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社會保障制度是國家的基本制度之一。從廣義來說，社會保障制度的受益對象是全體社會成員。從狹義而言，社會保障制度又以弱勢群體為主。國家通過實施各種社會保障措施，使包括廣大婦女在內的社會成員得以平等地分享文明社會成果，獲得生存和發(fā)展的基本物質條件，從而縮小社會成員的貧富差別，促進社會公平，推動社會進步。修改《中華人民共和國婦女權益保障法》（以下簡稱《婦女權益保障法》），其宗旨在于促進婦女權益的實現(xiàn)，而在諸多客觀條件中，社會保障措施尤顯重要。近年來有關中國婦女權益的研究成果顯示，婦女在勞動就業(yè)、失業(yè)、生育、家庭生活等方面仍存在許多困難，其權益實現(xiàn)存在各種障礙，其中，一個重要原因是社會保障制度不夠完善。因此，修改《婦女權益保障法》，為完善針對婦女的各項社會保障制度提供了一個非常有利的機會。

一、《婦女權益保障法》規(guī)定社會保障措施的立法必要性

貫徹落實《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定的社會保障原則。對公民的社會保障制度，已莊嚴地載入《憲法》之中。《憲法》在公民的“基本權利和義務”一章第44條和第45條明確規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家社會的保障?！薄爸腥A人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享有這些權利所需要的社會保障、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”《憲法》作為國家的根本大法，是其他一切法律的立法依據(jù)和最高準則。《婦女權益保障法》對占人口半數(shù)的女性權益規(guī)定具體保護措施，必須不折不扣地貫徹落實《憲法》原則，從維護婦女權益的角度將社會保障原則變成具有可操作性的法律制度。

嚴格履行我國承諾的國際公約義務。早在**年聯(lián)合國就通過了《經濟、社會、文化權利國際公約》，并提出了對公民的社會保障權利。該公約自**年1月3日生效以來，已有100多個國家簽署了這個公約，我國也包括在內。該公約第11條規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障。”**年12月18日，聯(lián)合國大會通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》，中國政府于**年9月29日批準參加該公約，該公約于**年9月3日生效。該公約第11條規(guī)定：締約各國應采取“一切適當措施，消除在就業(yè)方面對婦女的歧視，以保證她們在男女平等的基礎上享有相同權利，特別是：……(e)享有社會保障的權利，特別是在退休、失業(yè)、疾病、殘疾和老年或其他喪失工作能力的情況下，以及享有帶薪休假的權利；(f)在工作條件中享有健康和安全保障，包括保障生育機能的權利?！雹偌热晃覈押炇鹆松鲜鰢H公約并得到立法機關批準，就必須履行承諾的義務，采取包括立法行動在內的各種實際措施，保障包括婦女在內的全體公民享有社會保障權利。

充實豐富《婦女權益保障法》對婦女社會保障權利的原則規(guī)定。在**年該法制定之時，專家學者就提出應增加有關實現(xiàn)婦女權益的社會保障措施。但限于當時的立法背景和立法條件，公布實施的《婦女權益保障法》并沒有針對婦女社會保障權利的實現(xiàn)做出詳細、具體的立法規(guī)定，只是在第一章“總則”的第2條、第3條中原則性地規(guī)定了“國家保護婦女依法享有的特殊權益，逐步完善對婦女的社會保障制度”。“國家采取有效措施，為婦女依法行使權利提供必要的條件”。②經過10年的實踐，伴隨著國家的經濟發(fā)展和社會保障制度改革的不斷深化，已經有條件對《婦女權益保障法》關于婦女社會保障的原則規(guī)定加以充實和豐富，使《婦女權益保障法》的內容與該法的立法宗旨相一致。實現(xiàn)婦女權益與完善社會保障制度

切實消除我國婦女享受社會保障利益的現(xiàn)實障礙。新中國的社會保障制度始于上個世紀50年代初。1951年2月國家頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》奠定了中國社會保障法律制度的基礎，該條例對勞動婦女在工作過程中的社會保障作了相應的規(guī)定。此后，國家陸續(xù)頒布和實施了有關養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優(yōu)扶安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計劃經濟體制相適應的社會保障法律制度，顯示了人民當家作主的權利和國家對勞動者權益的保護，為實現(xiàn)男女平等制度提供了一定條件。在我國經濟體制改革不斷深化的過程中，原有的社會保障制度已遠遠不能適應社會發(fā)展和人民群眾生活水平提高的客觀要求了。近些年來，我國的社會保障制度改革邁出了較大的步伐，已經形成了養(yǎng)老保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三條保障線”。在此基礎上，按照“逐步形成獨立于企事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的有中國特色社會保障體系”的思路，進一步加大了對社會保障的投入和制度創(chuàng)新③。這些成就，對我國婦女享受社會保障無疑起到了重要作用。但是，必須看到，我國婦女在享受保障方面的狀況還是令人憂慮的。具體表現(xiàn)為：第一，國家制定的社會保障立法雖然日益增多，但涉及針對婦女特殊權益的社會保障立法卻明顯不足。第二，國家制定的社會保障制度在具體實施方面仍存在很大缺陷，特別是針對婦女特殊權益實現(xiàn)的保障措施難以落實。第三，國家制定的社會保障制度其覆蓋面較窄，廣大農村婦女還不能享受到社會保障制度給她們帶來的諸多利益，如社會保險中的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等方面的利益。

二、《婦女權益保障法》中社會保障措施的立法模式及主要立法內容

（一）關于立法模式問題。

《婦女權益保障法》規(guī)定實現(xiàn)婦女權益的社會保障措施，可以有兩種立法模式：

第一種立法模式是在《婦女權益保障法》的各章中分別規(guī)定維護婦女權益的各類社會保障措施，例如，在婦女的“婚姻家庭權益”一章中規(guī)定對婦女生育權的生育保險措施；在婦女的“勞動權益”一章中規(guī)定對婦女的就業(yè)和再就業(yè)的職業(yè)培訓，對婦女失業(yè)后給予適當?shù)纳顜椭辉趮D女的“文化教育權益”一章中規(guī)定對婦女的教育措施。這種立法模式的優(yōu)點是法律措施操作性強，不足之處是社會保障措施分散。

第二種立法模式是在《婦女權益保障法》中獨立設置“社會保障措施”一章，較全面、系統(tǒng)地規(guī)定實現(xiàn)婦女權益的社會保障措施。這種立法模式的優(yōu)勢在于突出社會保障措施的鮮明特色，強化社會保障措施在實現(xiàn)婦女權益過程中的特有功能。筆者建議采用第二種立法模式。

（二）關于立法內容問題。

《婦女權益保障法》規(guī)定實現(xiàn)婦女權益的保障措施，應當包括以下主要內容：

1．在社會保險方面：

（1）《婦女權益保障法》應當明確規(guī)定：婦女勞動者在年老、患病、工傷、生產等情況下有權獲得經濟幫助和相應補償。用人單位和婦女勞動者應當依法參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險，按法定比例繳納社會保險費。用人單位未按法律規(guī)定繳納社會保險費的，婦女勞動者可以向勞動保障行政部門舉報，由勞動保障行政部門依法強制用人單位限期繳納。婦女勞動者享受的社會保障金必須按照規(guī)定足額支付。社會保險經辦機構不按規(guī)定發(fā)放社會保險金的，婦女勞動者可以向勞動保障行政部門舉報，由勞動保障行政部門依法強制社會保險經辦機構發(fā)放社會保險金。

（2）為彌補社會保險的不足，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：國家鼓勵用人單位根據(jù)本單位的實際情況為婦女勞動者建立補充商業(yè)保險。對為婦女勞動者建立補充商業(yè)保險的用人單位，國家適當減少該用人單位的稅收數(shù)額。實現(xiàn)婦女權益與完善社會保障制度

（3）針對目前我國社會保險覆蓋面過窄的現(xiàn)象，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：婦女勞動者無論是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)的職工，還是國家機關工作人員、事業(yè)單位的職工，民辦非企業(yè)單位的職工，社會團體的專職工作人員，城鎮(zhèn)個體工商戶的雇傭勞動者，都應納入社會保險的對象范圍。在有條件的地方，應當逐步為農村婦女勞動者建立社會保險。

（4）為解決某些用人單位違反國家規(guī)定強迫婦女勞動者提前退休的問題，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：嚴格按照國家法律規(guī)定為婦女勞動者辦理退休手續(xù)。對違反國家規(guī)定的用人單位，勞動保障部門應宣布已辦理的提前退休手續(xù)無效，并對有關用人單位和負責人給予行政處罰。

（5）為解決婦女勞動者患女性特殊生理疾病的醫(yī)療負擔，《婦女權益保障法》應規(guī)定：婦女勞動者基本醫(yī)療保障統(tǒng)籌基金的起付標準為當?shù)芈毠つ昶骄べY的5%，最高支付限額不低于當?shù)芈毠つ昶骄べY的5倍?；踞t(yī)療保險用藥目錄中的必要的婦科用藥，實行政府指導價或政府定價。

（6）針對失業(yè)保險條例中的缺陷，《婦女權益保障法》應規(guī)定：已參加失業(yè)保險的婦女勞動者因本人健康原因不能繼續(xù)從事勞動合同中約定的工作又得不到崗位更換的，可以申請領取臨時失業(yè)保險金。待其恢復健康后，用人單位應按原勞動合同給予安排工作。對領取失業(yè)保險金的婦女，當?shù)氐膭趧颖ｋU部門應當對她們進行職業(yè)培訓和職業(yè)指導。職業(yè)培訓費用從當?shù)刎斦杖胫兄С觥?/p>

（7）針對工傷保險法規(guī)定的缺陷，《婦女權益保障法》應規(guī)定：婦女勞動者在發(fā)生了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第8條規(guī)定的情形而引起中止妊娠或失去生育能力的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。

（8）為鼓勵用人單位為婦女勞動者建立生育保險，減少用人單位負擔，針對生育保險法規(guī)中的不足，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：國家鼓勵為婦女勞動者繳納生育保險費，已繳納生育保險費的用人單位，按照繳費數(shù)額的10倍，免征各種稅金。

2．在對婦女的社會救濟和社會福利及社會互助制度方面：

（1）針對《農村五保供養(yǎng)工作條例》的缺陷，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：農村集體經濟組織和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當對無勞動能力又無生活來源且無法定扶養(yǎng)義務人或雖有法定扶養(yǎng)義務人，但無扶養(yǎng)能力的農村婦女在吃、穿、住、醫(yī)等方面給予不低于當?shù)卮迕褚话闵钏降幕旧钗镔|保障。對其中應當接受義務教育者，還應當為其提供接受義務教育的條件。

（2）針對《城市居民最低生活保障條例》的不足，婦女權益保險法》應當規(guī)定：對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某鞘袐D女，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┗旧钗镔|保障。同時，還應為其中有勞動能力者提供就業(yè)培訓和就業(yè)指導；對患病者提供基本醫(yī)療保障；對未成年人提供接受義務教育的保障。

（3）為保障殘疾婦女的權益，《婦女權益保障法》還應規(guī)定：地方人民政府應當從地方財政收入中撥出專款用于對無勞動能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)人的殘疾婦女的救濟和補助。

（4）針對社會互助領域的空白，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：地方各級人民政府應當組織經常性社會捐助活動，建立社會互助基金會，為貧困地區(qū)和災區(qū)的婦女提供物質生活幫助。對提供捐助者，地方各級人民政府應當相應減免其繳稅義務。實現(xiàn)婦女權益與完善社會保障制度

3．在社會優(yōu)撫安置方面：

（1）為保障軍人配偶特別是婦女的生活，彌補《中華人民共和國兵役法》的不足，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：地方各級人民政府對服兵役的現(xiàn)役軍人家屬應當提供不低于當?shù)鼐用褚话闵钏降奈镔|保障。

（2）為解決軍人退出現(xiàn)役后與配偶和家庭其他成員的共同生活問題，《婦女權益保障法》應當規(guī)定：退出現(xiàn)役的軍官和士官，根據(jù)本人意愿可以到配偶常住戶籍所在地、父母或配偶父母、本人子女常住戶籍所在地安置。

應當指出，中國的社會保障制度改革，還受到社會經濟發(fā)展程度相對較低的影響，因此，《婦女權益保障法》在規(guī)定實現(xiàn)婦女權益社會保障措施時，仍然堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的社會保障原則，盡最大可能把具可操作性的法律規(guī)則寫入該法，為21世紀中國婦女權益的實現(xiàn)提供有效的法律機制。