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農村稅費改革對減輕農民負擔、增加農民收入、規范農村的分配秩序和促進農村社會穩定等方面起到了積極的作用，為農村基層組織建設帶來了新的生機和活力。但是改革過程中也暴露出了一些深層次的問題，應該認真加以研究和解決。筆者通過對稅費改革后基層工作進行了詳細調查，在本文中對農村稅費改革后出現的新矛盾、新問題，進行了深入探討和研究，并提出了相應的對策建議。

一、稅費改革后基層工作中出現的新矛盾和新問題

農村稅費改革是黨中央、國務院為解決農村“三亂”問題而作出的重大決策，是我國農村繼家庭聯產承包責任制之后的又一重大革命，稅費改革減輕了農民的負擔，激發了農民發展經濟的積極性，村組集體、鄉鎮政府的角色、職能都發生了一些變化。總的來說，這些變化是積極的、有利的。但是，伴隨著稅費改革也出現了一些新情況、新問題和新矛盾。主要有以下四個方面：

（一）基層干部的工作作風、領導方式與基層組織新的職能要求不相適應的矛盾，導致村干部后繼乏人。

一是稅改后，農村基層組織職能由過去管計劃、管微觀、管征收，轉變為宏觀管理、信息服務、后勤保障，職能發生了很大變化，這就要求農村基層干部的領導方式、工作方法應作相應變化，干部自身的能力素質也必須有新的提高。但是，許多農村基層干部的工作方式和工作方法仍停留在過去的層次上，村干部難以從舊的管理模式中解脫出來，不少干部還習慣于過去的工作方法。在現實工作中，一方面，隨著各種媒體及相關部門重視力度的不斷加大，農民群眾的掌握政策水平和法律意識有了很大提高，農民遇到問題常常拿著法律條文跟村干部講道理，而且農民群眾謀求快速發展的愿望空前高漲。另一方面，有些基層干部的政策水平還比較低，法制觀念和依法行政的能力還不強；有些基層干部依然慣用行政命令的手段，不善于把國家的法律和黨的政策交給群眾，引導群眾進行自我管理；有的民主意識淡薄，仍習慣于個人或少數人說了算，缺乏民主管理的水平和集中民智的能力；有的態度比較生硬，不善于做細致的思想政治工作，不能以法育人、以理服人、以情感人；相當一部分農村基層干部的思想政治素質、文化科技素質和帶領農民致富的能力，還不能適應農村基層組織建設新形勢的要求。二是稅費改革后，多數村干部感到“勞多、酬少、前無出路，后無退路”，工作積極性不高，影響村干部隊伍的穩定。在合村并鄉等城鎮化進程中，村級管理幅度增大，各種矛盾增多，工作難度增強，農村基層干部面臨巨大的壓力，而他們的報酬卻較低，與外出打工的、興辦個私經濟的相比要少得多，因此，出現了很多人不愿意當村干部的現象。另外，農村外出務工經商的人越來越多，留在農村且有一定文化、能力較強的年輕人越來越少，不少地方黨組織感到農村基層干部源頭不足，后繼乏人。

（二）財政收入的明顯減少與加強鄉鎮對村級經濟的支持和調控力度的矛盾，導致政府管理經濟、服務農業的職能有所弱化。

據調查，內蒙古科左后旗年財政收入不到1億元，財政自給能力嚴重不足。稅改后，旗鄉財政僅農牧業稅收就減收5054萬元，而原由鄉統籌解決的鄉村辦學、鄉村道路、民兵訓練、民政優撫、計劃生育五項經費改由鄉鎮財政預算安排，進一步加重了鄉鎮財政負擔。目前科左后旗90%以上的鄉鎮存在財政困難問題，特別是以農業經濟為主的鄉鎮，收支矛盾十分突出。雖然在改革前通過算賬可以以財政轉移支付的方式來彌補差額，但實際上由于稅收的欠收、財政轉移支付空轉（只在帳上往來，沒有頭寸跟進）以及教師工資、離退休人員費用、黨政機關干部工資的剛性增加等因素，絕大多數靠農業稅收鄉鎮的財政都存在較大缺口，缺口資金一般都在50%左右。集資、攤派的路子已經被堵死，財政入不敷出，導致不少鄉鎮不得不采取舉債的辦法，因此，舊債未了，新債又背起，鄉鎮的債務負擔更加沉重。一些鄉鎮領導認為，現在鄉鎮財政是“度日型財政”，政府是“看守型政府”，最基本的運轉能夠保證，根本沒有財力、物力、精力去支持農業生產的發展。這種現狀使鄉鎮在安置機構改革和村組合并中的富余人員、調整農業產業結構等涉及村級經濟發展等重大決策上束手無策，直接削弱了鄉鎮對村級的經濟支持能力，影響了鄉鎮對村級經濟的宏觀調控力度，鄉鎮政府管理經濟、服務農業的職能有所下降。

（三）加快發展的任務與長期積累的債務難化解的矛盾，農民增收問題難解決。

稅費改革后，鄉村收入減少，財政困難，歷史形成的繁重債務無法償還。據統計，至2004年，內蒙古科左后旗村級負債為1.5億元，平均每個村達28.79萬元，而絕大部分村沒有渠道化解這些負債的本息。解決債務問題，根本的措施是靠發展經濟，但農村長期積累的債務嚴重制約了村級經濟的發展，這一矛盾將隨著稅費改革的不斷深入，更加明顯。另外，農村稅費改革以后，由于資金缺乏，對農民進行的各方面培訓與指導力度將在一定時期內有所弱化，而農民作為獨立生產經營者的地位更加突出，那些經濟落后地區的農民，由于文化程度低、勞動技能差、交通不暢、信息不靈、市場經濟知識貧乏、思想觀念落后等原因，適應市場的能力和抵御市場風險的能力差，很多農民想發財致富但又缺少項目、技術，只是在生產糧、油等傳統農作物上打轉轉，增收的難度仍很大。

（四）農民群眾的整體素質較低與實行“一事一議”制度的矛盾，導致基層公益事業投融資渠道不暢。

稅費改革后,不再向農民收取村提留，農村需要興辦的生產和公益事業項目，要通過召開村民會議或村民代表會議，實行一事一議籌資籌勞的辦法進行。據調查反映，一事一議，增強了村民的民主議事意識，強化了村民自治，有利于杜絕盲目辦事、舉債辦事的現象發生。但“一事一議”在操作上也有一定的難度。首先是意見難統一。“一事一議”，要求有三分之二以上的村民代表討論通過后才能實施，但由于涉及的利益差別較大，村民是各打各的算盤，一個村這么多的人口，要想形成一個相對集中的意見十分困難。其次是錢難收。即便形成了統一意見，費也難收。大部分村民同意辦的事情，不等于所有村民都同意、都贊成，村民代表大會又不具備強制約束力，對少數不贊成、不愿意繳費的村民缺乏強制措施，這部分錢就收不上來，“一事一議”就可能落空。

二、對策建議

稅改后，農村基層組織中出現的新情況、新問題、新矛盾是發展中的問題，需要我們按照“三個代表”的要求，抓住機遇，用改革的精神、發展的思路在實踐中認真研究和解決。

（一）創新鄉村工作機制，進一步深化鄉村管理體制改革，加快鄉鎮政府職能轉變的步伐。

為了適應稅費改革后新的要求，要著力推進鄉村改革。一要擴大管理規模和幅度。本著工作方便，地域相近的原則，通過“并村、并組”等形式，擴大基層組織的管理規模與幅度。二要精減人員，降低行政成本。大力推進干部人事制度改革，精簡機構和人員，壓縮財政供養人員和村組干部人數，推進鄉鎮經濟管理模式改革，進一步降低行政成本，提高鄉村管理效益。三要建立行之有效的工作運行機制，轉變鄉村行政職能，增強服務功能。對鄉鎮、村的工作實行目標管理，建立相應的考評機制，工作量化到組，使鄉村工作機制逐步向“鄉鎮工作下移到村，目標量化到組，管理措施到戶”的機制轉變，優化鄉（鎮）村工作格局。四要建立和完善農村基層干部特別是村干部的選拔任用、教育培訓、保障激勵和監督管理等工作機制，適當解決好基層干部的待遇，充分調動基層干部的積極性，確保基層干部隊伍的穩定。加大鄉鎮站所等事業單位改革的力度和各項相關措施的完善和落實，形成與稅費改革同步推進的格局。進一步深化鄉鎮“七站八所”人事制度改革，將“七站八所”推向市場，建立綜合性的跨行業、多層次、多形式的為農服務機構，充分發揮鄉鎮“七站八所”的作用。五要轉變行政職能，增強服務意識。積極推動鄉村兩級組織由從前的直接管理轉變為間接管理，從單純的依靠行政命令轉變到行政、法律、民主、教育等手段相結合；要加強對鄉村干部的政策和法律法規教育，提高其依法行政的能力和水平。要規范干部行為，促其依法行政，改進干部工作作風。領導方式由過去的組織推動轉變為政策引導、典型示范、市場服務，通過大力實行“三位一體”（*）干部任用模式等，推動地方區域經濟的發展。

（二）財政管理體制應不斷適應稅費改革的需要，成為基層政權運轉的支柱。

一是基層財力不應削弱，政府公共性職能需要在政府間適當搭配。收入減了，事少不了，上級補助能給多少，對基層政權保障到何程度，是運轉的關鍵。上級財政在加大轉移支付力度的同時，更多的應考慮到基層實際困難，給基層多一點幫助，逐步消化財政赤字和歷史負債，使基層能夠步入良性循環，維護社會穩定。比如義務教育、計劃生育等等，關系國計民生，不應該完全讓基層政府負責，應該考慮國家提高這些方面的出資力度。以教育為例，推行九年制義務教育、使教育服務均等化，是全國性的事情，因此國家有相關職責，而欠發達地區特別是邊遠少數民族地區，光靠地方財力顯然難以完成義務教育的任務，國家應適度加大在這方面自上而下的轉移支付力度。二是改革和完善財政管理體制，規范縣、鄉之間的分配關系。農村稅費改革后，縣鄉兩級財政收支規模和結構都發生了很大變化，所以要按照事權與財權相統一和調動鄉鎮政府當家理財積極性的原則，合理劃分縣與鄉的財權與事權，凡是能夠在鄉鎮開支的項目劃歸鄉鎮，財力留在鄉鎮；否則，收支由縣管理。三是規范農村稅費改革轉移支付資金使用管理。轉移支付資金是為彌補農村稅費改革后資金缺口而設立的專項資金，對轉移支付資金實行專戶管理、捆綁使用、單獨核算，專款專用，從而確保應該分配給鄉村的轉移支付資金到位。用于辦事的經費，應明確各鄉鎮的具體數額，直接預算到鄉鎮，增加透明度，資金調度安排可采取主管部門劃撥或直劃鄉鎮的辦法，解決管理上、體制上的弊病。

（三）依靠群眾，抓住關鍵，千方百計地化解村級債務。

應該說處理村級債務和稅費改革是兩回事，但兩者交織在一起，要想回避債務問題顯然不可能。針對不同的債務可采取不同的方法，在操作中，要堅持多管齊下，讓群眾唱主角，穩妥地化解村級債務。一是成立村民代表清產核資工作組，對集體資產資源進行盤點、分類、核對，全面登記造冊，弄清資產存量及債務來源。對村級已發生的招待費、雜工費等債務費用，清理后全部交付村民代表會議、黨員干部大會、群眾大會討論，實行“三次認可，逐級銷減”，對不能通過的村級債務，集體不予承認，誰經手誰負責還款。二是以賬沖抵化解債務。對村欠農戶、農戶欠村、農戶互欠和村賬內往來款形成的三角債甚至多角債，由村委會核實、協調，在自愿條件下辦理相關手續，實現村與農戶之間多角度沖減債務，從而把村級債務依法化解。三是回收債權化解債務。對干部拖欠公款而又拒不償還的，實行“破產”還債，對應交欠款而未交的農戶，凡有償還能力，規定時間內不還清，則通過法律程序予以解決；凡暫時無償還能力的，訂立還款計劃，分期償還；對特別困難的農戶，經村民大會或村民代表會議過半數同意，進行減免；對欠交專業承包金的農戶，按合同違約處理。四是拍賣集體資源、資產化解債務。五是運用“兩工”化解債務。因村組雜工形成的村級債務，一律用非現金結算，以“兩工”抵沖債務。六是采取金融措施化解債務。對村級過去的高息借貸，不管原來達成什么協議，都從借款之日起，嚴格按照金融部門規定的同期同檔利率計算全部收回或抵沖借付款。七是屬于興辦村級公益事業而形成的債務，則通過村民代表會議，在一事一議籌資中償還。八是通過農村稅費改革和行政村合并的契機，精簡村干部，減掉組干部，明令取消村級招待，大力發展村級經濟以實現增收節支，逐步償還債務。

（四）鄉村兩級要完善“一事一議”議事規則。

一是根據具體情況盡快制定“一事一議”的實施辦法。二是堅持群眾路線，充分發揚民主，進一步加強農村基層民主政治建設，按照“民權、民愿、民決、民享”的要求，充分發揚黨員議事會、村民代表議事會的作用，逐步探索一套讓群眾作主的民主管理機制和辦法，促進農村集體公益事業的發展等。三是合理組織和引導農民群眾對公益事業投入的熱情和思想意識，加強領導，廣泛宣傳，組織動員，積極協調，充分發揮村組干部的積極性、能動性和號召力，對農民群眾切身利益相關的村道建設、農田水利設施等強化引導和搞好規劃。要合理布局，避免重復建設；要加強日常管護，避免各自為政；要量力而行，避免胡子工程；要爭取資金，加大政府投入和招商引資力度，減輕群眾負擔。大設施大項目由基層政府組織實施，只有通過爭取國家投入為主，輔以群眾集資投勞，才能根本性地解決一些輻射面寬、涉及面廣、效益顯著的大型農牧業基礎設施的建設。