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2007年7月17日——7月21日，我們西南交通大學05級政治學與行政學系暑期實習小組前往成都市安靖鎮方橋村進行社會實踐，其間我們通過問卷調查、個人訪談、群體座談以及向村干部收集有關資料和數據等方法，針對當地村民自治問題展開專題調研，現在我們根據課題組對方橋村民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督四方面情況的調查結果，并結合已有的相關理論研究成果，嘗試著對農村村民自治發展存在的瓶頸問題進行簡要探討。

民主選舉

民主選舉在村民自治體系中處于基礎地位，它是唯一法定的全體選民參與的活動，是一次村民自治大演習，大宣傳。村民委員會實行的是選民直接選舉，選舉必須依法有序進行，這是一次現實的民主教育、法制教育，對提高村民的民主意識、法制紀律觀念，意義重大，許多村民就是從這里進入民主政治建設行列的。同時民主選舉也是一項復雜的系統工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術、選舉的程序等構成了民主選舉中的理論和實踐網絡，在缺乏成熟選民的農村施行起來困難重重。

據方橋村村委會領導介紹，方橋村村委會由全體村民選舉產生，先經鎮黨委舉薦、村民推選、個人自薦三種方式產生候選人，然后進一步選舉出村委會領導班子成員。據調查得知，雖然絕大部分村民都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的民主和法律意識普遍較差，主動性不夠，民主選舉的優越性并沒有完全體現出來。在調查過程中，該村表現出來的眾多問題如果上升到理論高度主要可歸納為以兩個方面：

（1）法律規定的前瞻性與文化傳統的滯后性矛盾

一般說來，法律規定總是建立在社會實踐基礎之上的，與客觀現實需求相適應。我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大村民的培訓，也是對整個社會的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動著我國社會的民主進程。然而，這種推動作用是個漸進過程。一方面，在我國，農村政治、經濟和社會結構發生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面村民的民主參與意識的滯后性有著較深的傳統文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動，而往往是十分勉強的。對候選人要素重要性的認識遠遠低于對利益分配的關注或者政治象征背景的聯系和與自己的親疏遠近。

《村委會選舉辦法》規定的三種投票形式中流動票箱投票僅作為一種輔助形式，應限制在一定范圍內。但在具體實施中，方橋村沒條件進行大會集中投票，而不少村民也不想去固定的投票站投票。為了保證村委會選舉的投票率，負責選舉的工作人員只得帶著選票和投票箱，在深夜挨家挨戶地敲門分發選票，讓村民在短時間內填寫選票并投票。村民對選舉的態度不慎重，加之由于缺乏宣傳，其對候選人的競選綱領一無所知。因而大多對投票只是敷衍了事，胡亂填寫選票。部分人雖認真填寫選票，但僅從個人立場出發，選擇與自己感情親近的候選人，因而，村級民主選舉的規定與選民本身的需求明顯地相背離，選舉中投票率的高低并不能完全反映選民民主意識的強弱。

（2）法律規定的有限性與實際操作的復雜性矛盾

我國農村的民主法治化進程與改革開放同時起步，各種社會關系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個逐步完善的過程。因此，《村委會組織法》對民主選舉的條文規定不可能顧及全面。雖然地方法規的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規與實施細則，原則規定與具體措施之間的空隙較大，有的規定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內涵模糊，不好統一理解等。這里僅列舉兩個在方橋村調查過程中發現的問題，以見一斑：

一是村委會成員候選人標準難把握。《村委會組織法》十二條規定“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。《村委會選舉辦法》第十三條對候選人的推選條件作了細化。如果選舉委員會資格審定時，認為雖有被選舉權但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會與選民有較大意見分歧的情況下更是如此。

在調查中我們發現村民對村委會成員候選人資格的認定存在諸多異議，因為在村委會選舉中，由村民推選、個人自薦方式產生的部分候選人經常在首輪的資格審定中被冠以不符合條件之名剔除，無緣海選。由于對條件認識的差異，導致村民和選舉委員會（該村選舉委員會實為村黨支部）存在分歧甚至矛盾。

二是選舉中的“拉票”現象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有“賄選”等痕跡的行為，同時又會有兩者兼之的。如何界定它們之間的區別加以妥善處理，法律依據不足就帶來了選舉中的雜音。

據部分村民透露，村委會選舉前一些候選人也存在拉票行為，他們對于自己的親戚朋友以及關系密切的村民主要采取“游說”的方式，對與關系較疏遠的村民往往許以小利。

三是選舉結果的有效性難認定。在一些細小環節上難免出現偏差或不妥，有的可以即時得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結果產生后，如何認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

方橋村的村委會選舉在夜間進行，其記票無村民監督，透明程度不高，導致村民對選舉結果的認可度較低。

《村委會組織法》實施以來，人民群眾對選舉的要求越來越高，渴望村民自治能有更大的發展。但民主和法制的發展需要一定的時間和條件，它受到各方面因素的制約。目前，在推進村委會民主直選這一進程中，從法律規定的運行情況看，不可避免地顯露著以上這些有待妥善處理的矛盾。

民主管理

民主管理是村民自治體系的重點，這是村民自治的本質要求，根據《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，這一性質決定，民主管理是村民自治的是題中應有之義，從廣義上說，村民自治的過程就是民主管理的過程；管理是通行于經濟和社會事務運行的重要課題。管理出效益，管理出新的生產力，同等的生產要素，不同的管理會有很大的差異。民主管理對村級管理來說更為重要，我國農村現實是，村干部文化較低，管理能力較弱，而市場經濟對管理的要求越來越高，只能用民主管理，集群眾智慧的辦法彌補這一不足。

對于實行民主管理，首先要堅持和完善村民會議或村民代表會議制度。通常人口少且居住集中的村采用村民會議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會議。明確規定村民代表會議的人員組成及其條件、職責、權利制定議事內容和議事規則，確定活動方式，活動程序和活動時間，并按規定嚴格執行。其次，要按照國家的法律法規和政策，結合本地實際，明確規定民主議事的內容，凡屬村務管理的重大事項以及村民關注的熱點、難點問題的處理，都應先召集黨員大會討論，再分別提交村民會議或村民代表會議討論，征求黨內外群眾意見，按大多數人的意見實行民主決策，堅決糾正不顧群眾意愿而由幾個干部自行其是的做法。此外實行民主管理，還要切實加強群眾對村干部的民主監督。

調查中發現，方橋村在民主管理方面做得比較好。一走進他們村委會的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規章制度，如村委員會成員及職責，信訪員制度，護村隊及其職責、反邪教宣傳小組及其職責等等。從這上面來看，確實方橋村的自治制度是比較完善的，而且操作起來還是比較規范。村里的負責人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。方橋村是一個很大的村，總面積2800余畝，共有999戶，2600多人，整個村的座落是比較分散的。正是由于這個原因，要召開村民大會是很不容易實現的，因此村里決定什么大事情就通過召開村民代表大會來參考。方橋村總共分成11個社，每一個小社的社長要管理人員幾百不等。社長是從他們社的村民推選上來的，這點做得很民主。村里的決定或是傳達事情先通過村委會干部與社長們共同探討，再由社長去負責實施他們社里的細節工作。在方橋村村委會的外面還有一個醒目的村務公開欄，上面詳細具體的把村里的各項計劃以及許多村里的開支，收入公布在上面，并且半年更新一次。

為使調查更加完整，我們還用人物訪談的方式從村民口中了解一些情況。通過調查，我們增加了村領導所采取的一系列做法的真實可信程度，同時也從村民的看法中發現一些存在的問題。由于方橋村面積大，人口多且居住分散。村民與干部的交流少且很少造訪村委會，因而對村務有很多不明白的地方，甚至還有些人不知道具體村務。總體上村民對本屆的村委會還是比較滿意的，需要指出的是，村干部應深入基層，加強與村民的交流，要多對村務，以及中央及地方的文件精神進行宣傳，使村民更多地了解其內容，從而使民主管理取得更好的效果。

民主決策

民主決策在村民自治體系中起著關鍵作用。首先，決策關系重大，決策失誤帶來的損失最大。在市場經濟條件下，影響決策的因素更為復雜，民主決策可以將決策失誤的風險降到最低點。民主決策對農業更具特殊意義，農產品的生產周期長，往往是一著不慎，幾年難翻。其二，決策是群眾關注的熱點。需要民主決策的事，一般是比較重大的問題，不可能把一些瑣事拿來“民主”一番。既然是比較重大的問題，如果沒有群眾民主參與，村民自治就失去重心。其三，民主決策影響其它三個民主。決策是否民主，是對民主選舉質量高低的檢驗，所選的村委會成員素質高，決策一般會民主，反之，民主決策就會走形；民主決策是民主管理的先決條件，民主決策才能使決策科學，而科學的決策是有效管理的前提；民主決策是民主監督的重點，如前所述，民主決策對重要事項的決策，當然就是民主監督的重點了。

在這次社會實踐活動中，我們多次深入到方橋村各小組的茶館中與眾多村民就民主決策問題進行了廣泛的交流，在座談中我們了解到方橋村村務決策的民主化步伐正在加速，普通村民的建議正日益得到村干部的重視。但同時應正視村民參與決策的高漲熱情與干部的被動態度之間的落差，民主決策建設的現狀仍不容樂觀，民主決策仍需加強和完善。透過現象看本質，民主決策發展滯后的原因可歸結到以下兩個方面：

1．村民群眾對重大村務決策的直接參與遠未達到法律和制度規定的要求

首先，按有關法律和制度規定，村民群眾擁有自主決定本村重大事務的權利。但調查發現，并非所有重大村務都由村民群眾直接參與決策。在村級事務決策的實際運作過程中，重大村務事實可被區分為二類，并分別采取不同的決策方式。一類為重要村決策，主要由村領導集團集體決策。另一類是特大村務決策，分別以不同的方式、一定程度地吸納了村民群眾直接參與議決過程。但是，這種參與的機會不多，而且對決策的實際影響程度非常有限。其次，根據國家制度規定，村民會議和村民代表會議是村民直接參與本村重大村務民主決策的主要形式。但在村務決策實際運作過程中，無論是村民會議，還是村民代表會議，均沒有實質性的決策權力。村民會議特別是議決重大村級事務的決策性全體村民會議，因各種不同的原因基本不召開，當遇到與全體村民利益密切相關的特別重大、復雜的村級事務，往往通過召集村兩委會和村民小組長或村兩委會和黨員聯席會議，有時也同時召集村干部和村民小組長、全體黨員聯席會議進行決策。

2.村領導集團決策村務對民主決策制度原則有一定的偏離

從村領導集團決策的形成和傾向看，未能充分反映村民群眾的意愿。按照有關制度規定，村領導集團應在廣泛吸納村民群眾意見的基礎上進行決策。從村領導集團決策的實際狀況看，首先應當肯定，其中有相當一部分的決策確實是以村民群眾的意愿為基礎的。然而，從決策形成和決策傾向的角度進行分析，村領導集團的決策是各種機構、組織、群體或個人交互作用和影響的結果，其所作的每一項決策總是代表著一定的利益傾向。不可否認，現實中相當部分的重要決策并不一定反映和代表多數村民群眾的意愿和利益。村級民主決策是村民自治的首要環節，但是，正是我們在前面所分析的，村級事務決策的實際運作總是在具體的村治環境中進行的。受環境因素影響，村級事務決策的實際運作難免發生對民主決策制度安排的偏離。在現階段，中國農村的村級民主決策，多數表現出“集中指導下的民主”的特點。村級事務的決策權實際上主要掌握在少數人，特別是村第一把手（一般為書記）手里，與民主決策的制度要求尚有一定的距離。這種決策機制或許有利于提高決策效率，但有可能因決策權過于集中而容易出現決策的重大失誤、決策脫離群眾。有關人士認為，現階段中國農村的村民自治基本還處在“干部治理”或“精英治理”階段，離“群眾自治”還有一定距離。村民自治有一個從干部治理——精英治理——群眾自治逐步演進的過程，要實現真正意義上的農村基層群眾自治目標，需要一個相當長的時期，需要創造一定的基礎和條件。如果在條件不成熟的背景下主觀、盲目、強制性地推行“群眾自治”和民主決策，極有可能造成危害農村政治穩定與社會發展的各種負面影響。

應當指出，農村的村務決策均已在一定程度的民主基礎上運作，但離有關法律制度規定的民主決策的要求和原則還有一定的距離。

民主監督

民主監督是村民自治制度的重要內容，在村民自治體系中發揮保證作用。失去監督的權力必然導致腐敗，早已為許多事實所證明。可以說，推行村民自治，本質上就是引導群眾對村級事務進行管理、監督。就村級“四個民主”而言，民主監督貫穿各個方面，民主選舉的過程就有法定的監督程序；群眾參與決策的過程就是監督的過程；離開民主監督，民主管理可能流于形式，因為群眾對村務實施的過程不了解，就算參與了民主決策，充其量也只是對村務形式上的了解，只有對村務管理的全過程監督，才算真正參與了村民自治。民主監督的內容包括法律監督、行政監督、輿論監督和群眾監督等，以此可全方位實現對各級領導干部權力的制約和監督。

為進一步對農村民主監督問題進行調查，充分了解農村村民自治現狀，我調研小組在方橋村展開富有針對性的社會調查。據調查結果顯示，大部分的村民對現任村委會表示滿意，對村委會干部表示信任和支持。與此同時，數據也表明，在方橋村有大部分的村民對當前的村務不太清楚，部分村民甚至不清楚村里是否有村務公開欄或村務公開室。而據村委會干部介紹，村里有相應的民主監督政策及舉措，我們也在村委會辦公室的樓下看到了內容詳盡的村務公開欄，這一現象從一定程度上反映了農村民主監督存在的問題。村民民主意識、監督意識有待進一步的提高。

目前農村現狀顯示，村民委員會所具有的集中管理權，與分散的監督權呈現出非對稱性，而這種非對稱性往往又導致管理者權力意識的膨脹，引發與民主制度背道而馳的一系列問題。雖然，農村基層黨組織肩負著監督的職能，但是這種監督在黨支部與村委會關系在理論和實踐上有待于進一步理順的現實情況下，其監督作用的發揮是受到一定影響的。針對這一現狀，農村民主監督的發展應抓好村務公開的普遍實行、村民民主理財小組的積極作為、村民罷免權的切實行使及對村委會成員實行工作過失追究制度等。從方橋村村民自治現狀來看，民主監督已經從抽象的“紙上權利”變成了實際行動，對于制約村干部的用權行為起到了一定作用，在此基礎上，提高村民民主意識、監督意識，使民主監督進一步深入人心，是加強農村村民自治的重中之重！