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淺析xx縣農村依法行政存在的問題及對策

改革開放以來，我國立法機關集中全力制定符合社會需要的各種必要法律，用以規范政治、經濟以及社會生活秩序，力圖做到有法可依，以維護社會的穩定局面，鞏固安定團結，推動社會的全面進步與發展。但法律是依靠行政機關貫徹執行的，目前，我國農村行政機關有法不依、執法不嚴、以言代法、以權壓法、貪贓枉法等現象仍然存在，因此分析當前農村依法行政存的問題，尋找解決問題的方法，已成了一項刻不容緩的任務。為了進一步推進xx縣鄉鎮和村組依法行政能力，探討和研究xx縣農村依法行政問題，是十分必要的。

一、xx縣鄉鎮和村組基本情況

xx縣位于xx東北部，地處xx省區交界，東經xx°xx''''~xx°xx''''，北緯xx°xx''''~xx°xx''''之間，東西最寬xx千米，南北最長xx千米。東與xx縣接壤，南與xx縣、xx縣毗鄰，西鄰xx縣，東北與xx縣相連。全縣國土面積xxx平方公里，轄xx個鄉鎮，居住著漢、回、蒙古等xx種民族，農村人口xx萬人，少數民族xx萬人，是一個邊疆民族貧困大縣。鄉鎮機構含黨委、政府、人大、紀委、武裝、財政、計生、林業、農技服務、國土資源、水務、畜牧、郵電、工商、文化、廣播電視、稅務、學校、醫院、交警等組織，共有xx名在職干部職工，其中：大專以上學歷（含大專）xx人，占xx%，大專以下學歷xx人，占xx%；30歲以下xx人，占xx%，30歲以上（含30歲）xx人，占xx%。全縣共有xx個村民委（社區）xx個村民小組，村“兩委”干部人、村“兩委”委員人、村小組干部人、農民黨員人，其中：高中（中專）學歷以上文化人，占%，初中以下文化人，占%。

2005年，xx縣鄉（鎮）農村經濟總收入達xxx萬元，工業總產值（不變價）xxx萬元，其中：最高鄉鎮為xxx萬元，最低鄉鎮為xx萬元；農業總產值（不變價）xxx萬元，其中：最高鄉鎮為xx萬元，最低鄉鎮為xx萬元；地方財政收入xxx萬元，其中：最高鄉鎮為xxx萬元，最低鄉鎮為xxx萬元；鄉鎮企業營業總收入xxx萬元，總產值xxx萬元；農民人均純收入xx元，人均有糧xx公斤。按xx元的脫貧標準，全縣還有xx萬貧困人口處于溫飽線以下。

二、依法行政存在的問題

（一）法律宣傳不到位。

從xx縣開展法制宣傳活動以來，廣大農民群眾的法律意識不斷提高；但在很多經濟落后的農村特別是偏遠山區，法律宣傳仍然面臨著很多難題。主要表現為：

一是以個人好惡行事，忽視依法行政權力。農村基礎行政機關行政權力的特點是命令和服從，不論其行政行為是否全法，都按個人的主觀意志去執行，結果以當事人處罰超過了法律執行范圍，即處罰過大，引起了當事人不服，提出行政訴訟，結果執法機關敗訴。二是以權謀私，知法犯法。少數農村執法部門，鄉鎮法庭的執法人員以權易錢，損害了執法機關的聲譽，在群眾中影響很壞。三是重罰輕管，以罰代法。有些農村執法部門在處理違法案件時，偏重于經濟處罰，以罰代法，違法當事人沒有受到應有的法律制裁，其結果違法者交了罰金就無事了之，仍然做違法事件，給人民群眾造成極大危害。

（二）鄉鎮和村小組干部法律意識淡薄。

1、鄉鎮干部法律意識弱化。

鄉鎮行政機關沒有足夠的法律意識，鄉鎮干部未能依法行政，工作方法簡單和陳腐，法律意識淡漠，甚至視法律為兒戲，存在許多法律“盲點”的實際問題，依法行政能力不高，行政違法現象時有發生。一是認識不到位，法律意識較為淡薄。部分鄉鎮領導干部法律意識淡薄。思想上，重人治輕法治；工作中，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規定去辦事，致使有些政策不合法，造成工作失誤。更為嚴重的是，個別鄉鎮少數領導，為了本鄉鎮、本站所院校，甚至個人的利益，對違法行為不聞不問，包庇縱容，對正常的執法橫加干涉，致使一些違法活動越來越猖獗。二是少數行政執法人員法律意識淡薄。在工作中濫用權力，忘記了權力必須在法律法規規定的范圍之內行使的要求。干部中還存在許多“法盲”，有些干部對自己要求不高，只求工作上過得去，平時在做一些違法的活動，如賭博、謀取私利、挪用公款等事件，從中暴露出了我們干部在法律意識還是有所淡薄。三是農村執法人員法律意識淡薄。在觀念上和習慣上依然打著“人治”、“權大于一切”的烙印，這些意識、舊觀念成了一些行政執法人員濫用職權的思想淵源。

（三）農村群眾法律知識貧乏。

改革開放以來，xx經濟社會的不斷發展，農村特別是偏遠山區農民法律的意識有一定提高，但也只是粗粗的掃了一下法盲，并未從根本上改變農民的知識結構和心理結構，農村和農民的法律意識極其淡薄。

一是農民法律意識與經濟社會發展步伐加快要求還有差距。從農民自身方面看，有歷史因素、傳統因素的影響，但更重要的還在于現實的種種主觀因素和客觀因素。xx縣大、民貧、財困，是全國的扶貧重點縣和農業大縣，農村法制建設比周邊縣的農村慢了很多，相應的觀念轉變、法律意識、法制觀念的形成就更需要一段過程。農民很少主動接近法律、接受法律，其法律意識大多是被灌輸的，消極被動的了解，缺乏切身體會，農民往往印象淡漠，似有若無。同時，xx縣農村社會政治體制也沒有為農民法律觀念的發育創造良好的外部環境。如村委會的實際運作方式，表現出行政力量過于強大，給法律留下的空間有限，有時甚至極為有限。更深一點，在這些偏遠地區，由于開放層次低，農村商品經濟的發育程度不高，市場功能不全，限制了農民的眼光，他們還難以體會到獨立自主、平等地位、自主身份的法律含意，權利與義務的觀念也是模糊不清。

二是法律在農村的作用顯現不全面。法律在農民心中還未獲應有的地位，未能在農民的生產、生活中獲得現實的生命力。一些有關農村的法律規定，并未真正貼近農村實際，未能實在地深入農民生活。比如村民自治的規定，其條款規定過粗，對于違反有關條款的應負責任沒有規定，造成一部分人即使違反其某些規定也不能追究其相應法律責任。同時，由于政府權力的過于擴張，使得紙上的條款與生活實際距離頗大。在部分農村，《村民委員會組織法》實際上已被架空，造成了法律與農民的隔離，不為農民所相信，而一些為農民所依賴所期望的規定，又沒有上升為法律。如家庭聯產承包責任制和減輕農民負擔的基本規定，政策居多，這也使農民看輕了法律。農民是最講實在的，法律未能實在地給農民以正面的感受，因而也就不易贏得農民的信任、擁戴。加之基層司法中的一些腐敗行為往往抹去了法律的積極效應，引發了農民對法律的一些不正確看法，妨礙了農民法律意識的健康提高。

（四）有關部門法律監督不力。

1、權大還是法大的問題弄不清楚。在我國，法是黨的主張和人的意志的體現，是由國家制定并以強制力作為保證實施的行為規則的總和，憲法是我國的根本大法，是衡量是非曲直的最高標準，任何人無論職位高低都不能違憲法違法，任何文件、講話都不能與憲法和法律相低觸。從我縣近幾年執法檢查暴露出來的的問題看，出現有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，有些領導干部對法律觀念不強，他們想問題，不考慮是否符合法律規定，常常是我行我素，亂作非為，卻忽視了法律對他的束縛，而在權威性下搞強行攤派，搞各種形式的集資，這樣挫傷了農村經濟發展的積極性。

一是執法不嚴，違法辦案。鄉鎮司法所和法庭在處理違法亂紀法案件時，違反法律程序，侵害公民權益。二是以權壓法，以言代法。鄉鎮一些領導干部，在處理或解決問題往往忽視法律尊嚴，以自我為中心，以言代法，以權壓法，濫用職權。三是執法中的利益觀，扭曲了法律的公正性。在執法中，一些行政執法部門對能給本部門帶來利益的法律條款積極宣傳、執行，反之執行遲緩或不執行，以自己的利益決定了法律法規的態度，嚴重破壞了執法機關的不正、廉明的形象。

三、對策研究

（一）切實加大法制宣傳力度。

要解決農村依法行政的問題，既是依法治國的重點，，也是執法的難點，我認為要解決這樣的問題性質下決心，花大力氣，提高認識，建立健全長效的執法監督機制，落實過錯責任追究制，xx縣農村人口分散、農民文化水平低、法律知識匱乏、生產季節性強，法律宣傳工作難度大、任務艱巨的特點，采取靈活多樣的方式方法進行。通過多種渠道、多種形式的宣傳教育，從根本上扭轉有法不依、執法不嚴的狀況，推進依法治國。

一是結合普法教育，積極開展法律知識的宣傳和法制教育工作，在全社會樹立憲法和法律的權威。要從各級黨政領導做起，領導干部不僅要帶頭學法、知法、懂法，而且要守法、用法；二是結合實際，通過學習杈高度的法制觀念。要消除“人治”、“權大于法”的特權思想，在市場經濟條件下，單純依靠行政命令管理的思維方式和工作方法是不行的，必須學會用法律手段管理經濟、社會，提高依法決策的水平和依法行政的能力。

（二）建立健全監督考核管理體制。

一是建立健全堅實的領導機制。鄉鎮黨委和政府是最直接的一道窗口，直接體現群眾對政府一切工作擁護與否、贊成與否、高興與否、滿意與否。首先，要把依法行政工作納入“一把手工程”，成立強有力的“依法行政”工作領導小組，形成鄉鎮“一把手”對全鄉鎮依法行政的落實效果和質量負總責，各分管領導負全責的工作格局。其次，要組織成立依法行政督促檢查小組，定期不定期對各站所院校依法行政落實進度和效果進行全程跟蹤督查，同時定期對鄉鎮各部門的依法行政質量實行考核和評議。再次，要實行領導包干聯系制度，確定鎮黨委領導成員每人至少聯系1個以上的村或企業，各站所院校負責至少聯系1個組；同時鄉鎮各分管領導要做好對各站所實施依法行政中出現的新問題、新情況的分析、研究和處理。

二是增強法制觀念，自覺依法辦事。有法可依，不等于有法就依，“徒法不足以自行”。要達到有法就依，其中最重要的是加大法制宣傳教育力度，提高干部群眾的法律意識，樹立法制觀念，以通過宣傳教育，使干部群眾對社會主義法典的本質、內容、原則、程序有一個科學的認識和準確的理解，使行政執法人員摒棄法律無用、權力至上的觀點。糾正有法不依、執法不嚴、執法犯法、違法不究的錯誤做法，提高運用法律手段管理經濟和社會事務的本領。依法決策，依法行政。對于廣大農民群眾，則要使其懂得既要運用法律手段保護自己合法權益，同時也要遵守國家的法律法規，增強盡義務觀念，正確處理好國家、集體、個人三者關系，做遵紀守法的模范。

三是加強隊伍建設，嚴肅黨紀政紀法紀?；鶎痈骷夵h委政府必須注重加強對基層干部隊伍的建設，加強他們的自身修養和黨性鍛煉，幫助他們學習掌握必要的法律知識，熟悉和正確運用與本職工作相關的法律條文，具備運用法律手段完成行政管理職能的相應能力，認清新時期農村社會基本矛盾，學會有理有節做好群眾工作，把完成任務與執行政策統一起來；把對上級負責與對群眾負責統一起來；各級黨委政府要加強對干部隊伍的作風整頓，貫徹從嚴治黨、從嚴治政的方針，對那些違犯黨紀法紀政紀的干部要依法依紀嚴肅查處，決不能姑息遷就；同時，要加強對基層干部自身權益的保護，對那些公然侮罵毆打執法人員、抵抗國家政策的不法分子，要堅決繩之以法。

四是建立有效的學習教育機制。首先，要強化鄉鎮領導和干部對鄧小平理論、“三個代表”重要思想等理論知識和黨在新時期各項方針、政策的學習，理解、領會、把握其精髓，做到思想上不迷失，行動上不偏航。通過不間斷的政治思想教育，強化鄉鎮領導和干部“依法行政”、“人性化執政”的觀念，切實糾正工作中出現的輕民思想和粗暴魯莽的工作方法；其次，要加大對鄉鎮干部法制培訓力度。對涉及到鄉鎮工作方方面面的法律法規，要讓鄉鎮干部弄懂鉆通，切實糾正部分鄉鎮干部中存在的重實體輕程序，以及斷章取義的草率作法；再次，要強化對鄉鎮干部“正反典型事例教育”，舉一反三，自省自查自糾，提高依法行政水平。

五是完善執法責任制。權利義務相一致，權力權責相統一是法治的基本要求，執法人員在執法過程中，故意或過失地違反法律法規，造成重大執法錯誤所引起的法律責任要予以追究。要做到政務公開、執法程序公開、辦事公開，接受社會監督，這樣有力推動了依法行政行為。四是加強執法隊伍建設，提高執法人員的政治業務素質和職業道德水平。要切實抓好執法人員的思想道德教育，有了良好的思想道德品質，才能秉公執法，自覺抵制來自各方面的干擾，敢于堅持真理，糾正錯誤。

六是建立嚴格監督機制。首先，要開門納諫，暢通渠道，聘請社會知名人士擔任鄉鎮“依法行政”監督員，對鄉鎮工作情況進行經常性監督，定期邀請各級人大代表、政協委員上門“做客”，為鄉鎮工作“挑刺”，做鄉鎮政府的“參謀”，及時聽取他們的寶貴意見和建議。其次，要開展“陽光操作”，政務公開工作。在鄉鎮管理中，把不屬于保密范圍的事項，如國土資源費、企業排污費、社會撫養費征收、計生準生證發放、婚姻登記等等，及時向群眾公開公示，讓群眾參與政務管理和執法監督，確保嚴格依法行政，執法公正不阿。再次，加大干部監督工作力度。大力推行干部政績公示制，干部政績考核自覺接受群眾監督評判和檢驗。切實推進責任追究、錯誤糾正制度建設，進一步增強鄉鎮干部的責任感和緊迫感，從源頭預防和減少虛假政績的產生；切實建立群眾監督、社會監督和輿論監督三位一體監督機制，確保依法行政真正落實到每個干部的自覺行動之中，落實到每項具體工作之中。

四、結論

總之，農村依法行政是依法治國的重要組成部分，只有不斷發現和揭露在農村依法行政中存在的問題，并監督糾正，才能在農村中得到更好的落實和實施，才能更好地實現我國的依法治國方略。

隨著我國民主法制建設步伐的加快，干部的法制觀念和法律意識也有了較大的增強，依法辦事、依法行政自覺性不斷提高，但是仍有少數基層干部，在我國由人治轉為法治過程中，由于法律意識談薄，法律知識貧乏，自身法律素養不夠，導致在執法過程中作風粗暴，行為惡劣，侵犯了農民群眾的權益，造成了對農民群眾的損害，不僅妨礙了公務開展，破壞了黨群干群關系，而且嚴重的甚至危及到了農村社會安定，基層政權的鞏固。為什么會發生侵權呢，筆者認為，這里面既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。

從主觀上看，一是少數基層干部法制觀念淡薄，潛意識中的人治思想還沒有完全消除。受幾千年封建思想余毒影響，少數基層干部頭腦中的“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的特權思想還根深蒂固。又由于建國后實行的是高度集中的計劃經濟體制，于是造成少數基層干部在執法中總以執法者自居，以為自己是執法者，執行的是國家公務，別人就只能是俯首稱臣，唯命是聽，而且在“為公不犯法”的錯誤思想指導下，作風粗暴，言行偏激，甚至發展到動手動腳毆打群眾；二是少數基層干部公仆意識淡漠，權與法的關系擺不正。認為黑頭法律不如紅頭文件，紅頭文件不如口頭意見，縣官不如現管，不能正確運用人民群眾賦予的權力，而把一個人民公仆應盡的義務看成是自己手中的特權。在執行公務中，習慣于按個人意志辦事，以權壓法，以言代法，把法律看作是用來治理他人的手段，不愿對群眾做耐心細致的思想政治工作；三是受既得利益驅使。少數基層干部動不動就對農民群眾罰款、攤派這與他們自身物質利益密切相關。因這些“收入”，都屬預算外資金，由部門單位所有和支配，誰家預算外資金收入多，誰家的福利待遇就好，在這種強烈物質利益刺激下，導致一些基層干部想盡方法搞各種創收，對群眾罰沒收入隨意，數額無度，以罰代法，以罰代教，農民不合理負擔由此日趨沉重。

從客觀方面來看，一是基層組織思想政治工作薄弱，少數基層干部黨性觀念談化，導致有的基層干部置法紀政紀不顧，濫用手中權力，以權欺壓，以權壓法，甚至動用權力對群眾進行打擊報復；二是少數基層干部急功近利，不是從實際出發，量力而行，循序漸進開展工作，而是片面講求政績，只注重任務完成如何，而不看完成任務的手段和社會效果，置群眾的意愿和承受能力而不顧；三是少數群眾利己主義思想嚴重，個人主義思想作祟，只講權利享受，不愿履行義務，應向國家繳納的或集體提留部分，軟頂硬拖，甚至公然抗繳，對鄉村干部耐心細致和風細雨的工作置之不理，使得一些工作被延誤，甚至無法開展，迫使鄉鎮干部采取強硬措施后方能進行。部分基層干部便奉行“以硬制硬，以蠻對蠻”的信條，不論對象，不論事由，一味推行“通不通，十分鐘，再不通，龍卷風”的強硬措施，造成侵權行為發生。

解決和糾正少數基層干部侵權行為，筆者認為，主要要做好以下幾方面工作：

一、增強法制觀念，自覺依法辦事

有法可依，不等于有法就依，“徒法不足以自行”。要達到有法就依，其中最重要的是加大法制宣傳教育力度，提高干部群眾的法律意識，樹立法制觀念，以通過宣傳教育，使干部群眾對社會主義法典的本質、內容、原則、程序有一個科學的認識和準確的理解，使行政執法人員摒棄法律無用、權力至上的觀點。糾正有法不依、執法不嚴、執法犯法、違法不究的錯誤做法，提高運用法律手段管理經濟和社會事務的本領。依法決策，依法行政。對于廣大農民群眾，則要使其懂得既要運用法律手段保護自己合法權益，同時也要遵守國家的法律法規，增強盡義務觀念，正確處理好國家、集體、個人三者關系，做遵紀守法的模范。

二、樹立群眾觀點，正確行使權力

我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，行政執法人員在執法中，必須牢記黨的全心全意為人民服務的宗旨，切實對人民群眾負責，把自己的工作建立在廣泛的群眾基礎上，把長期習慣主要依靠行政手段、行政指示、行政命令來管理國家社會經濟事務的方式，逐步轉變為主要依靠法律手段、依照法定程序進行領導和管理的方式，廉潔奉公，勤政為民，全心全意為人民群眾服務，為人民群眾掌好權，用好權，當一個人民的好公仆。

三、加強隊伍建設，嚴肅黨紀政紀法紀

基層各級黨委政府必須注重加強對基層干部隊伍的建設，加強他們的自身修養和黨性鍛煉，幫助他們學習掌握必要的法律知識，熟悉和正確運用與本職工作相關的法律條文，具備運用法律手段完成行政管理職能的相應能力，認清新時期農村社會基本矛盾，學會有理有節做好群眾工作，把完成任務與執行政策統一起來；把對上級負責與對群眾負責統一起來；各級黨委政府要加強對干部隊伍的作風整頓，貫徹從嚴治黨、從嚴治政的方針，對那些違犯黨紀法紀政紀的干部要依法依紀嚴肅查處，決不能姑息遷就；同時，要加強對基層干部自身權益的保護，對那些公然侮罵毆打執法人員、抵抗國家政策的不法分子，要堅決繩之以法。

四、加大監管力度，規范基層干部行政行為

目前，在我國新舊體制轉換還沒有完全完成的情況下，舊體制的弊端尚未完全革除，新體制還在健全過程中，監督管理環節上的漏洞還很多，這些都給濫用權力、執法犯法等各種違法亂紀行為以可乘之機。筆者認為，要制止這些違法亂紀行為的發生，當前最緊迫的是要進一步加強和完善上級政府部門對下級政府部門、政府對所屬執法部門、上級執法部門對下級執法部門的行政執法監管力度，建立執法責任制，明確每一個執法人員的責任權限和義務、目標，以強化對具體行政行為的監督。同時鄉鎮人大應進一步加強執法監督，并把法律監督、輿論監督、群眾監督等結合起來，使之形成一個強有力的行政權力監督體系和健全完善的監督體制。對那些違紀違法的行為要堅決查處，促使其執法人員認真履行職責，規范執法行為，提高執法效能，為創造和維護良好的法治環境提供保障。