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非稅收入是政府財政收入體系的重要組成部分，是各級政府除稅收以外最重要的財政收入來源。從統一預算的研究視角來說，筆者認為，應首先對預算外收入、非稅收入、納入預算的非稅收入這三個概念的范疇進行明確的界定，這是將非稅收入納入統一預算的當務之急。

長期以來，我國政府部門和理論界一直使用的是預算外收入的概念。隨著財政管理體制改革的不斷推進，預算外收入的范疇已經越來越不能適應財政管理的需要。在政策導向層面，2004年財政部印發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》；在技術操作層面上，全國各地紛紛改預算外收入管理局為非稅收入管理局，印發《非稅收入管理條例》，從而使非稅收入漸漸成為社會各界廣泛使用的專業詞匯。筆者認為，由預算外收入轉換到非稅收入的概念是一個進步，并應該放到統一預算的角度去考察和分析。

一、預算外收入與非稅收入范疇的比較

預算外收入是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等，國務院或省級人民政府及其財政、計劃（物價）部門審批的行政事業性收費，國務院以及財政部審批設立的基金、附加收入等，主管部門從所屬單位集中的上繳資金，用于鄉鎮政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金，其他未納入預算管理的財政性資金。也就是說，預算外收入主要是指行政事業性收費和政府性基金。

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入管理范圍包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金所產生的利息收入等。

我國非稅收入的種類比較多。經筆者總結，目前已經納入一般預算管理的非稅收入大致可以分為六大類：第一類是專項收入，主要包括排污費收入、水資源費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入、探礦權采礦權使用費及價款收入、國家留成油銷售后上繳收入等；第二類是行政事業性收費收入；第三類是罰沒收入；第四類是國有資本經營收入；第五類是國有資源（資產）有償使用收入；第六類是其他收入。

二、從預算外收入到非稅收入，沿著預算統一的路徑轉變

1．內涵與外延的變化。

根據現行的預算管理有關規定，目前，預算外資金被劃分為以下幾個部分進行管理，一是納入預算管理的行政事業性收費，二是預算外收入（包括行政事業性收費、納入預算外管理的基金、主管部門集中的收入等），三是事業收入（不含上述預算外收入），四是事業單位經營收入，五是納入預算管理的政府性基金等。非稅收入與預算外收入既有區別又有聯系，與預算外收入相比，非稅收入是一個更為廣泛的概念，它是指除了政府以稅收形式獲得的財政收入以外的所有收入。二者最主要的差別是非稅收入是將各種機構和組織利用國家信譽、國家資源、國有資產等獲取的收入納入范圍，并與稅收收入共同構成了完整的國家財政收入體系，預算外收入則是非稅收入的重要組成部分。

2．財政管理理念的變化。

從預算外收入到非稅收入的變化，體現了政府財政管理方式的變化。非稅收入概念的提出，說明政府對于過去重資金管理方式轉變到重資金來源渠道。預算外收入是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，是相對于財政預算內資金而言的，是計劃經濟體制的產物。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，是相對于稅收收入而言的，是市場經濟的產物。在管理方法上，政府非稅收入對基金、國有資源（資產）使用收入、國有資本經營收入、彩票公益金等不同類別的非稅收入實行分類管理，加以規范；在收繳模式上，政府非稅收入從提高效率、降低征收成本的原則出發，可以由財政部門直接征收，也可以由財政部門委托的部門和單位征收。

3．預算編制改革的變化。

為了準確全面地反映財政撥款以外的其他收入來源，適應部門預算改革的需要，必須逐漸淡化預算外收入的概念，并用非稅收入的概念來表述各種來源的收入。目前非稅收入的主體還是預算外資金，但有的部門和行業還可以利用自己的行業優勢或者本身所擁有的各類國有資產（資源），取得大量其他形式的非財政撥款收入。非稅收入的提出，可以完整地反映這些部門和行業的收支預算安排。

根據非稅收入的政府派生性及其經濟學理論，非稅收入是我國財政收入的重要組成部分，是政府財政權力的重要體現，是財政實現資源配置功能的重要工具，而作為我國財政管理體制中核心的預算管理體系，理應逐步將非稅收入納入統一的財政預算，并從預算編制、審批、執行和監督等各個環節對其進行規范化管理，從而進一步提高我國財政資源的整合程度，進一步提高財政資源的配置效率，進一步加強財政政策的宏觀調控能力。

三、非稅收入管理改革阻力分析

1．分權式改革導致事權的財權化，進一步形成了財權的產權化，激活并逐步固化了原先受到壓抑的局部利益。

改革過程中自上而下逐步把經濟管理權分散給各級政府和主管部門。由于預算內的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、逆向激勵，地方政府不再把更多的希望寄托在預算內資金的轉移支付上，而是擴張預算外資金和制度外資金，進而形成了各自的收入產權。

2．各級政府互相博弈，使預算約束外的財政資金最大化。

“一級政府、一級事權”規則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入。由于政府之間的資金分配尚未走上法治化道路，各級政府盡可能通過擴張預算外收入來不斷加大自己的可支配財力。

3．政府系統各部門通過擴張可供其支配的預算外收入來尋求其福利最大化。

我國政府系統及財政供養的事業單位幾度出現“創收”高潮，其方式手段五花八門，除創辦出來的經濟實體要以種種方式對政府部門的權力環節上交部分收入之外，也包括直接收取的各種費用。所有這些政府系統創收而來的收入，一部分歸入預算外收入，另外相當可觀的一部分則歸入制度外收入。非稅收入在部門、單位收支掛鉤的激勵下，利益驅動十分強大。

4．多頭管理的運作機制。

根據現行政策規定，行政事業性收費實行中央和省級兩級管理，按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制，成為導致非稅收入管理阻力之一。

5．諸多法律法規本身所規定的非稅收入過于駁雜。

例如我國的《土地管理法》規定了土地使用權出讓金、土地補償費等多項收費；《森林法》規定了森林生態效益補償基金等征費項目；《教育法》規定政府有權征收教育附加費等。甚至有些由不同法律法規所規定的征收項目，由于缺乏充分的協調而出現交叉或重復。這些特定的法律法規也是我國非稅收入管理改革難以迅速推進的重要原因。

四、我國政府非稅收入管理的改革建議

1．強化部門預算，廢除政府收入的預算外管理體制，統一財政預算。

應取消“預算外資金”，盡快將仍處于非預算地位的資金（如某些地區的土地收益）納入預算。隨著分稅制的完善，在構建地方稅體系過程中給予地方立法機構適當的因地制宜的稅率調整權與設稅權。某些具有合理性但不宜改為稅的收費，應轉為預算內的規費形式。地區、社區內的一次性集資，原則上應經過公共選擇程序決定。至于某些原政府單位企業化之后的經營性收費，應與政府體系脫鉤，轉入商業性資金運作模式。全部預算外資金和非預算資金應以綜合預算進行覆蓋，全部進入財政預算管理的視野，發展統一完整、現代意義的政府預算。

2．整合分散的管理職能，形成非稅收入的核心管理機構。

目前，我國不少地方財政部門都陸續成立了非稅收入管理處或非稅收入管理局。專職機構的成立，對加強和完善非稅收入的規范化管理提供了組織保障。但是在中央層次上，非稅收入管理職能在機構配置上卻屬于一種相對分散的管理模式。如行政事業性收費、政府性基金項目的設立和標準核定以及預算外資金管理政策的制定，由財政綜合部門負責；收費票據的發放和監管由財政票據監管中心負責；非稅收入的核算和決算由國庫部門負責；非稅收入收支計劃由財政各歸口管理司局負責編制，預算部門負責審定。這種相對分離的管理模式，導致管理效率大為降低。因此，有必要將分散的管理職能進行整合，形成核心的管理部門。

3．加強法制建設和制度規范。

當前，有關非稅收入管理的規章制度大多是一些政府部門分散或聯合發文的決定、辦法和通知，法律級次較低，不易協調，實際貫徹執行難以得到充分保障。建議在時機成熟時，研究起草專門的非稅收入管理條例，對非稅收入的性質、范圍、分類、征收管理以及支出規范作出明確的規定，解決非稅收入收繳過程中監控不力、混亂無序的問題。

4．建立健全非稅收入監督機制。

應建立多層次的監督管理制度。其中包括接受人大監督、審計監督等。

作者：中央財經大學財政學院院長、教授