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全面實現(xiàn)小康鄉(xiāng)鎮(zhèn)經驗總結匯報

挖掘自身優(yōu)勢農業(yè)增效農民增收全面實現(xiàn)小康鄉(xiāng)鎮(zhèn)

我們界牌鎮(zhèn)位于天長市東面高郵湖畔，與江蘇省菱塘回族鄉(xiāng)毗鄰。距縣城25公里。三面環(huán)水，水資源非常豐富。全鎮(zhèn)共有11個行政村，其中南尖村是全市唯一的回民村，136個村民小組，總人口15294人。轄區(qū)內總面積63.66平方公里，其中可耕地面積達3萬畝，可水產養(yǎng)殖面積1.3萬多畝。全鄉(xiāng)境內有5個自然形成的小湖泊和2個人工小水庫，總蓄水面積1800畝，容量500萬立方米。

全鎮(zhèn)水資源豐富，具有濃郁的江南特色，土質肥沃，尤其是水資源在全市28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中條件得天獨厚，適應魚、蝦、蟹、田螺等各類水產養(yǎng)殖以及糧食、制種、蔬菜、花卉等多種農作物生長。

近年來，圍繞市委、市政府全面建設小康社會的目標進程，我們利用自身優(yōu)勢，水陸一起來，搞兩棲作戰(zhàn)，黨委政府主要起到了引導、組織、協(xié)調、服務的作用，以專業(yè)村建設，基礎設施建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治建設為重點，以增加農民收入，村級集體積累和鄉(xiāng)級財政收入為目的，加快改革開放步伐，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革成果，積極調整產業(yè)結構。大力推進產業(yè)化進程，放手發(fā)展非公有制經濟，不斷加大基礎設施建設力度，確保了我鎮(zhèn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、積極探索，不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機關要繼續(xù)按照依法行政、精簡、效能的要求，繼續(xù)轉變政府職能，切實改進工作作風，大力推進政務公開，簡化行政審批手續(xù)和辦事程序，增強為“三農”服務的意識，做好政府該做的事。要積極穩(wěn)妥地開展區(qū)劃調整工作，通過科學合理地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，加強基層政權建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理效率，促進農村經濟和社會的全面發(fā)展。積極推進事業(yè)職能運作模式創(chuàng)新、所有制形式創(chuàng)新和法人治理結構創(chuàng)新。對于那些承擔社會公益職能，必須由國家舉辦的事業(yè)單位要堅決穩(wěn)住，政府要在人力、財力、物力上予以重點保障；對那些可由市場配置資源、社會力量承擔的經營性事業(yè)單位，要堅決放開，促使其與財政脫鉤，在追求經濟效益的同時，實現(xiàn)社會效益，決不能再走全部由政府包攬的老路。通過機構改革，我覺得我們實現(xiàn)了以下幾個方面的轉變：

1、創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，加快了政府職能轉變步伐

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在理順職責的基礎上，建立新型的機關、事業(yè)機構運行體系，加快了政府職能轉變步伐，促進了機關作風轉變，提高了行政效率。一是機構交叉重疊問題得到了有效解決，部門職能界定明晰、工作職責明確。二是實現(xiàn)了精兵簡政，提高了工作效率。經過了精簡機構、精簡人員、競爭上崗磨練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部執(zhí)政為民的責任意識、上下一致的服務意識、只爭朝夕的效率意識明顯增強，深入基層、深入群眾、深入實際的工作作風蔚然成風。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作節(jié)奏明顯加快，行政效能明顯提高。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關和事業(yè)站所減人不減事，一個蘿卜一個坑，有的一人身兼數(shù)職，每人每崗都有明確的職責、嚴格的考核，容不得推諉扯皮、敷衍塞責，從而加快了工作節(jié)奏，提高了工作效能。

2、切實減輕了農民負擔，有效鞏固了農村稅費改革成果

有調查材料顯示，我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政收入的21％，但縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占了全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每68個農民就要供養(yǎng)一名機關干部或事業(yè)人員，農民負擔由此可見一斑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少支出超過20萬元。減輕農民負擔、鞏固農村稅費改革成果邁出了堅實的一步。

3、調整優(yōu)化了干部隊伍，激發(fā)增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置過多過濫、領導職數(shù)設置過多過濫、財政供養(yǎng)人員過多過濫，已嚴重阻礙了農村經濟社會的發(fā)展，而在全市城鄉(xiāng)一體化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的快慢，直接決定全市發(fā)展的快慢。本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在調整機構設置、優(yōu)化人員隊伍的基礎上，建立充滿活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)管理運行體系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、人力資源和社會資源得到優(yōu)化整合，使得經濟社會加速發(fā)展的活力得到全面激發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新一屆黨政領導班子立黨為公、執(zhí)政為民的理念更強了，干部群眾搶抓機遇、團結拼博的干勁更足了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調、快速發(fā)展的勢頭更猛了。

二、強化村民自治，進一步推進農村民主法制建設

農業(yè)、農村和農民問題歷來是黨和政府十分關注的重大問題。為解決"三農"問題，中央相繼推出了諸如實行家庭承包責任制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推行村民自治、實行稅費改革等重大舉措，有力地促進了農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。其中，村民自治發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

依法治國是建設社會主義法治國家的基本方略，村級民主是社會主義民主的基礎性工作，而農村村級民主法制建設的首要問題是以什么組織形式為基礎，針對哪些事務，由誰來主導。但在國家《村委會組織法》修改之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是領導與被領導的關系，村民自治組織沒有擺脫政府附屬的性質，國家仍可直接具體管理、控制自治組織的活動。在這種體制下搞民主法制建設的首要目的當然是保障和維護這種體制。1998年修訂了《村委會組織法》，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的"領導"關系改為"指導"關系，政府不再干預村民自治范圍內的事務，徹底實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，自治組織民主決定自治范圍內的各項事務。這一修改肯定了廣大農民的自治實踐，為推動新型的村民自治提供了政治體制上的條件和法律上的保障。至此，村級民主法制建設的切入點和基本途徑就找到了，即建立于村民自治這一基礎，其核心問題是建立自治性質的民主組織形式，主體是全體村民，重點是關于自治的制度建設，主要任務是農村經濟和社會事務管理的民主化和法制化，主要目標是擴大農民的直接民主權利，為農村的政治文明建設創(chuàng)造良好的環(huán)境。

根據(jù)廣大農民的自治實踐，需要特別強調兩個問題。第一，民主組織形式是個關鍵。雖然土地承包關系和家庭承包責任制以及農民的承包化經營，為農民自我管理提供了充分的物質條件，但農村基層民主政治體制不會自然而然地產生。由于農村土地集體所有制的特點，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級習慣于任免村干部、下達各種指令干預農民承包關系和生產經營活動，農民以個人力量保障其經濟利益是十分困難的。我國農村的生產力還處在不發(fā)達階段，而農民的民主權利則更落后一些。他們不僅離參與國家管理尚有很大差距，甚至還沒有真正達到管理自己事務的程度。之所以如此，關鍵就是沒有建立起實現(xiàn)農民民主權利的組織形式，公務員之家版權所有使農民的民主權利和其他權利無法具體落實。因此，應當依照法律把村民自治組織建立起來，把素質高、能力強、有水平、有威信的人推選進村委會，這是農村基層民主法制建設的前提。第二，強化直接民主是個核心。雖然有自治組織形式，但不能實現(xiàn)村民的直接民主權利，也是徒有其名，沒有民主的作用。例如有些村委會還是個別人說了算，甚至理解成村民自治就是村主任自治或村委會自治，這就偏離了自治的性質。必須把"四民主兩公開"作為實現(xiàn)村民自治的基本標準，讓農民通過直接行使民主權利，在自治的形式下統(tǒng)一起來，克服分散性，積聚群眾的力量，切實管理自己的事務。有了村民自治這個基礎，才能為農民進一步介入管理國家事務提供政治條件，發(fā)揮農民在國家政治和決策中的作用。這就是村民自治在國家整體民主法制建設中的偉大意義。以上說明，村民自治不僅是農村基層民主法制建設的基本途徑，而且搞好村民自治對于推進國家政治體制改革具有非常重要的作用。

經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。村民自治屬于上層建筑的范疇，這幾年的村民自治實踐證明它對農村經濟體制改革的保障作用是非常明顯的。農村經過20多年改革，確立了集體土地家庭承包制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制、農民成為市場主體等偉大成果。為了保障農村經濟改革的成果，控制政府過度干預農民的權利，防止退回計劃經濟的老路，抵制少數(shù)農村干部違背黨的政策的官僚主義和違法行為，必須強化農民捍衛(wèi)自己合法權益的權利。另外，因共同的土地和經濟關系而聯(lián)系起來的農民，受深厚的農村文化和社會傳統(tǒng)的影響，比城市居民更容易接受社區(qū)自治所形成的權威，也更傾向于經濟和社會關系的穩(wěn)定。由于這兩個因素，農民有自發(fā)組織起來的強烈愿望，共同保護其經濟利益。這種背景使村民自治必須要把農村一些最重要的權利作為村民自治的核心內容：農民作為市場主體的資格和權利；自行決定其市場活動的權利；作為村集體經濟組織成員有民主管理的權利；作為農村社區(qū)成員有管理本社區(qū)事務的權利。顯而易見，村民自治是農民要求在市場經濟中身份獨立的一個明顯標志。村民自治保障了農民的這種獨立，也就保障了農民的經濟利益。因此，村民自治不僅是農民追求民主權利的活動，而且還是把民主權利作為保障其經濟權利和經濟利益的重要手段。一旦經濟權利成為村民在自治組織中的基本權利，村民自治的框架就基本建立起來了，因為自治組織統(tǒng)一承擔了經濟管理和社會管理的雙重職能，有條件使農村實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。

根據(jù)這些情況，評價一個村的村民自治搞得是否成功，不是只看其制定了多少規(guī)章制度，關鍵要看它對農村經濟發(fā)展所產生的實際效果。這至少有以下幾個方面：首先，是否鞏固了農村改革的成果、穩(wěn)定了黨的農村經濟政策、維護了農民的利益、理順了農村的生產關系、調動了農民的積極性；其次，是否鞏固了農村家庭承包制度、保障了農民的經營自主權、保證了農民的市場主體的權利、分散了農民的市場風險、深化了農村的社會化服務；第三，是否為農村經濟的進一步發(fā)展和深化改革提供了寬松的環(huán)境、鼓勵農民為發(fā)展農村生產力創(chuàng)造新模式、促進了農村經濟和社會協(xié)調發(fā)展。

從民主政治建設的角度看，實行村民自治的最重要意義是為改變政府以各種形式直接管理農民的傳統(tǒng)模式提供了新的經驗。我國兩千多年以來，這個傳統(tǒng)模式基本上處于一個超穩(wěn)定狀態(tài)，沒有受到根本觸動。即使最近20年農村實行經濟改革，人們已經發(fā)現(xiàn)這個傳統(tǒng)模式影響了農村經濟的發(fā)展和穩(wěn)定，卻仍在普遍沿用，這已成為農村進一步發(fā)展的障礙。因此，村民自治的重要意義不僅在于樹立了一個嚴格法律實施或把法律作為治理工具的典型，更重要的是創(chuàng)造了一種在今后很長時期都將具有代表性的農村基層社會管理模式。應當指出，搞依法治村是把實行村民自治作為一個重要任務和主要標準之一。在這個特定實踐范圍內，依法治村在一定程度上是實現(xiàn)村民自治的手段，是通過依法建立村民自治為農民的直接民主創(chuàng)設一種組織形式。由這個視角觀察，依法治村顯然比依法治縣或依法治省的口號具有更深刻的意義。因為后兩者沒有為社會提供新的民主組織形式，也沒有改變組織法所設定的國家管理體制，主要是強調國家行為以法律為依據(jù)，其重點對象是國家行為的規(guī)則和方式，如依法辦事、依法行政，等等?？梢?，它們與村民自治基礎上的依法治村模式有明顯區(qū)別。一種是國家行為方式及其觀念的轉變，一種是農民民主組織形式的轉變。前者屬于國家管理體制問題，后者是社會政治基礎建設問題。總之，村民自治順應了我國農村向社會主義市場經濟體制轉變的時代要求，農村基層由國家管理向社會自我管理轉變已成必然趨勢，村民自治將成為農村基層社會自我管理的基本組織形式。這種基層社會管理模式的出現(xiàn)是農村社會形態(tài)已處在轉型時期的一個重要標志。由于農村家庭承包制在我國農村將作為基本經濟關系長期存在，它為實行村民自治提供了產生和發(fā)展的基礎，因而在農村從溫飽到小康再到現(xiàn)代化的長期歷史過程中，村民自治型社會管理模式都具有普遍適用性。村民自治的實踐為正確處理農村中國家管理模式與自我管理模式之間的矛盾，促進農村政治、經濟和文化的協(xié)調發(fā)展，提供了非常成功的經驗。

三、大力發(fā)展農村合作經濟組織，組織引導農民入市場公務員之家版權所有

當前，我國農村正處在一個關鍵的時期，這決定了農業(yè)生產必須實現(xiàn)專業(yè)化生產，規(guī)?；洜I，科學化管理，標準化運作，社會化服務，才能適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的要求，才能實現(xiàn)農產品的商品化，最終使農產品由商品轉化為貨幣。農村合作經濟組織是以專業(yè)化生產，專業(yè)化技術服務為合作基礎的，要起好步，開好頭，強筋壯骨，加快發(fā)展。一是要實現(xiàn)千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場的有效對接。長期以來，農產品賣難始終是農民群眾頭疼和擔擾的一個問題，農民開發(fā)市場的能力低，農戶分散經營，抵御商場風險的能力差，也始終是眾多農民收入增長緩慢的一個重要原因。發(fā)揮農村合作經濟組織的作用，可能形成強大的市場開發(fā)，產品推銷，價格協(xié)調能力，讓千家萬戶的農產品集合成大批量市場暢銷貨源與千變萬化的市場對接，獲取較高的利潤?！稗r合會”要增強市場意識和競爭意識，熟悉和掌握市場經濟的游戲規(guī)則，以市場為導向，引導農民生產出更多更好的適銷對路的產品，建立農民利益保護機制，增強市場競爭能力，有效規(guī)避市場風險，在市場的浪潮中做好“舵手”和“航標”。強化銷售手段，不斷加強銷售網絡建設，培育起一支實力強大的農民經紀人隊伍，擔負起及時銷售農產品的責任，切實解決好農產品賣難問題，積極應對國際市場競爭的壓力，通過交易的聯(lián)合形成“航母效應”，實現(xiàn)國內市場和國際市場的對接，提高農民在國際經貿活動中的主體地位，加快農業(yè)和農村經濟對外開放的步伐。二是實現(xiàn)企業(yè)和農戶的有效對接。發(fā)展行業(yè)經濟和特色區(qū)域性產品，是農業(yè)發(fā)展的重要方向，大力培育龍頭企業(yè)，提高農產品的附加值，同時，在聯(lián)合會與有實力龍頭企業(yè)對接的同時，注重農民企業(yè)家的培養(yǎng)。在農業(yè)產業(yè)化經營活動中，由于經營條件不同，經營內容不同，經營的方式也不同；至于什么樣的經營規(guī)則能把雙方的博弈關系處理好；全憑企業(yè)家，特別是農民中成長起來的企業(yè)家，與農民在多次的市場交易中磨合確定的。在實踐中，農業(yè)產業(yè)化出現(xiàn)的特點之一是，很多龍頭企業(yè)由過去帶動千家萬戶，逐漸變成帶動大戶、優(yōu)勢農戶、企業(yè)與大戶之間分工分業(yè)，許多大戶在這種分工與協(xié)作中成長為企業(yè)家。在農業(yè)產業(yè)中成長起來的企業(yè)家。有強大的優(yōu)勢力量，知道怎樣和農民打交道。合作經濟組織在培養(yǎng)農民企業(yè)家的過程中，便能逐步形成行業(yè)發(fā)展的壯大。使農民在生產，加工和流通等各個環(huán)節(jié)中獲得利潤，促進農民增收。

建好一個“橋梁”。提高農民的組織化程度，發(fā)展龍頭企業(yè)，專業(yè)合作組織，專業(yè)協(xié)合等的市場主體，成為農村經濟結構戰(zhàn)略性調整的一個重要的任務。解決這個問題就必須在家庭承包經營基本制度的基礎上，進一步推進農村的體制創(chuàng)新。造成新的市場主體，一靠市場，二靠政策?？渴袌鼍褪强坷鏅C制。只要有利可圖，農民就會在技術，信息產品銷售等方面自發(fā)地合作起來。而靠政策就是要為其健康發(fā)展提供更寬松的環(huán)境。進一步鼓勵農民和企業(yè)創(chuàng)新農業(yè)經營機制。而農村合作經濟組織，正是有效地把這些組織融入到這個陣營里最好時機。也是政府和農民溝通、協(xié)商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民的利益的，而在我國正是缺乏這樣一個好的“橋梁”。為此，合作經濟組織的建立和發(fā)展，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。使農業(yè)產業(yè)化的各個行業(yè)都融會到農村合作經濟組織中來，不斷壯大行業(yè)發(fā)展的隊伍，開創(chuàng)出一條形之效的，真正有內容的合作經濟組織與大市場的對接之路。

四、從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度看存在的幾個問題

1、鄉(xiāng)級財政基礎薄弱，運行極度困難。

在財政運行方面，由于受地理區(qū)域限制，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展還不十分令人滿意，農業(yè)基礎設施還相對落后，歷年陳欠債務給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了非常大的負擔；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后政府機構雖然得到了精簡，但是文教口仍然存在人員過多、人頭費用基數(shù)大，加之近年來逐步提高工資、補貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政剛性支出不斷增加。而另一方面，農村稅費改革后取消了涉農收費，農業(yè)稅逐步降低以致全面取消，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力影響很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字增多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債重重，工資不能及時發(fā)放，縣市補貼長期拖欠，難以維持正常運轉。

2、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源配置，避免重復建設與投入。

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級衛(wèi)生保健條件得到了基本的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基礎設施建設日趨完善。而計劃生育服務設施的建設造成了資源的重復浪費現(xiàn)象，96年我省開始建立鄉(xiāng)級計劃生育服務機構，為了迎接各級考核檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務所每年要花好幾萬的投入，有的幾乎成了一所小醫(yī)院，與現(xiàn)有的計劃生育服務所工作人員不配套，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩至三名計育員，又要人流、上環(huán)，還要承擔大量的生殖健康檢查及孕環(huán)檢工作任務，試想，一所醫(yī)院只有兩名醫(yī)生，工作又能如何循環(huán)？縣級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在規(guī)定時間內使鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務基礎設施達到一定的要求，并納入年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口目標考核，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年在計生投入上達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法承擔的程度。我們認為此類重復建設的現(xiàn)象完全可以避免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應利用現(xiàn)有的醫(yī)療條件，在醫(yī)院開展生殖健康及育齡婦女的生殖技術服務，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務所重復建設的資源浪費。

強化功能，推動改革。本著“少花錢、多辦事，重管理、求實效”的原則，提高項目建設質量，提高資金投入效益，克服過去項目建設中重建設、輕管理的傾向，實現(xiàn)運行效益最大化。以體系建設推動管理體制和運行機制改革，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，切實解決現(xiàn)行管理體制存在的層次過多、職能交叉、職責不清等問題，積極探索提高體系運轉效能和支撐能力的新方法、新途徑，合理調整管理機構和職能，理順相互關系，提高運行效率。

3、建立和完善與村民自治相配套的法律制度

為規(guī)范國家管理與村民自治的關系，應盡快通過立法建立并完善有關法律制度。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村民委員會的方式有哪些，"指導"的非強制性應如何規(guī)范，對超范圍的指導行為如何確定，村委會對不屬于其"協(xié)助"范圍之內的事情可否拒絕，應當協(xié)助而未協(xié)助的是否導致強制性的法律后果，自治組織承擔法律責任的種類有哪些，等等。

村民自治的一個重要問題是完善和強化社會自我管理所形成的非國家強制性規(guī)范，讓自治性規(guī)范成為調整村民行為的主要手段?？紤]到我國的歷史文化傳統(tǒng)，農村的許多糾紛沒有必要動不動就打官司，多數(shù)糾紛都可在自治規(guī)則的范圍內解決。自治規(guī)范應當重視并吸收本地優(yōu)良的且被普遍遵守的風俗人情，以此教化民眾，則事半功倍。因此，應當把依法治村同運用自治規(guī)范管理統(tǒng)一起來，不可偏廢。依法治村能否在廣大農村推行，關鍵就要看村民自我管理的規(guī)范能否形成符合本地實際且比較完整的體系。這應當是依法治村所包含的一個重要內容。隨之而來的問題是，由于各地各村風俗不同，其自治規(guī)范難免會有明顯差別，對相互之間的沖突及不良風俗如何調整，需要引起注意。如何正確對待具有不良風俗的村規(guī)民約，不僅涉及到村民的權利義務，而且會影響村民自治的健康發(fā)展?？墒?，目前調整自治規(guī)范的法律規(guī)定相當貧乏，尚無系統(tǒng)的完善的法律規(guī)定以應急需。為此，建議政府負責指導村規(guī)民約的制定，以示范和說服教育等方式引導村民自行修改不適當?shù)淖灾我?guī)范，樹立合法文明的新風尚。同時，應考慮及早制定處理上述問題的地方性法規(guī)。