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集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。為進一步深化集體林權制度改革，加強森林資源保護，促進現代林業發展，增加農民收入，維護林區社會和諧穩定，根據中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔*〕10號）和中共浙江省委、浙江省人民政府《關于進一步深化集體林權制度改革的若干意見》（浙委〔*〕146號）精神，結合余杭實際，制訂本實施意見。

一、充分認識進一步深化集體林權制度改革的重要性和緊迫性

集體林權制度改革是我國農村又一次歷史性偉大變革。實行集體林權制度改革，將農村家庭承包經營制度從耕地向林地拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，有利于進一步解放和發展農村生產力；實行集體林權制度改革，將極大地激發農民發展林業生產經營的積極性，有利于促進農民特別是山區農民脫貧致富，創業增收，推進社會主義新農村建設；實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，有利于調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，進一步繁榮生態文化，促進人與自然和諧；實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利于發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。

我區集體林權制度改革的主體任務早已完成。去年8月，山林二輪延包工作又走在了全省前列。但從十幾年來的發展情況來看，由于相關配套措施沒有進一步明確，同時，在主體改革中也暴露出一些問題，急需進一步完善和深化。目前，在深化集體林權制度改革中，主要面臨著以下三方面問題：

一是經營主體小而散，發展缺乏活力。集體林權制度改革主體任務完成后，明晰了產權，落實了經營主體，農民的生產經營積極性得到了充分調動。但由于我區人多地少，分散經營所產生的林農經營面積偏少、發展資金短缺、技術跟不上、信息不靈通等問題較為明顯，經營主體小而散，發展后勁不足的矛盾日益突出。鎮鄉對集體林地“一包了之”的做法較為普遍，在林業政策、技術、信息、資金等各個方面缺乏對林農的指導和扶持。

二是要素市場發育不全，市場化程度不高。由于缺少森林資源評估、擔保等中介機構，交易變更、登記等管理機構、林權抵押貸款等融資機制，沒有統一完善的林業生產要素交易市場，集體林權流轉一直處于無序自發狀態。森林資源缺乏科學評估，高值低估、高值低賣現象時有發生，辦理林權流轉變更登記的僅占實際流轉總數的20％左右。流轉后集中起來的優質森林資源無法進行融資抵押貸款，林業經營主體缺乏融資手段，現代林業發展遭遇瓶頸問題。

三是市場行為不夠規范，缺乏公開公正公平。集體林權流轉操作過程不夠規范，手續不夠完備，未經資產評估，優質資源得不得價值體現，未經林業主管部門辦理林權變更、登記、注銷等手續，流轉行為在法律上得不到切實保障。部分集體資產在大多數林農不知情的情況下，由少數人私自決定轉包他人，未經資產評估和必要程序，違反公開公正公平原則，造成集體資產嚴重流失，集體利益得不到保障，群眾上訪增多，形成新的不穩定因素。

二、深化集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標

（一）指導思想。堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照科學發展觀、構建和諧社會的要求，強化建設生態林業、發展富民林業、倡導人文林業的理念，堅持“引導、規范、透明、有序”原則，不斷創新集體林業經營的體制機制；依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費；進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。

（二）基本原則。堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。

（三）總體目標。在進一步完善山林二輪延包主體改革的基礎上，用一年左右的時間，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的改革目標。

三、明確深化集體林權制度改革的主要任務

按照中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革和中共浙江省委、浙江省人民政府關于進一步深化集體林權制度改革的要求，在不斷完善和健全集體林權制度主體改革相關政策、措施的基礎上，結合我區實際，著重圍繞三個“一”目標開展深化集體林權制度改革工作，即：建立一套林權登記、變更、注銷、信息公示等林權流轉服務體系；形成一個森林資源評估、抵押、拍賣、擔保、貸款等森林資源流轉交易、融資平臺；出臺一批林權登記管理操作細則、林權抵押貸款實施辦法等配套改革措施。

（一）建立較為完善的林權流轉服務體系。明晰產權、落實經營主體、以家庭承包為主的集體林權制度改革，解決的是森林初始產權的界定問題。只有進一步建立和完善林權流轉機制，才能盤活森林資產，實現森林資源的最優化配置。林權流轉服務體系建設是當前我區深化林權制度改革的重點。必須由政府搭建必要的平臺，依托市場化手段，建立起集體林權登記管理機構，森林資源評估、擔保等中介機構，林權抵押貸款、交易窗口，林業法律咨詢和林業科技服務窗口，為盤活森林資源、規范資源流轉，促進現代林業發展提供便捷高效服務。

（二）建立準確高效的山林地籍信息管理系統。建立準確高效的山林地籍信息管理系統，對提高林權信息管理水平，促進林權流轉高效規范，降低林權流轉管理成本，減少林權糾紛，增強林業市場競爭力，促進林業信息化等諸多方面，都具有重要的現實意義。為提高林權管理工作質量，規范山林延包工作檔案，應逐步將全區山林延包后的所有林權信息錄入電腦，實現林權數字化和網絡化管理。

（三）進一步培育和發展新型林業經營主體。進一步調整和規范山林經營方式，積極引導林農在自主自愿和明確利益分配的基礎上，采取家庭聯合經營、委托經營、合作制、股份制等多種形式，以資金、技術和親情、友情為紐帶，建立新型林業合作經濟組織和林業經營主體，提高林農組織化程度，提高抗災害、抵御風險和市場競爭能力。出臺相關優惠政策，扶持和發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。

（四）積極探索政策性林業保險制度。林業生產具有易受各類自然災害侵襲、經營風險較大的特點，而林農風險承受能力又較為有限。政策性林業保險制度是支持林業發展保護體系的重要組成部分，要按照我省政策性林業保險制度改革的總體部署，建立健全林業保險體系，鼓勵廣大林農、林產業加工企業積極參加政策性林業保險，降低經營者風險。

（五）切實做好山林糾紛防范和其它配套改革工作。切實采取有效措施，加強山林糾紛的調解、預防力度，做到早排查、早發現、早解決，杜絕因山林糾紛集體上訪事件，切實維護我區農村社會穩定。

加快行政審批制度改革，完善林木采伐管理機制，推行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。進一步強化支持集體林業發展的公共財政制度，完善森林生態效益補償基金制度，逐步提高補償標準；增加林區基礎設施投入力度，加快林業基礎設施建設；發展林業專業協會，充分發揮其政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等方面的作用；切實加強和改進林業管理，推行林業綜合行政執法，嚴厲打擊破壞森林資源的違法行為；健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制。

四、深化集體林權制度改革的具體措施

（一）組建區林權流轉管理服務中心。依托區公共資源交易中心、行政服務中心林水窗口、杭州余杭農信擔保有限公司等機構，構建森林資源交易流轉平臺。

1、設立林權登記管理窗口：負責林權證動態管理，包括林權證申請與發放、林權變更登記與注銷、林權抵押登記、山林糾紛調處等工作。

2、設立林業投融資信息窗口：負責收集和林權流轉供求信息、市場參考價格；提供林權流轉交易、投融資等政策咨詢；辦理林權抵押貸款事項；協調和開展林業政策性保險業務等。

3、設立森林資源收儲中心：負責為林權貸款抵押提供擔保與反擔保，在林農與銀行之間起橋梁與紐帶作用，對林權抵押貸款出險項目的森林資源等資產進行處置，化解銀行金融風險，通過與林權單位雙方協商進行森林資源收購，并對收儲的森林資源進行受理與處置等。

4、培育和發展林業中介機構：選擇1-2家資產評估中介機構，依法增加森林資源評估職能和資質，負責提供森林資源流轉及相關林業中介有償服務。主要業務范圍包括：（1）森林、林木、林地資產評估；（2）林地勘查設計；（3）林木采伐作業設計；（4）編制林地利用可行性報告；（5）林權流轉（招標、拍賣、掛牌出讓）；（6）代辦抵押融資貸款；（7）林木檢尺、林業技術鑒定和其它有償技術服務。

（二）規范和健全森林資源流轉范圍與方式。按照《浙江省森林、林木和林地流轉管理辦法》，用材林、經濟林、薪炭林的所有人，可將其森林、林木所有權或使用權和林地使用權，依法全部或部分進行流轉，但權屬不清的森林資源不得流轉。

森林資源流轉可通過承包、租賃、入股以及林權抵押融資等方式進行，流轉的有關合同，應報林業主管部門登記備案；以林權抵押方式進行貸款融資的森林資源必須進行評估；以其它方式流轉的國有森林資源必須進行資產評估，并報經省林業主管部門核準備案；集體森林資源流轉需經三分之二村民代表大會代表通過，經鎮鄉人民政府批準，并提倡進行資產評估；個人自留山、承包山林權流轉，采取自愿原則，但流轉期限不得超過山林承包的剩余期限。

（三）積極實施林權抵押貸款，加快推進林業投融資改革。金融部門按照中國人民銀行杭州中心支行和省林業廳《關于開展森林資源資產抵押貸款支持我省林業發展的指導意見》（杭銀發〔*〕40號）精神，盡快出臺“林權抵押貸款管理辦法”，抓緊開展林權抵押貸款工作。林業和金融部門要加強協作，共同研究林業投融資模式、服務對象、風險應對和貸款流程。完善林業貸款財政貼息政策和林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度，按照省市統一部署，建立健全政策性林業保險制度，提高農戶抵御自然災害的能力。

（四）引導和鼓勵社會力量參與森林資源流轉。通過典型引路、行政推動等多種方式，鼓勵各種市場主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣等形式參與森林資源流轉，實現林業規模化經營。依法辦理相關手續，對流轉規范，具有一定規模，并經林業和財政等部門核準的鎮鄉、單位和經營主體，按照《余杭區加快農村土地承包經營權流轉的若干意見》（余政辦〔*〕10號），兌現扶持政策。

（五）堅持公開規范操作，嚴格依法辦事。按照公開、公平、公正原則，設定森林資源流轉程序及林權變更登記程序；嚴格規范服務收費；公開接受社會監督，維護林農合法權益。依法簽訂流轉合同，明確流轉雙方權利、義務，維護雙方合法權益，森林資源的流轉不得改變林地性質、用途。

五、落實深化集體林權制度改革的工作步驟

（一）宣傳發動和政策制定階段。*年7月－9月底

1、成立區深化集體林權制度改革領導小組及其辦公室，建立協調及工作機制，落實工作經費；

2、參觀學習外地先進經驗，擬訂深化集體林權制度改革的具體操作辦法，出臺促進森林資源流轉相關政策，引導和規范森林資源流轉；

3、召開全區深化集體林權制度改革工作會議，部署落實集體林權制度改革各項工作；

4、利用電視、報紙、網絡等各種宣傳媒體，做好深化集體林權制度改革宣傳發動工作。

（二）組織實施階段。*年10月－12月底

1、組建區林權流轉管理服務中心，依托區行政服務中心林水窗口，設立林權登記管理窗口、林業投融資信息窗口；設立森林資源收儲中心；依靠社會力量，培育和發展1-2家林業中介機構；

2、依托區公共資源交易中心，制定和落實森林資源流轉交易運行機制和交易平臺；

3、制訂林權登記流程、林權抵押貸款登記流程、林權抵押擔保貸款工作流程、森林資源資產評估流程，國有、集體森林、林木、林地招標、拍賣、掛牌流程等具體操作流程；

4、落實崗位，明確職責，提高服務質量，方便林農辦事。

（三）試運行和總結提高階段。2009年1月－6月

1、開展森林資源流轉工作，完善流轉信息的采集、、公示等相關制度；

2、加強森林資源流轉后的監管；強化流轉后的林木采伐、林地開發利用、森林資源流轉合同的管理；

3、根據省、市統一部署，開展林業政策性保險等工作；

4、著手建立山林地籍信息管理系統；

5、及時總結經驗，查找不足，完善工作機制；同時，通過媒體大力宣傳森林資源流轉，林權抵押貸款的相關政策、辦事程序，為全面推進我區集體林權制度改革打下基礎。

六、加強對深化集體林權制度改革的組織領導

（一）高度重視深化集體林權制度改革。各級黨委、政府要把深化集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導，確保改革扎實推進。區成立深化集體林權制度改革領導小組，由區委、區政府分管領導任領導小組組長、副組長，區委農辦、區發改局、林水局、財政局、國土余杭分局、余杭工商分局、人事局、物價局、農林集團、人行余杭支行等相關單位為領導小組成員單位。區林水部門抽調相關科室人員成立區深化集體林權制度改革領導小組辦公室，落實具體工作。

（二）努力形成各方面支持改革的合力。深化集體林權制度改革涉及面廣、政策性強。各有關部門、鎮鄉要各司其職，密切配合，通力協作，積極參與改革，主動支持改革，形成主要領導親自抓，分管領導具體抓，農林部門重點抓，有關部門配合抓的工作機制。區財政局要及時落實工作經費，人事部門要落實好機構編制問題，金融部門要抓緊出臺有關融資政策，確保深化集體林權制度改革順利進行。各群眾團體和社會組織要發揮各自作用，為推進深化集體林權制度改革貢獻力量。同時，要加強輿論宣傳，努力營造有利于深化集體林權制度改革的社會氛圍，為奪取全面建設社會主義新農村和構建和諧社會作出新貢獻。