的問卷調查結果顯示，50.29%的農民不知道"三提五統"不得超過上年農民人均純收入5%的政策規定，20.51%的農民不知道在其權益受到侵害時，去哪里反映和投訴。"官本位"思想對農村基層干部，尤其是村干部的影響較大，一些干部只對上負責，而對下不負責，不能夠代表農民的利益，有的甚至為侵害農民利益的行為提供方便。

三、對策與建議

農民負擔問題的嚴重性、普遍性和復雜性，決定了從根本上解決農民負擔問題的長期性和艱巨性。只有標本兼治，才能徹底解決問題。就治本而言，最重要的就是加快改革的步伐，進一步完善農業及農村經濟管理體制，消除現有的體制缺陷，改革農民負擔管理辦法，實現稅費合一，公平負擔。同時，要采取得力措施，加快農業和農村經濟的發展，增加農民收入。當然，這都需要一個過程，并非一朝一夕的事情。我們認為，在當前的情況下，比較現實的選擇是加大治標的力度，為治本創造必要的條件，同時，積極探索并逐步實施治本之策，從而最終實現標本兼治。為此，特提出以下幾點建議：

1.強化依法治農觀念，把減輕農民負擔納入法治的軌道

(1)加快立法進程，完善保護農民合法權益的法規體系。國家和各省已先后制定了不少保護農民合法權益的法規，但不集中，不系統，散見于各種法規，不便貫徹落實。而且其中不乏相互矛盾之處，個別規定與中央精神相違背。鑒于此項工作比較復雜，需要一定的時間，建議全國人大或省級人大，根據現行政策和法律，盡快把農民權益保障條例列入立法規劃。

(2)加強法律、法規的宣傳、普及工作。就目前來說，不僅要對農民進行普法教育，也要對農村基層領導干部、政府公務員進行依法行政的教育。建議以印發法規編篡、摘編或農民手冊等形式，加大普法工作的力度，使廣大的干部和群眾，了解農民依法享有的權利和應承擔的義務。

(3)根據我國有關法律規定，建議各基層人民法院派出巡回法庭，專門受理加重農民負擔，侵害農民合法權益，和個別農民拒絕繳納稅費的案件，加大對違法案件的查處和打擊力度，真正體現法律的威嚴。

2.改革現行的農民負擔管理辦法，建立農民合理負擔新機制

要從根本上解決農民負擔過重問題，必須從制度改革入手，進一步深化農業稅費改革，以農村稅費制度和糧食購銷制度改革為主線，使農村產權制度、農村基層組織制度建設和鄉村管理體制改革相配套，在規范政府行政機構、行業主管部門、鄉村集體和個人經濟組織行為的基礎上，理順國家、集體、農民三者之間的利益分配關系。在中央正式出臺農業稅費制度改革方案之前，可依據現行的政策、法規，對農民負擔實行分項（稅、統籌費、提留）、分級（鄉、村）、分部門（稅務、財政）管理的辦法。

(1)國家稅收由稅務部門統一征管，并按照國家有關稅法和政策的規定進行征收。尤其是農業特產稅、屠宰稅要嚴格執行據實征收的政策，嚴禁按戶、按人或按承包土地面積進行平攤。

(2)五項統籌費實行預決算管理。由鄉（鎮）政府根據實際需要提出預算，經同級人大審議通過后，按所屬各村近3年人均純收入的平均數，合理地分解到村，再由村（經組）根據農戶所實際從事的經營項目、收入情況、負擔能力等，有差別地分解到農戶，并作為承包合同的一項具體內容。鄉鎮分配到各村的統籌費總額度一定三年不變。考慮到農業生產具有自然和經濟雙重風險的特點，要進一步完善農民減收情況下的統籌費減免申報審批辦法，建立風險共擔機制。通過農業稅制改革，要最終實現稅費合一，取消統籌費。

(3)三項村提留費實行村集體經濟組織自主管理。公積金、公益金和管理費的提取及使用，是集體經濟組織內部的財務管理問題。村級提留應由村委會，根據國家有關政策和法律的規定、實際需要，及農民的實際負擔能力等，提出年度預算，經村民大會或村民代表大會討論通過后執行。村組干部的報酬實行基本工資和獎勵的辦法。在發展集體經濟的過程中，需要集資的項目，要通過村民大會或代表大會討論通過，資金使用情況進行嚴格審計。

3.加強村級財務管理，嚴格執行財務公開制度

要加強村級財務管理，就必須提高有關財務管理人員的基本素質和業務工作能力。鄉鎮基層政府有關職能部門要增強服務意識，加強對村級財會、統計人員的專業培訓和業務工作的指導。同時，在執行財務公開制度的過程中，不僅要定期公布村組基本財務收支情況，而且要公布集體經營項目的盈虧、資產變動等情況。同時，要加強民主管理，建立健全村民理財小組，并確保充分發揮作用。目前，我國個別省市推廣了"村帳鄉管"的做法，與我國現行有關法律和法規的精神不相符，建議改"村帳鄉管"為"村帳鄉審"。這樣既可以維護村集體經濟組織的合法權益，也可以加強對村級財務的審計監督。

4.加強對農副產品及農業生產資料流通領域的管理，嚴格執行國家價格政策

(1)在農產品收購環節，成立由商檢部門、物價部門、農技部門和農民代表聯合組成的權威性農產品驗質、定級、定價監督小組，徹底改變由收購部門在農產品驗質定價方面，一家說了算的局面，真正做到按質論價，優質優價。

(2)技術監督部門和物價部門要充分發揮其職能作用，對農業生產資料經銷單位定期進行質量和價格檢查，嚴厲打擊以假當真、以劣充優坑農害農等違法行為。

5.提高農民的組織化程度，增強農民自我保護意識和能力，完善農民負擔監督機制

(1)成立農民協會。農民協會既是農民自己的組織，也是黨和政府與農民群眾之間進行聯系和溝通的橋梁、紐帶。在市場經濟的條件下，要真正提高農民的政治地位和經濟地位，有必要成立農民協會，并使之成為農民自身利益的保護者和農民的代言人。

(2)設立農民負擔監測點，采取定期檢查和隨機抽查相結合的方式，對農民人均收入水平、負擔項目、負擔額進行客觀、準確的監測。

(3)在各級行政監察機關和農民負擔管理機構，設立農民投訴舉報中心。舉報中心要考慮到農村交通和通訊困難等實際情況，一方面要多種形式地接受舉報和投訴，另一方面要設立流動站點，走近群眾，積極地受理舉報和投訴。

此外，加快農村基層政府機構改革，盡快實現定編減員，也是治弊之策。

我們需要清楚的是，上述諸建議的核心是依法治農，依法護農，依法發展農業。只有這樣，才能夠真正促進農業、農村和農民的進步和發展，解決好"三農"問題，也才能夠從根本上減輕農民負擔。

作者簡介：梅志罡，1968年生，河南新野人。華中師大中國農村問題研究中心在讀博士，中心農村社會發展研究室研究人員。主要研究方向是公共政策與公共管理和社區理論與應用