導語：王夢奎：關于統籌城鄉發展問題一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

（一）“三農”問題可以說是中國社會經濟的永久主題。改革開放以來，農村經濟體制和社會經濟結構發生深刻變化，農業生產迅速增長，千百年來困擾著中國人的吃飯問題得到根本解決。這種歷史性的變化，為農村和整個國家的發展提供了新的起點。

在新的發展階段，農村發展面臨著新的矛盾和問題。上世紀90年代末期以來農民收入增長進入低谷期，據統計，1997—2003年七年間，全國農民人均純收入只增加695．9元，不到城鎮居民收入增量的1／5；年均增長速度不到城鎮居民的一半。城鄉居民收入差距持續擴大，由80年代中期的1．8∶1，90年代中后期的2．5∶1，擴大到2003年的3．2∶1。如果考慮到：一方面，城市居民在住房、社會保障、公共衛生和教育等方面享有國家的補貼；另一方面，按照現行統計口徑，農民家庭收入包括要交納的稅費，以及用作生產資料的投入，實際差距約為5∶1—6∶1。還要考慮到，平均數往往掩蓋著個體之間的巨大差別。據國家統計局抽樣調查，2000—2002年，增收農戶占總農戶的56．4％，收入持平農戶占1．6％，減收農戶占42％。全國農村有近3000萬人尚未解決溫飽問題，近6000萬人處于低水平、不穩定的溫飽狀態。社會發展滯后于經濟發展的問題，在農村更為突出?？梢哉f，“三農”問題已經成為制約國家進一步發展的“瓶頸”。

農民收入增長的最大困難，在于人多地少，不容易形成規模經營。靠小規模經營能夠解決溫飽，不容易致富。近年來農業技術有可觀進步，土地產出率明顯提高，農業勞動生產率和非農產業的差距卻在拉大。農業與非農業人均創造的GDP，由1990年的1∶3．9，擴大到2001年的1∶5．2。農民比重大，經營規模小，農業勞動生產率低，是農民增收難的癥結所在。這一點，可以從農民增收來源的變化得到佐證：現在農民收入的構成，來自非農產業的比重接近50％，工資性收入占1／3，工資性收入對農民增收的貢獻率達到80％左右，來自非農產業和進城務工的收入已經成為農民收入增長的主要來源。家庭農業經營收入的增長，在收入增長總額中所占份額很小，有些年甚至是負數。這反映了農村經濟的深層次矛盾。

（二）在溫飽問題尚未解決的發展階段，“三農”問題主要是發展農業生產，特別是糧食生產的問題。在新的發展階段，圍繞“農”字還有很多文章可做，我國農業和整個農村社會經濟的現代化還有很長的路要走。但是，必須同時注重從“農”字以外找出路，通過“三化”——工業化、城市化、市場化，促進“三農”問題解決。就是說，用先進適用技術對農業和整個農村經濟進行根本改造，通過工業化和城市化實現大量農業人口向非農產業轉移，通過深化改革把農村經濟納入全國統一的市場化和社會化的軌道。這實質上是中國從城鄉二元經濟結構逐步向現代社會經濟結構轉變的過程。

城鄉二元經濟結構，是指發展中國家廣泛存在的城鄉生產和組織的不對稱性，也就是落后的傳統農業部門和先進的現代經濟部門并存、差距明顯的一種社會經濟狀態。這是發展中國家經濟不發達的標志，也反映著城鄉之間的制度差異。城鄉二元經濟結構是發展中國家從傳統的農業社會走向工業化和現代化必經的過渡形態。我國在特殊的歷史背景下快速推進工業化，長期實行優先發展重工業的方針，嚴格的城鄉分割政策，制度和計劃經濟體制，強化了這種過渡形態，延緩了社會轉型過程。突出的表現，是城市化滯后于工業化。在1957—1978年的21年間，農業在國民經濟中的比重從40．3％降到28．1％，降低12．2個百分點；城市化水平從15．4％提高到17．9％，只提高2．5個百分點，按照這樣的進度，城市化達到目前水平需要近200年時間。許多新建企業布置在偏遠地區的發展格局，也是造成城市化滯后的原因。按照所謂適度城市化、過度城市化和滯后城市化的劃分，我國城市化屬于滯后型。

黨的十六大明確提出統籌城鄉經濟社會發展和改變城鄉二元經濟結構的問題。十六屆三中全會把建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，作為完善社會主義市場經濟體制的一項主要任務。從城鄉二元經濟結構向現代社會經濟結構轉變，是今后幾十年中國社會經濟發展的基本走向。這種深刻的社會轉型，將給解決“三農”問題帶來前所未有的歷史機遇，為經濟持續快速增長開辟廣闊的空間。

改變城鄉二元經濟結構的根本途徑，是工業化和城市化。

（三）改革開放以來，經濟結構實現重大調整，工業化進程加快。1978—2002年，農業在GDP中的比重由28．1％降到15．4％；農業勞動力在總就業中的比重由70％以上降到50％左右；農產品等初級產品出口占出口商品總額的比重由50％降到10％以下；制造業能力顯著增強；高新技術產業迅速發展。總的判斷：我國已經進入工業化的中期階段。

基本實現工業化是全面建設小康社會的一項基本任務。根據預測，2020年農業增加值在GDP中的比重將降到10％以下；農業勞動力占總就業的比重將降到1／3左右。按照統籌城鄉發展的要求，在繼續推進工業化中，以下三點是需要強調的：

第一，我國現在繼續進行的工業化，不是傳統的、狹義的工業化，那種工業化大體是指制造業發展及其在國民經濟中比重提高的過程。我們要實現的是廣義的工業化，既包括工業本身的發展和技術水平的進一步提高，也包括實現農業的現代化，以及由于技術進步和第三產業發展所引起的產業結構和就業結構的深刻變化。用先進適用技術改造農業和整個農村社會經濟面貌，增加農產品的科學技術含量，適應國內外市場更高層次的需求，是農民收入增加的重要途徑，也是改變城鄉二元經濟結構所必需的。

第二，在工業化戰略和經濟技術政策的選擇上，要充分利用我國人力資源豐富特別是農村人力資源豐富的優勢，正確處理發展高新技術產業和傳統產業、資本技術密集型產業和勞動密集型產業的關系，發揮勞動密集型產業和資本技術密集型產業中的勞動密集生產環節的競爭優勢。

第三，鄉鎮企業對促進農村經濟和整個國民經濟發展起了重大作用。鄉鎮企業是在城鄉分割的體制環境中發展起來的，和發展初期相比，現在不論在所有制關系、區域分布還是在產業構成方面，都有很大變化，不再稱作鄉鎮企業而稱為農村中小企業，或許更確切些。在新的發展階段，農村中小企業如何進一步發展和提高，使之和整個中國工業化與現代化進程有機地融為一體，在經濟技術政策、產業布局和產業組織等方面有許多問題值得研究。

（四）城市化進程和工業化進程有很大的相關性，但又有差異。如果說，工業化引發的是農民的產業轉移，那么，城市化所標志的則是城鄉人口分布的變化。80年代中期以來，隨著工業化加快和政策放寬，城市化進程加快。同改革開放初期相比，2003年城市化水平由18％上升到40．5％。但是，與世界平均水平相比仍低8個百分點左右，與同等工業化程度國家相比大約低20個百分點。從科學技術水平、制造業水平、工業占工農業增加值比重等項指標考察，我國現在都超過經濟發達國家在基本實現工業化時期的水平，但城市化水平只大體相當于英國1850年（37％），北美1910年（41％），日本1950年（38％）。這是城市化滯后的突出表現，也反映出我國工業化發展進程的不平衡性。

城市化是伴隨著工業化發展起來的。城市有長久的歷史，但直到近代產業革命以后，城市的規模和功能才發生革命性的變化，成為經濟發展的中心和帶動力量，啟動了近代意義上的城市化進程。1800年前后，城市人口占世界總人口的2％—3％。1900年前后，上升到13％—14％。20世紀兩次世界大戰期間，城市化陷于停頓甚至逆轉，2000年世界城市人口比重仍然提高到48％左右。根據國際經驗，一個國家城市化水平由30％提高到70％的階段，城市化速度一般比較快，超過75％會發生逆城市化趨勢。我國已經進入城市化快速發展時期，80年代以來總體上是加快的趨勢。即使保持80年代以來的平均進度，2020年城市化水平也會提高到55％以上。根據聯合國人居中心2001年發表的《世界城市狀況報告》預測，2020年發展中國家城市人口將達到50％，2030年世界城市人口將達到60％。按最保守的估計，屆時我國城市化也會超過這個水平。

（五）對城市化發展趨勢可以做出兩點判斷：

第一點，各類城市，包括大中小城市和小城鎮，都將得到更大發展。城市形態在隨著科學技術進步、交通通訊條件和產業組織形式的變化而變化，現代城市已經不再是歷史上那種孤立的城池。城市是經濟發展的產物。多年來不是鼓勵而是限制大城市發展。大城市發展確實帶來不少亟待解決的“城市病”，還是在不斷發展，說明有客觀必然性。1990—2001年我國市區非農業人口超過100萬人的大城市從31個增加到41個。大城市、中小城市和小城鎮都有其優勢和局限性，都要以經濟發展為基礎，不能脫離經濟發展擴張城市規模；城市的擴張要考慮某些不可逾越的資源制約，例如水資源。城市化和城鎮化的提法，實質是一樣的，都是指大量農業人口向非農業的轉移。城市化的“城市”，包括具有城市功能的小城鎮；城鎮化的“鎮”，應該是作為經濟中心的小型城市。目前一些小城鎮已經發育成為小城市，不少已經具備小城市的雛形，在地區經濟發展中發揮著重要作用。農民在農村就地轉為非農職業，可以視為城市化的末梢和延伸。在缺乏經濟基礎的地方“造鎮”，效果多數不好。

第二點，城市將在中國經濟和社會發展中發揮更大的作用。人口和社會經濟資源向城市集中，經濟發展將在更大程度上依賴于城市的發展。地區競爭日益表現為城市之間的競爭?，F在，長江三角洲和珠江三角洲城市群人口占全國不到1／13，面積占全國1．5％，經濟總量占全國28％。越是經濟發達的地方，城市經濟所占的比重越大，城市對農村的帶動作用越強。

走中國特色的城市化道路，要充分發揮城市對農村和整個國民經濟的帶動作用。城市化滯后是歷史包袱，也蘊藏著巨大的發展潛力，因為城市化快速推進期往往也是經濟快速增長期。

（六）重要的是，要實行有利于擴大就業的政策，促進農村勞動力向非農產業的轉移。我國現在城鄉就業人數7億以上，比整個發達國家就業人口多2億以上，每年新增勞動力1000多萬人；加之處在經濟體制改革和經濟結構調整的雙重轉變時期，隱性失業顯性化，資本有機構成呈明顯提高趨勢，GDP每增長1個百分點對就業增長的拉動由80年代的0．32個百分點下降到0．1個百分點以下，我們將長時期面臨沉重的就業壓力。農民增收難和城市貧困問題，在很大程度上是就業問題。十六屆三中全會提出，從擴大就業要求出發，在產業類型上，注重發展勞動密集型產業；在企業規模上，注重扶持中小企業；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟；在就業方式上，注重采取靈活多樣的形式。這是有利于緩解就業壓力和改變城鄉二元經濟結構的?，F在農村勞動力嚴重過剩，解決就業問題主要靠發展非農產業和推進城市化。城市化的發展要以擴大就業為前提，不然也會帶來某些發展中國家畸形城市化、將農村貧困轉變為城市貧困那樣的嚴重社會問題。城市人口規模大，有聚集效應，第三產業容易發展起來，擴大就業成本低。第三產業發展和城市化明顯呈正相關關系，我國第三產業不發達是城市化滯后的結果。

城市化需要制度創新。為了平穩有序地推進農村富余勞動力的轉移，在城市建設和管理方面，例如戶籍制度、社會保障、醫療衛生乃至義務教育，需要進行必要的改革，為進城務工農民創造就業機會和生存條件。目前有上億的流動農民，連同隨其流動的子女，占全國總人口的10％左右，相當于一個大國人口的數量。積極創造條件，使有固定職業和穩定工作的人能夠安居樂業，對經濟發展和社會穩定都大有好處。城市管理要充分考慮大量農民進城務工帶來的新問題。拿義務教育來說，全國流動兒童有將近2000萬人，據國務院婦女兒童工作委員會辦公室等單位對九個城市的抽樣調查，8—14歲的流動兒童未上學比例占15％以上。就學的條件也很差，輟學現象嚴重。在失學的12—14歲兒童中，60％已經開始工作。這不僅會影響勞動力素質，大量青壯年被邊緣化為城市流民，還蘊藏著嚴重的社會不安定因素。目前城市由于出生率下降，中小學校設施多有閑置，為解決這個問題提供了方便。在住宅和公共交通建設等方面，也要適應城市化進程的需要。解決這些問題，不會成為影響城市發展的消極因素，相反，由此產生的大量社會需求，是促進城市建設和國家發展的積極的推動力量。

在20世紀最后20年中國年均9％以上的經濟增長中，勞動力流動的貢獻在16％左右，也就是1．5個百分點。大量農民工提供了廉價勞動力，增強了中國工業的國際競爭能力，也推動了城市建設的大規模開展。如果城市化能夠順利推進，2020年有8億左右的城市人口，2050年有10億左右城市人口，我國的經濟實力和科技實力將明顯提高，國際影響力將明顯增強。城市化絕不是簡單的農村人口向城市遷居，而是幾億人生產方式和生活方式的根本轉變，這種根本性的社會轉型將使整個民族的文明程度顯著提高。

（七）要解決好土地問題。中國農村人口眾多，地區發展不平衡，這種基本國情決定，改變城鄉二元經濟結構是個長過程。為了積極而又穩妥地實現這種轉變，避免或者減輕大規模社會變遷可能發生的混亂和震蕩，必須解決好農民土地問題，防止大量失地農民淪為游離于正常社會生存狀態之外的無業流民。家庭小規模土地經營并不是理想的和最有效率的經營方式，但這是現階段我們可以做出的最佳選擇，是保證農民生計和社會穩定的基礎。即使進城務工或者轉入非農產業，只要還沒有穩定職業并且在外定居，土地仍然是農民最終的退路和保障。近年來城市化進程中一個值得注意的問題，是城市人口的增長明顯慢于城市規模的擴張。戶籍制度制約的背后，是失業保險、養老保險、最低生活保障、衛生醫療、教育，以及城鎮基礎設施等方面的壓力。對城鎮政府來說，人口增加意味著負擔加重，但農用土地轉為非農用地不僅有當前收入，還有長遠的產業聚集效應。在現行的土地制度下，農民很難從土地產權轉讓和用途變更中得到合理補償。失地農民相當部分沒有新的就業機會，滯留在農村又沒有生活保障。這是必須解決的問題。

低成本的工業化是靠農民兩方面的支持推進的：廉價勞動力和廉價土地。由于近乎無限的供給，廉價勞動力的優勢在城鄉差距擴大時期不會喪失，土地問題則是現在就必須引起高度重視的。一方面，在工業化和城市化進程中，耕地減少很難完全避免；另一方面，我國人均耕地很少，必須嚴格保護耕地，非占不可的要給農民合理補償。據統計，1987—2001年，全國征用耕地2400多萬畝，至少有3400萬農民人均占有耕地減少到0．3畝以下或者完全失去土地。這里還不包括違法占用耕地。據衛星遙感資料，違法用地數量占用地總量的20％—30％，有的地方高達80％。如果考慮到違法占用耕地，人均占有耕地0．3畝以下或者完全失去土地的人口可能高達4000萬—5000萬人，占全國農村人口的5％—6％，是個很大的數量。由于征地范圍過寬，補償嚴重不足，被征地農民生活水平下降、就業沒有著落的問題相當突出。國家統計局對全國2942個失地農戶調查，46％生活水平下降；這些失地農戶共有7187個勞動力，安置就業的占2．7％，被迫賦閑在家的占20％。不少建設項目征地款占工程造價比重只有3％—5％。許多腐敗和犯罪案件與土地問題有關。農民上訪60％以上和土地有關。大量失地無業農民已經成為影響社會穩定的重要因素。

毋庸諱言，土地升值的分配兼顧農民利益，會提高工業化包括招商引資的成本，短期內甚至可能影響建設進度；但是，提高廣大農民生活水平是全面建設小康社會的既定目標，更何況，增加農民收入不僅有利于開拓國內市場，也有利于工業化和城市化順利進行，有利于國家長治久安。這里有兩難選擇，是權衡利弊和把握適度的問題。

（八）要始終把“三農”問題放到重要位置。農村人口將近8億，新增人口主要來自農村。即使工業化和城市化進展順利，2020年農村人口仍有6億左右，“三農”問題仍然是大問題，現在更是大問題。隨著工業化和城市化的進展，“三農”問題甚至會顯得更為突出。近年來耕地面積銳減，糧食產量下降，農村社會矛盾突出，給我們敲響了警鐘。

我國進入工業化中期階段，正是城鄉關系和工農關系調整的關鍵時期。一方面，經濟增長主要來自非農產業，非農產業可以依靠自身積累實現增長；另一方面，農業是弱勢產業，農民增收缺少重要支撐，又面臨激烈的國際競爭，不能再為工業化提供積累，而應該成為接受補助的部門。工業化和城市化的推進，要使幾億農民分享由此帶來的發展機會和成果，而不能以犧牲農民利益為代價。在國家政策取向上，要向農村和農業傾斜，著力于“三農”問題的解決。

（九）現在突出地提出統籌城鄉發展，就是要解決發展進程中實際存在的城鄉關系不夠協調的問題。城鄉關系處理得好，中國人口的絕大多數就安定了。這是社會經濟持續健康發展的必要條件，也是國家長治久安的最堅實的基礎。

統籌城鄉發展的實質，是注重解決“三農”問題，促進二元經濟結構的轉變。這是一個十分緊迫的問題，又是一個比較長的歷史過程。相關的制度和政策設計，不能脫離社會主義初級階段和全面建設小康社會時期的基本國情。既要有緊迫感，又要看到艱巨性和復雜性。幾個經濟發達國家20世紀60年代的情況是：以工業就業者收入為100，農業就業者收入法國為36，西德為44，美國為56，差距都很明顯，而這些國家當時已經是現代化了。美國農業有得天獨厚的資源稟賦和生產條件，20世紀30年代農民收入為非農業人口的40％，50年代為50％，80年代80％，靠大量優惠和補貼現在才基本持平。我國農業生產條件總體不好，非農業人口占少數，經濟效益又差，現在還不可能用很大力量反哺農業，城鄉差距會在比較長的時期內存在，特別是絕對差距。但是，現在就要強調統籌城鄉發展，努力抑制差距擴大的趨勢，減弱差距擴大的強度，積極為逐步縮小差距創造條件。從差距擴大到開始縮小的“拐點”，將是我國現代化進程中一座重要的里程碑。