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同志們：

我受青鋒司長和會議的委托對第四次全國政府法制監督工作協作會議作小結。并借此機會，就政府法制機構的監督工作部門，如何更有效地為貫徹落實《綱要》做貢獻，如何更有效地推行行政執法責任制工作，以及抓好當前政府法制監督工作的一些重點工作和同志們交流意見。

一、對會議的基本評價

這次會議，是全國政府法制機構在認真開展為期六個月的保持共產黨員先進行教育活動剛剛結束，耕耘在政府法制監督工作戰線上的黨員干部歷經了嚴格地黨內生活鍛煉，根本政治信仰得以鞏固做好政府法制監督工作具備的理性思維、戰略思維、解決復雜問題和創新思維的能力得到提高，政府法制監督工作取得新的成效的情況下召開的。

昨天，廣西壯族自治區人民政府副秘書長羅建平同志，廣西南寧市人民政府副市長黃家仁同志，分別代表自治區人民政府和南寧市人民政府，到會看望了大家并致詞祝賀會議的召開。青鋒司長就認真貫徹落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》，切實抓好推行行政執法責任制的制度建設以及同志們關心的有關問題作了重要講話。廣西、重慶、山東、江西、內蒙、江蘇、遼寧、南寧、南京等省區市及省會城市的政府法制機構的同志，在會議期間，就行政執法的形勢、如何加強政府法制監督工作、如何推行行政執法責任制、如何加強政府法制監督工作部門的隊伍建設和如何開展相對集中行政處罰權、綜合執法工作等問題在大會上和討論會上作了發言，有的提交了書面交流材料。在會議交流和提交的經驗交流材料中，特別是廣西壯族自治區法制辦《關于深入調研，明確政府法制監督的創新方向，加強行政執法的綜合管理和協調的經驗》；重慶市法制辦《關于創新政府層級監督的做法》；山東省法制辦及南寧、柳州市法制辦的《推行行政執法責任制的經驗》和山東省法制辦關于《在全省范圍內實施相對集中行政處罰權的做法》；江西省法制辦關于《從強化政府法制機構編制入手，加強政府法制機構隊伍建設的經驗》；吉林、遼寧省法制辦關于《參與貫徹實施行政許可的檢查及其問題的分析研究》；黑龍江省法制辦關于《冷靜判斷行政執法形勢，針對性地加強行政執法監督的做法》；內蒙古自治區法制辦關于《著眼于從源頭上防止違法行政，著眼于構建行政執法的社會評價監督機制，著眼于強化政府責任、加強法治政府建設的經驗》等，對于政府法制機構監督工作部門認真貫徹落實《綱要》，加強政府法制監督工作，對于促進依法行政，建設法治政府，實現依法治國方略，為構建社會主義和諧社會服務，都有重要的啟示和借鑒作用。同志們認為，這次會議主題鮮明，經驗交流廣泛充分，特別是聽了青鋒司長的講話，對開展好推行行政執法責任制工作和創新政府層級監督工作機制等問題，理清了思路，明確了工作方向。同志們認為，這次會議必將對今后的工作產生重要的影響。

二、以《國務院全面推進依法行政實施綱要》為統領，切實加強政府法制監督工作，為建設法治政府和構建社會主義和諧社會服好務

我講三點建議：

（一）認真學習好、宣傳好《國務院全面推進依法行政實施綱要》，履行好《國務院全面推進依法行政實施綱要》賦予政府法制監督工作部門的職責。

《國務院全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確了用十年左右的時間，基本實現建設法治政府的目標，同時明確了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的依法行政的基本要求，明確規定了轉變政府職能，深化行政體制改革；建立健全科學民主決策機制；提高制度建設質量；理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制；完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督；不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力等七項具體的任務和提高認識，明確責任，切實加強對推進依法行政工作的領導的措施。從《綱要》所確立的建設法治政府的目標、所提出的依法行政的基本要求和七項工作任務和措施，結合政府法制監督工作部門的工作職責，我們不難看出，《綱要》已經給政府法制監督工作部門指明了工作的路徑和方向，并對加強政府法制監督工作提出了明確的要求。根據我學習《綱要》的體會，我認為，政府法制監督工作部門貫徹落實《綱要》起碼有八項工作任務：一是為在依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的政府職能，完善行政程序和依法行政的保障機制，改革行政管理方式，推進政府信息公開，建立健全行政決策機制、決策跟蹤反饋和決策追究機制等工作中，對帶有普遍性的問題向政府提出解決問題的意見以及參與研究相關配套制度；二是建立和完善對行政法規和規章以及規范性文件進行評估、清理、修改、廢止的工作制度，加強對規章和規范性文件的監督；三是參與指導推進綜合執法，特別是指導開展相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權等項工作；四是參與建立和完善行政程序制度、行政執法案卷評查制度，行政執法主體資格制度，行政執法績效評估和獎勵制度，完善并督促行政執法機關嚴格執行行政賠償和補償制度，推行行政執法責任制，探索和創新政府法制監督的新機制，建立和完善行政機關內部監督制約機制；五是積極參與預防和解決社會矛盾的活動，積極探索防范化解社會矛盾的機制；六是建立和完善法律監督、民主監督、司法監督、專門監督和社會監督機制；七是積極參與行政機關工作人員的學法培訓和考核以及法制宣傳活動；八是及時地總結、跟蹤、反映各地區、各部門貫徹實施《綱要》的情況，加強對各地區、各部門貫徹實施《綱要》的工作進行指導等。根據國發辦號文的要求，雖然上述工作，有的不是我們政府法制機構以及政府法制監督工作部門的主責，但我們應當根據《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》中“地方各級人民政府和部門的法制機構要以高度責任感和使命感，認真做好綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流等工作，為本級人民政府和本部門貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政充分發揮參謀助手和法律顧問的作用”的規定，積極主動地做好各項工作，切實履行好我們的職責。在這里，我還想說明一個問題，那就是，政府法制監督工作部門要履行好貫徹落實《綱要》的任務，就要從思想上解決好一個關鍵性問題，那就是心態問題。我認為，政府法制監督工作部門的同志們，心態一定要“靜”。我們是政府法制監督工作部門，我們的主要責任是為制度建設服務的，我們工作的著力點是加強調查研究，并按照《綱要》的要求，為創新、完善行政執法制度做好相關工作和在政府的領導下組織、指導涉及政府共同行為的各項制度有效實施，為建設法治政府當好辦領導的參謀、助手。我不贊成政府法制監督工作部門，針對某一個執法部門或者某一項執法去搞執法檢查或者評價，如果我們受政府委托，代表政府去參與檢查活動，應當在活動中多從加強制度建設的角度去考察、思考、評估這些部門執行國家法律法規的情況，查找制度的不足，提出有針對性的完善制度的建議。

（二）認真做好推行行政執法責任制的有關工作。

《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的送審稿，闡明了推行行政執法責任制的重要意義，明確了行政執法責任制的基本性質、內涵、基本制度和結構體系，規定了推行行政執法責任制的基本步驟、基本方法和基本要求以及注意的有關問題，強調了切實加強組織領導的措施，特別是在依法界定執法職責，建立健全行政執法評議考核機制，認真落實行政執法責任等方面，從執法主體、工作原則、制度規范、工作機制、保障措施等方面提出了具體要求。《若干意見》是全國政府法制機構，經過二十多年探索和創造并經過廣泛實踐證明對加強政府法制監督，對規范和監督行政執法活動的經驗總結。《若干意見》是貫徹落實《綱要》，建設法治政府的重要文件，是推行行政執法責任制的指導性文件。它一旦，我們一定要學習好、貫徹好、執行好。下面我就學習貫徹執行《若干意見》談一些想法：

⒈充分認識國務院辦公廳《若干意見》的重要意義。如前所述，《若干意見》闡述了推行行政執法責任制的重要意義，確立了行政執法責任制的制度體系，提出了加強推行行政執法責任制工作的要求，它充分表達了國務院全面推進依法行政、建設法治政府的態度和決心。《若干意見》是貫徹落實《綱要》的重要制度和措施，是建立和完善行政執法責任制度和推行行政執法責任制的指導方針。我們要充分認識到，通過貫徹落實《若干意見》，它有利于規范和監督行政機關的行政執法活動，進一步提高行政執法質量和水平，有利于完善行政監督制度和機制，促進行政程序建設，有利于從制度上保障“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力”的行政執法體制和“結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明、制約有效”的權力運行機制的建立。我們政府法制監督工作部門的同志，一定要從“立黨為公，執政為民”以及樹立和落實科學發展觀，提高干部依法執政能力的高度，充分認識《若干意見》的重要意義，采取有效措施，進一步做好推行行政執法責任制的各項工作。

⒉要認真分析和研究，當前各級行政機關行政執法活動中存在的主要問題和推行行政執法責任制工作中存在的問題，在此基礎上，提出貫徹落實《若干意見》的措施。就行政執法狀況而言，多年來，各地區、各部門在加強行政執法管理，規范行政執法行為等方面作了大量工作，取得了明顯的成效，但仍還存在有法不依，執法不嚴，違法不究，甚至濫用職權、執法犯法、徇私枉法等問題，有的還比較嚴重，人民群眾對此反映強烈。我們政府法制監督工作部門的同志，一定要清醒地正視這些問題，強化推行行政執法責任制的責任感，通過推行行政執法責任制，強化行政執法人員的執法責任，明確執法程序和執法標準，遏制各類違法行為的發生。就推行行政執法責任制工作而言，目前存在的主要問題是：有的地區和部門的負責同志對這項工作重要性的認識不到位，還不重視；地區間、部門間的工作發展不平衡；行政執法責任制不夠健全，程序不夠完善，評議考核機制不夠科學，責任追究比較難落實，組織實施缺乏必要的保障等。究其原因，我認為有四點：首先，對什么是行政執法責任制沒有認識、理解清楚；其次，對行政執法責任制在推進依法行政，規范和監督行政執法活動的作用沒有充分認識；再次，制度建設滯后，從全國各地區、各部門建立的行政執法責任制度來看，制度體系比較混亂，有的把依法行政的主要內容納入行政執法責任制的范圍，有的把評議考核和責任追究從行政執法責任制制度中分離出去，有的把開展相對集中行政處罰權，推行政務公開，對規范性文件的備案審查，還有把領導不重視依法行政工作，建立健全相關組織機構作為行政執法責任制的體系范圍，把行政執法責任制當作一個筐，只要與加強依法行政工作有關的東西，就往里面放。第四，評議考核和責任追究與執法責任脫節，各搞一套。對于上述在建立和推行行政執法責任制中的問題，我們一定要對照《若干意見》規定的要求，有制度的要改進完善，沒有建制度的要按照規定抓好制度建設，與此同時，要按照規定，有序地、有針對性地做好各項推行工作。

⒊要準確地理解和掌握行政執法責任制的概念。在過去的研究和推行工作中，各地區、各部門對行政執法責任制的概念都有不同的理解和概括。從語義分析，行政執法責任制是“關于行政機關及其行政執法人員法定職責及其相應法律責任與追究的行政法律制度的總稱。”這個概念從行政執法責任制的本質出發，揭示了行政執法責任制的內涵和外延及其法律地位，對推動行政執法責任制的理論研究是很有幫助的。我們在反思行政執法責任制推行現狀時發現，過去在對行政執法責任制概念的研究和定位上，還只限于學術研究、現象歸納之中，缺乏語言分析的轉向或者說至少在語義分析上沒有從它的內涵意義出發做一些學術探索，或者對概念進行精確的功能分析。從而出現一些缺乏指導意義或者形而上學式的概念。由于概念定位不準，推行行政執法責任制的工作當然就大打了折扣。《若干意見》開宗明義地給行政執法責任制下了一個概念—行政執法責任制是規范和監督行政活動的一項重要制度。這個概念體現了行政執法責任制的責任制約權利的價值，體現了權責統一、權責相當的法治原則，突出和確定了行政執法責任制的地位和作用，是理論和實踐相結合的概括。認識和把握好這個概念，對于我們加強行政執法責任制的推行工作，意義非常重大。從現在起，我們再不要對行政執法責任制概念從實務的角度再去爭論了。要按照《若干意見》的定義，扎扎實實把推行行政執法責任制的工作做好。

⒋要堅持和發展推行行政執法責任制工作的基本工作原則和基本工作經驗。近二十多年來，各地區、各部門在推行行政執法責任制工作中，探索和總結了一系列推行行政執法責任制的基本工作原則和基本工作經驗。這些原則和經驗從總體工作思路上表現為：政府領導、部門負責、典型引路、適時制規、漸進推進；在落實執法責任上表現為：依法確定執法主體、依法界定執法職責、科學設定執法程序、科學細化執法標準、建立相關追究制度、通過評議考核責任追究等手段，落實行政執法責任；對于這些基本工作原則和基本工作經驗，我們在抓貫徹落實《若干意見》的工作中，在繼承的基礎上，更重要的是要抓發展和創新。

⒌要突出工作重點，抓好《若干意見》的貫徹落實。什么是貫徹落實《若干意見》的重點？我認為，加強行政執法責任制基本制度建設和保障制度建設是今明兩年推行行政執法責任制的工作重點。關于推行行政執法責任制基本制度建設問題，據統計，全國有個省、自治區、直轄市制定了有關推行行政執法責任制的地方性法規、規章或者規范性文件。其中：由地方性法規規定的有個省、區、市（除廣東、重慶市外，其他省、區在行政執法監督條例中列明），由地方人大常委會決定規定的有個省，由政府規章規定的有個省、區、市，由政府文件規定的有個省、公務員之家版權所有區、市，嚴格地說，全國各省、區、市有行政執法責任制條例或者規定的只有個。而這個省、區、市的條例、規定，按照《若干意見》的要求，還需要完善。可見，就基本制度建設，任務還很重。建立和完善行政執法責任制基本制度，還要高度重視與行政執法責任制體系相配套的各項制度的建設，如：在依法界定執法職責方面，最基本的有三項制度要建立，一是，關于各部門的法定職責、職權、執法程序、執法責任的公告制度，二是，行政執法主體資格制度，三是，行政執法主體的培訓考核發證制度。如：在建立評議考核機制方面，起碼要建立和完善與依法行政總體考核，與法律監督等五大監督制度，與公務員工作目標或者績效考核相銜接的制度和機制，如：在責任追究的落實方面，要建立和完善違法責任追究制度。有個別地方推行的是錯案追究制度，推行行政執法責任制，到底實行過錯責任（錯案）追究，還是實行違法責任追究，我們對此進行了認真研究。《若干意見》明確的是違法責任追究，即違法責任歸責。為什么要適用違法責任歸責原則？大家都知道，行政執法責任是國家責任。對國家責任的歸責的適用，行政法理論主要有三種原則，即過錯責任原則、無過錯責任原則、違法責任原則。我們為什么不選擇過錯責任原則呢？過錯責公務員之家版權所有任原則是從民事侵權責任理論中的過錯原則演繹而來的。過錯責任原則之所以能夠成為行政責任理論的基礎并被人們賞識，主要取決于它，一方面實現了規范與救濟的有機統一，另一方面，過錯原則可以從理論上合理地解決共同侵權行為和混合過錯造成的責任承擔問題。過錯責任有主觀過錯責任與公務過錯責任之分。主觀過錯責任是違法行為人對違法行為及后果的一種心理態度，即故意或過失。公務過錯責任是客觀過錯，以不當履行職務作為客觀評價，它與違法原則漸趨一致，但兩者仍有差別，構成公務過錯責任的客觀方面不僅涵蓋了違法行為，而且還包括某些合法行為，可見公務過錯責任其外延比違法過錯責任原則大。我們從適用過錯責任來講，由于過錯責任原則依附于民法，若適用主觀過錯責任，要追究行政主體的責任，首先要確定具體過錯人，如果行政侵權行為由于集體決策或者程序復雜或者不公開或者侵權人的行為系執行上級命令或者經上級批準等情況，責任就很難落實。其二，從主觀心理上認定過錯責任，不利于公民合法權益的保障。而公務過錯責任呢？公務過錯責任在適用上，比適用主觀過錯責任有一定的優越性，但仍然和過錯責任原則割不斷聯系。公務過錯責任和個人過錯責任在實踐上去區分和劃分并非簡單，客觀化責任也很難確定。鑒于上述問題，若采用過錯責任原則甚為不當。由此，我們回過頭對照各省區市、各部門已建立的責任追究制度，我分析、判斷認為實際上名為過錯責任追究，實為違法責任追究。

我們為什么不選擇無過錯責任追究（無過錯原則）呢？無過錯責任原則是過錯責任原則的補充，在整個歸責原則體系中處于輔助的地位，無過錯責任原則不評價原因行為的性質和內容，而從結果責任出發，實行客觀歸責。實行無過錯責任原則意旨在于將行政危險造成的風險損失由個人承擔轉嫁給社會承擔，實現責任的社會化。上述理由說明，無過錯責任原則，不是推行行政執法責任制所要追求的目的。

我國行政主體的違法責任歸責是違法責任原則。違法責任原則是以職務違法行為作為歸責的根本標準，它體現了認定標準的客觀化。《國務院全面推進依法行政實施綱要》把合法行政、合理行政、程序正當、權責統一等作為依法行政的基本要求，很顯公務員之家版權所有然，一切行政機關及其工作人員如果存在沒有事實根據或法律根據亂施行政的或者有適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權以及不履行或拖延履行法定職責等情形的都屬違法行為，都要承擔違法責任。《若干意見》對此作了相應責任追究規定。《若干意見》還對違反法律原則的行為判定為違法和不當，對此，規定了相應的責任。

高度重視推行行政執法責任制的保障制度和機制建設，是推行行政執法責任制的重點，實踐證明，缺乏保障制度和保障機制，行政執法責任制是很難推行的，其效果也大打折扣。我認為，各地區、各部門在建立和完善行政執法責任制基本制度的基礎上，要根據本地區、本部門的實際，制定并落實、推行行政執法責任制的實施方案和階段性工作意見。要建立和完善監督檢查制度，要建立和完善行政機關其他工作人員的責任，評議考核和獎懲制度，要建立和完善行政職責爭議的協調制度等。

各地區、各部門在推行行政執法責任制工作中，還要認真探索研究行政執法績效評估和獎懲辦法。

（三）繼續做好行政許可法實施過程中的相關工作。

⒈認真完成法定任務。對貫徹行政許可法，我們政府法制監督工作部門已經作了大量的工作，下一步我們還要配合有關部門做好以下工作：一是，按照行政許可法的規定和國務院下發的取消和調整行政許可項目的目錄，認真做好清理、核實、取消、糾正等項工作；二是，盡快制定國務院決定保留的許可項目的實施條件，實施程序和行政許可事項的設定、評價、監督以及后續監管措施、收費、審計等配套制度。從我們現在掌握的情況來看，目前，各地這方面的制度建設存在的主要問題是：不完善，針對性差，有互相抄襲的。對此，有的同志提出制度要上級政府來做。我認為，省級人民政府是有權的，是有責的，是能做好這方面工作的。據悉，國務院審改辦也在加強這方面的工作；三是，積極指導做好相對集中許可、一個窗口對外，集中辦理，集中受理和送達等試點工作。

⒉認真研究行政許可法貫徹中的有關問題。比如行政許可與行政審批的界限問題，行政許可程序適用規范，聽證當事人的選定標準，聽證證據規則，有限的資源開發利用和公共資源的配置，行政許可的具體范圍和程序等問題。行政許可需要認真思考研究的問題很多，就執行法律制度方面我梳理了一下，有十多個問題需要加強研究。

⒊繼續做好行政許可法的學習、宣傳、培訓工作，學習、宣傳、培訓的重點在各級領導和行政許可的相對人。

同志們，未來的政府法制監督工作任務繁重，責任重大，我們一定要在各級政府的領導下，圍繞建設法治政府的目標，圍繞構建社會主義和諧社會的重任，增強大局意識，增強憂患意識，增強責任意識，更加努力地勤奮工作，不辜負黨和人民對我們的期望。

第四次全國政府法制監督工作協作會已經圓滿完成各項議題，這次會議能夠圓滿成功，得益于××自治區人民政府法制辦的領導及其工作人員的精心組織和辛勤勞動，得益于到會的各位領導和同志們的共同努力。在此我建議，讓我們用熱烈的掌聲再次感謝××的××主任、××的××秘書長、××的××主任、××的××主任和在座的各位領導、各位同志們。

謝謝大家！