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［摘要］《中華人民共和國公務員法》的制度設計理念是全新的，是以人為本的理念與效能的理念。在這種制度設計理念的指導下，《公務員法》的制度設計具有突破性的創新，更加突出了法制化與科學化的管理特征。

［關鍵詞］公務員法；制度創新；理念創新

《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）是我國第一部總章程性質的人事管理法律，是我國公務員管理工作科學化、法制化的里程碑。與《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）相比，突出的特點在于其制度設計的理念是全新的。如果說《條例》的制度設計理念是秉承官僚制的非人性化的理念與人事管理的理念，那么，《公務員法》的制度設計理念則是“以人為本”理念與“效能理念”貫通全篇的。在這種制度設計理念的指導下，《公務員法》的制度設計，在吸收《條例》的經驗教訓基礎上，在分類制度、更新制度、晉升制度、責任追究制度等方面都具有突破性的創新，從而更加突出了《公務員法》的法制化與科學化的管理特征。

一、公務員法的理念創新

（一）《公務員法》體現了以人為本的理念

首先，《公務員法》體現了以人為本的“保護人”的理念。《公務員法》在開篇闡述制定《公務員法》的目的時，特別強調了義務、權益、監督三者的統一，體現了“保障公務員的合法權益”的“保護人”的理念，這是對《條例》的突破。因為在《條例》中沒有特別提出對公務員合法權益的保護問題。在這一理念指導下，《公務員法》第二章明確規定了公務員擁有的8項基本權利，體現了對公務員個體的尊重，對公務員合法權益和基本權利的制度衛護，體現了以人為本的理念在制度與法規層面的落實。

其次，《公務員法》在職位分類、職務晉升、獎勵、工資福利保險等制度設計中體現了以人為本的“關心人”的理念。在現實行政管理中，一方面公務員的待遇，包括工資、住房、醫療、交通等都與職務掛鉤，職務低，其經濟待遇就難以提高和保證；另一方面，公務員的職務職數又十分有限，在一定程度上影響了公務員積極性的發揮，并由此造成了千軍萬馬走職務提升這座“獨木橋”、買官賣官、跑官要官等腐敗現象的發生，增加了職務成本，派生了職務腐敗。為從根本上解決這個問題，《公務員法》建立了公務員職務與職級制度，通過明確職務與職級的對應，構建了公務員“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，開辟了公務員晉升的多元通道，從制度層面關心公務員的發展，調動了公務員的積極性。同時，《公務員法》將現行的職務、級別、基礎、工齡四項結構工資改為職務和級別兩項結構工資，并對公務員工資水平作了嚴格規定。即：“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將比較結果作為調整公務員工資水平的依據。”“公務員工資水平，與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。”（第七十五條）。這些規定為公務員的薪俸標準提供了明確的法律保障和依據，有利于保障公務員的薪酬權益，體現了對公務員個體生活的法律保障，有效防止和消除了因行業壟斷及政策權力帶來的不合理收入及分配不公，保證了公務員工資的穩定性，保障了設定公務員增資幅度和水平的公正性與科學性，進一步完善了公務員的激勵保障機制，體現了對公務員切身利益的制度關懷。

再次，《公務員法》在公務員權利義務及懲戒的制度設計中體現了以人為本的“尊重人”的理念。《公務員法》首次明確規定了公務員可以對上級說“不”，體現了法律對公務員權益及人格的尊重。在現實的行政管理工作中，由于客觀情況的復雜和領導個人主觀上的局限性，上級或領導的決定和命令并非總是正確的。在過去的非人性化管理中，傳統的做法是理解的要執行，不理解的也要執行。《公務員法》第五十四條明確規定：“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”這一制度設計既嚴明了公務員的權責、紀律，也明確了組織體系中公務員作為執行主體的相對獨立性及其行為責任。從“絕對服從”到“相對服從”，不僅蘊涵著制度設計理念的變遷，也體現著在人事制度設計中人性化的回歸，體現著對公務員權益的尊重。同時，《公務員法》第一百條專門設立了人事爭議仲裁制度，明確了人事爭議仲裁的原則和程序。其中，聘任制公務員與機關之間因履行聘任合同而產生爭議時，先由一個中立的人事爭議仲裁機構來調解和裁決，當事人對裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，實現了聘任制公務員的人事爭議仲裁與司法程序的貫通和銜接。人事爭議仲裁制度的建立及其原則規定，對于保障聘任制公務員與所在機關雙方的合法權益都具有重要意義。這種尊重人的制度設計理念落實到法規上，不僅在客觀上弱化了權力的絕對性，強化了權力的相對性，減少了下級對上級權力的依附性與服從的盲目性，體現了對公務員權益及人格的尊重，增強了上下級公務員之間在法律意義上的平等關系；而且淡化了行政機關的等級觀念，使行政系統更加開放，更加富有靈活性、適應性和創造力，能夠激活公務員對社會正義的關懷和追求，能有效地抑制官僚習氣和特權意識的生長。（二）《公務員法》體現了效能化的制度理念

首先，《公務員法》的分類制度體現著效能化的理念。在公務員的分類制度中，在綜合管理職位外，增設了專業技術類和行政執法類職務，單設了法官、檢察官等職務。公務員分類制度設計的這種創新，克服了長期以來我國實行的以“品級分類”為特征的干部制度的弊端。《公務員法》增加了職位分類的種類與職務分類的設計，克服了以往職位分類過于簡單、公務員價值實現的途徑狹窄、職業發展渠道和與上升階梯過于單一的問題,使公務員職位分類進一步科學化和規范化，為公務員的職業發展提供了多元化的途徑，拓展了公務員發展的空間，調動了公務員的積極性，為提高行政效能奠定了堅實的基礎。專業技術類職位的增設，改變了以往專業技術公務員只能承擔非領導職務,難以得到公正的社會評價,導致優秀人才嚴重流失的現象。使專業技術類公務員的管理、晉升、發展有了法律的依據，有利于穩定和吸引科技人才進入公務員隊伍,有利于培養一支“少而精”的政府專家隊伍。

其次，《公務員法》所構建的公務員“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”體現了效能化的理念。《公務員法》規定，公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷來確定，這就克服了以往職務與級別聯系過于緊密，只能按職位論級別，職位與級別不錯位，導致級別與職務的對應幅度小的不合理弊端。公務員法明確指出公務員級別晉升的條件不完全依據所任職務，還可依據其德才表現、工作實績和資歷來確定。而且“公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別”（第十九條）。構建了公務員“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，使公務員在職務晉升之外，將級別晉升作為其另外一條職業發展階梯。“雙梯制”拓寬了公務員晉升的渠道，使一元晉升制變為了多元晉升制，調動了公務員的積極性，完善了公務員激勵保障機制，為公務員的成長拓展了更加廣闊的空間。另一方面，《公務員法》規定，公務員實行國家統一的職務與職級相結合的工資制度，避免了由于地區差異所帶來的工資收入的不平衡，將改變目前公務員工資收入差別較大的現象，有利于激發公務員的積極性，有助于弱化“官本位”，塑造公務員的“公共精神”。再次，《公務員法》在考核、辭退、獎勵、懲戒、職位聘任等制度設計中，注重了公務員隊伍的效能建設，貫徹了效能的理念。《公務員法》在考核制度理念的設計中，首次把“廉”的要求法定為公務員的考核內容，有利于從源頭上防治吏治腐敗，提高公務員隊伍的整體效能。《公務員法》第三十三條規定：“全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。”這表明在《條例》規定的“德、能、勤、績”考核內容的基礎上，公務員法增加了考“廉”的內容，把對公務員“廉”的要求，從以前的政策、法規要求上升到了法律規定，并與2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用條例》中的加強黨風廉政建設的要求，增加了對領導干部“廉”的考察的規定有機的統一起來，這對于防治吏治腐敗，保持公務員一身正氣，兩袖清風的公仆本色，保持公務員的廉政勤政，充分發揮考核促“廉”的功能作用，保證行政的效能，具有十分重要的意義。

二、公務員法的制度創新

《公務員法》在總結與吸收《條例》的經驗教訓的基礎上，在分類制度、更新制度、晉升制度、責任追究制度等方面都具有突破性的創新。

首先，《公務員法》中分類制度的創新，完善了公務員制度的激勵保障機制。《公務員法》第三章特別規定，按照公務員的工作性質將公務員職位分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類；在公務員職位分類的基礎上設置公務員的職務序列，公務員的職務分為領導職務與非領導職務。（第十四、十五條）。這種分類制度一是構建了公務員“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，克服了以往職位分類過于簡單，造成公務員職業發展渠道和階梯過于單一的問題，調動了公務員的積極性，為公務員的職業發展提供了多元化的途徑；二是設置專業技術類職位，對專業技術類公務員提供了公平的社會評價標準與價值實現的途徑，增強技術工作的權威性，拓展了公務員職業發展的空間，提高了公務員隊伍的專業化建設水平；三是克服了以往職務與級別聯系過于緊密，級別與職務的對應幅度不合理的弊端。公務員的級別可根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別，這就為中低職務層次的公務員拓展了更大的發展空間。上述三者的有機結合將極大的激發公務員的積極性，使公務員制度中激勵保障機制的功能得到最大限度的發揮。

其次，《公務員法》中更新制度的創新，完善了公務員制度的新陳代謝機制。《公務員法》第十六章專門設置了“職位聘任”一章，規定“經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。“機關聘任公務員需簽訂書面聘任合同，聘任合同期限為1至5年”。這一制度設計是對《條例》的突破。當前，我國和國外公務員的任用制度主要有兩種：一種是委任制，另一種是聘任制。委任制的特點是職務常任，隊伍穩定，但問題是能進不能出，隊伍缺乏活力；聘任制引入市場機制，用人開放靈活，隊伍不斷更新，但容易影響工作的連續性。由于社會發展越來越強調政府的活力和效率，聘任制越來越多地被采用。《條例》雖然規定了部分職務實行聘任制，但一直沒有推行。《公務員法》所設置的聘任制則以職位聘任為基礎，任職即具有公務員身份;解除職務關系就不再具有公務員身份，打破了多年來公務員的諸多管理都建立在身份基礎上的傳統做法，成功地把市場競爭機制引入到公務員隊伍的管理中，把職位聘任制作為公務員任用的補充形式，對一些專業性強和輔助性的職位實行聘任制，體現了不拘一格用人才的原則，適應了機關對較高層次專業人才的客觀需要，同時也將降低政府機關用人成本，為政府機關吸引優秀人才，在制度層面解決了公務員能進不能出的問題，改善了公務員隊伍結構、增強了公務員制度的生機與活力，完善了公務員制度的新陳代謝機制。

再次，《公務員法》將“公開選拔”與“競爭上崗”確立為法定的職務晉升方式之一，完善了公務員制度的競爭機制。《公務員法》第四十五條規定：“機關內設機構廳局級正職以下領導職務出現空缺時，可以在本機關或者本系統內通過競爭上崗的方式，產生任職人選。”“廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務出現空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選”。“公選、競崗”晉升方式的制度設計，實現了堅持黨管干部原則與走群眾路線的有機統一，改變了職務晉升單純由領導研究決定的單一方式，把競爭機制引入到公務員職務晉升中來，保證了群眾的知情權、參與權、選擇權、監督權；實現了德才兼備用人標準與科學全面客觀評價方法的有機統一，有效地避免了個人主觀因素的影響，有助于公正公平地選拔人才；實現了堅持任人唯賢的原則與社會化選拔方式的有機統一，拓寬了選人視野，廣開了進賢之路。這是對傳統委任制的重大改革，是一種從制度上實現選賢任能、能上能下的有力措施，是公務員職務晉升制度的重大突破，是對公務員制度中的競爭機制的進一步完善。

復次，《公務員法》以法律形式把“引咎辭職”、“責令辭職”引入公務員管理制度，完善了公務員制度的監督機制。《公務員法》把黨內法規中關于黨政領導干部辭職的規定轉為法律形式，使公務員辭職的內涵更加豐富，制度更加完備。《公務員法》第八十二條規定：“領導成員因工作嚴重失誤、造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務的，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”由此，責任追究制度上升為公務員管理的一項基本法律制度，使那些只講“政績”，不講實際，甚至禍害一方的領導干部再異地為官成為歷史。公務員制度的監督約束機制的突破，從更深層的意義看，有利于防止公務員“不作為”和“亂作為”，有利于引導領導成員樹立科學的政績觀，更好地履行職責；有利于培育領導成員良好的從政道德，推進社會主義民主政治建設。

最后，《公務員法》首次規定了嚴格的從業限制制度，這是對公務員制度的監督機制建設的又一突破。在總結以往實踐經驗的基礎上，在借鑒國外做法的前提下，《公務員法》設定了嚴格的離職從業限制。《公務員法》第一百零二條規定：“原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職后兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。”為防止某些公務員在職期間與被管理對象達成一種期權腐敗，為維護市場經濟的公平競爭提供了制度上的保證。

總之，《公務員法》的制度設計理念與制度設計的創新，體現了公務員制度的進一步完善，加強了對公務員的管理監督與激勵保障，促進了公務員隊伍的勤政廉政建設，提高了公務員的工作效能，建設了一支優秀人才密集、善于治國理政的高素質、專業化的公務員隊伍。通過公務員法的實施，將進一步提高我國公務員隊伍的建設和管理水平，將有力地促進我國公務員隊伍的能力和素質建設與提高，從而進一步推動中國社會主義市場經濟、民主政治與和諧社會的建設。