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同志們：

黨的*屆*會于10月11日剛剛閉幕，會議審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，而今年又恰逢《行政處罰法》頒布實施十周年。值此之際，全省規范行政處罰自由裁量權現場會在淄博召開，具有十分重要的意義。這次會議，是向省政府領導請示后召開的。根據會議的安排，淄博市政府法制辦和4個市直部門介紹了他們的做法和體會，與會代表觀看了他們推進這項工作的專題片和幻燈片。剛才，同志們還進行了分組討論，并紛紛作了發言，歸納起來，主要是：①規范行政處罰自由裁量權是全面推進行政執法責任制的基礎性工作；②淄博的經驗和做法很好，花費了心血；③全面推開要采取政府推動的方式；④貫徹現場會精神，要發揚主動性，克服依靠性，打主動仗。下面，我再講幾點意見。

一、把握全局，認真謀劃，充分認識開展規范行政處罰自由裁量權工作的重要意義

黨的*屆*會指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展”。“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”，要“加快建設法治政府，全面推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，健全行政執法責任追究制度，完善行政復議、行政賠償制度。加強對權力運行的制約和監督”。從中我們可以清楚地看到，加強社會主義民主法制建設，保證依法治國的基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障是構建社會主義和諧社會根本任務和首要條件。《行政處罰法》是規范政府共同行為的一部重要法律，與我們各級行政機關的行政執法工作密切相關，它所確立的各種制度和程序，充分體現了依法對行政權力進行規范和限制的法治理念，對促進政府職能轉變，轉變機關作風，推進行政執法體制改革，規范行政執法行為，強化程序意識，以及加強政府法制工作建設，都產生了重大深遠的影響，是我國依法行政推進進程中的一座里程碑。十年來，全省各級各部門認真貫徹落實《行政處罰法》，做了大量扎實有效的工作，依法行政的意識普遍提高，依法行政進程明顯加快。但我們也應清醒的認識到，《行政處罰法》的貫徹落實是一項長期的任務，還有許多工作需要我們去做，對行政處罰自由裁量權的規范工作就是如此。由于社會管理工作十分復雜，立法機關在設定行政處罰的時候，即便考慮得再周詳，也難以涵蓋實際工作中的方方面面，必然要賦予行政執法機關一定的自由裁量權。行政執法機關在實施處罰時，應根據實際發生的違法行為的性質、情節以及社會危害程度的大小，給予輕重適當的處罰，以保證公正性。但是，在我們各類行政執法活動中，隨意濫用此項權力的現象還比較普遍。例如，有的執法人員可以從開始聲稱要對企業處罰10萬元，到最后只處罰1萬元，甚至不了了之。這種情況的普遍存在，嚴重背離了法治原則和社會公平正義原則，損害了政府的公信力，敗壞了社會風氣，惡化了發展環境，阻礙了社會主義和諧社會的構建，人民群眾深惡痛絕，必須采取得力措施予以糾正和規范。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，其中強調指出，要開展和加強對執法機關的行政裁量權細化、量化和規范工作，防止濫用行政裁量權，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議一項重要的工作來對待。規范行政處罰自由裁量權工作是落實黨的*屆*會精神，深入貫徹《行政處罰法》，全面推進依法行政，加快法治政府建設的重要舉措，同時也是落實中辦27號文件提出的細化、量化和規范行政裁量權工作的重要組成部分，而且是一個重要的突破點。開展這項工作，是堅持社會公平正義原則，構建社會主義和諧社會的需要，是正確處理人民內部矛盾、減少和消除社會不穩定因素的需要，是從源頭上預防和減少行政爭議的關鍵，也是新時期提高執政能力和領導水平的需要，更是各級各部門應盡的重要責任。規范行政處罰自由裁量權，對于有效預防權力尋租，建立公正科學的行政執法程序和制度，促進行政執法行為規范化，保證行政執法活動的廉潔性，提高執法水平和效率，都具有十分重要的意義。淄博市政府法制辦按照市委、市政府的部署，從貫徹《國務院全面推進依法行政實施綱要》和推行行政執法責任制的要求出發，采取了先試點，后全面推開的做法，用大約一年的時間，做了大量的工作，進行了非常有益的探索。應當說，淄博市率先開展的這項工作具有高度的前瞻性，是《山東省政府法制工作深滬杭座談會公識》提出的開拓思路，創新方法的具體體現。淄博經驗大體可以這樣概括：緊扣大勢，抓住要害；領導重視，工作細致；部門聯動，推行有序；依法推進，深入研究；經驗成熟，可資借鑒。全省各級各部門的政府法制工作機構都要從戰略全局的高度對待這項工作，將其作為當前政府法制工作的突出任務去完成。

二、精心研究，明確概念，準確把握規范行政處罰自由裁量權的內涵

行政處罰自由裁量權是行政執法機關在實施行政處罰時，在法律、法規或者規章規定的種類和幅度范圍內，自主確定與違法行為的社會危害性相當的處罰幅度的行政權力。自由裁量權的行使，應當符合并體現法律對裁量權限的授權目的，不得以形式上的合法背離立法宗旨上的實質要求，它應當建立于對相關因素的正當考慮之上，并符合正當程序的要求。行政處罰自由裁量權的立法本意是針對紛繁復雜和發展變化的各種社會現象，在立法不能完全調整的情況下，按照公平、公正的原則，給予行政機關以自由裁量權。目的是提高行政效率，發揮行政機關的能動作用，以實現法治的要求，滿足社會管理的需要。而濫用自由裁量權,就從根本上背離了立法宗旨，使行政管理活動偏離了正常的軌道，從而就會破壞法制的公平環境，滋生權力絕對化、私有化、畸形化，侵害行政相對人的合法權益，損害政府的形象。不受約束和規范的行政處罰自由裁量權的存在，成為個別行政執法部門和執法人員“權力尋租”、“執法腐敗”的重要根源，群眾反映非常強烈。淄博市通過規范行政處罰自由裁量權，建立和完善行政執法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，從源頭上預防濫用和亂用行政處罰自由裁量權，進一步轉變機關作風，切實推進依法行政，產生了積極的影響。結合淄博市的經驗介紹，我再強調并明確六個問題：

（一）關于規范行政處罰自由裁量權的依據。對行政處罰自由裁量權的規范，其實早有法律依據。*年頒布的《行政訴訟法》第五十四條第四項規定的“人民法院對行政處罰顯失公正的，有權判決變更”，體現了司法監督的依據；《中華人民共和國行政處罰法》第四條規定，行政處罰遵循公平、公正的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。《行政復議法》第二十八條第（三）項“具體行政行為明顯不當的”，可以決定撤銷、變更或確認違法。《國務院全面推進依法行政實施綱要》明確指出：行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由。這些都是規范行政處罰自由裁量權的依據。

（二）關于規范行政處罰自由裁量權的指導思想。規范行政處罰自由裁量權工作總的指導思想是：以馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“*”重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀，全面貫徹落實《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》和《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》，按照合法、合理、公平、公正的原則，防止亂用和濫用行政處罰自由裁量權，優化發展環境，落實行政執法責任制，切實推進依法行政。通過推行規范行政處罰自由裁量權工作，使行政執法機關和執法人員行使行政處罰自由裁量權符合法律目的、符合過罰相當和教育與處罰相結合的原則，達到行政處罰程序公開、透明，以保證法律、法規、規章在我省全面貫徹實施。

（三）關于規范行政處罰自由裁量權的性質。深刻認識規范行政處罰自由裁量權的性質有助于科學（把握）這一概念的內涵。行政處罰自由裁量權是行政裁量權的具體內容之一，行政自由裁量權是行政主體在法定的權限范圍內就行為條件、行為程序，做出作為與否和做出何種行為方面作合理選擇的權力。行政裁量權是現代行政權的核心。行政處罰自由裁量權是其中的一種，對它的有效研究，可以從部分入手，探悉規范和細化行政裁量權的規律。有的同志曾經擔心，開展規范行政處罰裁量權是對法律、法規的修改，至于處罰多少，適用什么依據，那是執法部門的事，只要沒有超過法律法規的最高幅度，就是合法的。這種看法如果在十多年前，還算站得住腳的話，現在是已經大大落伍了，甚至違背現代行政法制的理念了。我們規范行政處罰自由裁量權目的，是對各級各部門辦理行政處罰案件適用量裁條款進行的細化，這些層次標準，是決定行政處罰個案的指導性文件，是量裁處罰時的操作規程，而不是對法定處罰權的改變，這一點很重要。

（四）關于規范行政處罰自由裁量權應當遵循的原則。規范行政處罰自由裁量權，沒有現成的模式，必須以行使行政處罰裁量權遵循的原則為先導。在行使行政處罰自由裁量權中，要嚴格遵循《行政處罰法》規定的教育與處罰相結合原則，過罰相當原則，公開、公平原則，告知權利原則，合理性原則，比例原則等，并把這些原則貫穿于調查、案件審理和執行過程的始終。而這些原則也正是我們規范行政處罰自由裁量權工作的目標和應當遵循的原則。

（五）關于規范行政處罰自由裁量權與行政執法責任制的關系。行政執法責任制是規范和監督行政機關行政執法活動的一項重要制度。推行行政執法責任制，通過依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，明確執法標準、執法責任等環節，把散見在法律法規和規章中的執法職權、執法標準、執法程序和執法責任進行梳理和編纂,形成權責統一的行政執法制度結構，并通過考核評議和責任追究機制，監督行政機關及其執法人員責任落實，保障法律法規和規章的有效實施。可見，規范行政處罰自由裁量權是行政執法責任制的有機組成部分。

（六）關于行政處罰自由裁量權與構建和諧社會的關系。行政權是一柄鋒利的雙刃劍。行政處罰權又是其中最具“殺傷力”的部分。行政權過于張揚，公民權萎縮是我國傳統行政法制的顯著特點。在和諧社會構建中，國家公權力與公民權利互動形式下形成的“和諧”尤為重要。行政機關和執法人員具有幅度較大自由裁量權，必須嚴格加以限制，“給權力的舞蹈戴上鐐銬”，把彈性條款細化為具體的細則，適用的處罰依據由彈性變為剛性，最大限度地控制和減少自由裁量的空間。我們當今的法治政府建設，正逐步實現由單純的約束相對人權利的約束機制向既要制約行政主體濫用行政權，預防、制裁行政違法，又要約束相對人濫用權利，既要激勵行政主體積極行政，又要激勵相對方積極實踐法定權利的方向轉變，以促成行政主體與相對人之間的互動與合作，實現共建和諧社會的目標。

三、加強領導，抓好落實，全面推進行政處罰自由裁量權工作的組織實施

要做好一項工作，關鍵在領導重視，重點在抓好落實。我們一定要站在戰略和全局的高度，進一步增強規范行政處罰自由裁量權工作的責任感和使命感，搶抓機遇，開拓創新，努力開創我省政府法制工作的新局面。

（一）切實加強對規范行政處罰自由裁量權工作的領導。各地各部門規范行政處罰自由裁量權工作的組織領導和綜合協調，由推行行政執法責任制工作領導小組負責，按照積極、穩妥、合法的原則全面推進這項工作。各級行政執法部門的主要負責同志要親自抓，分管領導具體負起責任。各地、各部門的政府法制工作機構要承擔起具體的落實責任，要結合實際，圍繞推行行政執法責任制這一目標，制定具體實施方案，精心組織，抓好落實。也可以在本系統或本市先行試點，取得經驗后再逐步推開。省里將在會后協調各方，擬定有關文件，推進這項工作的開展。

（二）認真梳理處罰依據，分類細化標準。規范行政處罰自由裁量權，核心在于對帶有自由裁量權的處罰條款進行細化，明確具體的處罰標準和范圍、幅度，建立科學公正的行政處罰程序和制度，促進行政處罰行為規范化。各地和具有行政處罰權的省直各部門要按照本次會議的精神和要求，學習淄博的經驗和做法，做到盡量把行政處罰的條款標準細化，使之具有較強的可操作性，并考慮到今后法律、法規和規章立、改、廢的實際情況，以匯編等形式將規范的成果予以匯總。由于各級相應執法部門的職權基本一致，各地和省直各有關行政執法部門不妨采取“拿來主義”的辦法，將淄博市現成的成果結合自己的實際情況進一步予以完善，要爭取“青出于藍而勝于藍”。

（三）建立相關制度。依法保障行政權力的有效運行，并給予約束、規范和控制，是法治政府的基本前提。政府法制工作的主要任務就是通過制度設計與創新，既保證行政活動依法高效進行，又使其在法律框架內活動，符合公共利益和為民服務的要求。規范行政處罰自由裁量權，保證自由裁量權規范運作，必須健全規章制度和行政程序，形成有效的監督約束機制。各級各部門要在細化處罰標準的基礎上，建立規范約束的各項制度，建立相應監督制約機制，編撰本系統、本部門適用的行政執法人員手冊。各行政執法機關實施行政處罰要普遍實行處罰公示制度，建立行政處罰聽證室，方便行政相對人行使聽證權。要通過各種形式將細化后的處罰標準向社會公布，讓行政相對人監督執行，讓行政處罰的過程“曝曬于陽光之下”。

（四）納入行政執法責任制考核的重要內容。規范行政處罰自由裁量權工作是推行行政執法責任制的重要組成部分。要結合推行行政執法責任制，將其作為一項重要內容進行規范，明確標準、規范程序、實行考核。在梳理執法依據、分解執法職權執法崗位時，將規范行政處罰自由裁量權的內容一同落實；在執行行政處罰時，將行政執法人員是否執行規范后的統一標準作為一項考核內容。按照國務院法制辦9月底在長春召開的第五次全國政府法制監督工作協作會的精神，在完成行政執法依據梳理和職權分解工作后，下一步要以案卷評查作為突破口，推動評議考核工作的落實。為此，我們準備結合行政執法案卷評查，將行政處罰自由裁量權的規范及其實施情況作為其中的重要內容，并占據較大分值。通過我們采取一系列的措施和不懈的努力，爭取使各級行政執法部門和執法人員的執法效果有明顯改善，行政執法水平有明顯提高，行政執法作風有明顯轉變，為構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻。

同志們，規范行政處罰自由裁量權工作幾乎涉及到我們各個行政執法部門，看似簡單，但意義重大，任務也十分繁重。我們一定要認清形勢，抓住機遇，振奮精神，以這次會議為起點，爭取以最短的時間使這項工作在全省全面推開，為實現《全省政府法制工作深滬杭座談會共識》提出的使我省的政府法制工作與我省經濟和社會發展在全國的位次相匹配的目標貢獻我們的力量。

謝謝大家！