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人大制度完善交流材料三則

人大及其常委會的監(jiān)督權，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權。人大及其常委會依法行使監(jiān)督權是貫徹依法治國、建設社會主義法治國家，健全人民代表大會制度，建設社會主義民主政治的重要內容。監(jiān)督表現(xiàn)為按照一定形式和程序進行的各項具體監(jiān)督制度，要使監(jiān)督制度發(fā)揮更大的作用，關鍵在于不斷改進和創(chuàng)新。

憲法監(jiān)督制度

憲法規(guī)定，全國人大監(jiān)督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。全國人大組織法還具體規(guī)定全國人大各專門委員會的工作之一就是“審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規(guī)、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告”。

從實施情況看，全國人大常委會開始對備案的地方性法規(guī)和行政法規(guī)進行審查工作。但由于沒有建立專司憲法監(jiān)督的機構，憲法監(jiān)督實際上沒有很好開展起來。（1）憲法監(jiān)督是指全國人大及其常委會對一切違憲行為進行糾正和制裁的強制行為。違憲是一種國家行為，特指國家機關制定的規(guī)范性文件違反憲法和國家機關及其組成人員的職務行為違反憲法。憲法監(jiān)督的內容主要包括審查有關國家機關的規(guī)范性文件的合憲性，糾正國家機關及其組成人員違反憲法的職務行為。（2）建立專司憲法監(jiān)督的專門機構。許多同志建議建立憲法監(jiān)督委員會，在全國人大及其常委會領導下開展違憲審查工作，提出對違憲行為的處理意見，以議案的形式報全國人大或全國人大常委會決定。建立這一機構既符合我國國家體制，又保證了違憲審查工作的經常性。（3）建立和完善憲法監(jiān)督的程序。我國實施憲法監(jiān)督的形式主要有兩種：一是審查規(guī)范性文件。對此立法法作了一些規(guī)定。二是受理違憲控告。在這方面還沒有法律規(guī)定，需要對誰可以提出違憲控告、誰受理和承辦違憲控告等問題作出具體規(guī)定。

執(zhí)法檢查制度

多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會為了保障憲法和法律的有效實施，逐步建立了對法律實施的檢查監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查成為人大法律監(jiān)督的一種重要方式。這一監(jiān)督制度，還可以從以下幾方面進一步完善和改進：

（1）執(zhí)法檢查的主體是人大常委會，專門委員會也可以單獨安排執(zhí)法檢查，協(xié)助人大及其常委會進行法律監(jiān)督。有的地方人大常委會同“一府兩院”搞聯(lián)合執(zhí)法檢查，混淆了監(jiān)督的主體和對象，是不妥當?shù)摹Ｈ舜髨?zhí)法檢查的對象是執(zhí)法機關，主要檢查監(jiān)督法律實施主管機關的執(zhí)法工作，督促“一府兩院”及時解決法律實施中存在的問題。

（2）檢查要有重點，如可圍繞黨和政府的中心工作，某些法律執(zhí)行中存在比較多的問題，人民群眾關注的“熱點”問題來確定檢點。

（3）力避形式主義，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執(zhí)法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。

（4）要把聽取和審議執(zhí)法檢查報告正式列入常委會會議議程，并認真行使審議權，必要時可以提出質詢案或作出有關決議。

（5）完善審議反饋制度。執(zhí)法檢查報告和常委會的審議意見應及時轉交法律實施主管機關。有關機關改進執(zhí)法的情況和效果要在規(guī)定期限內向常委會作出反饋。

（6）對檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違憲違法案件，可以組織深入調查，必要時可以組織特定問題調查委員會，根據(jù)調查結果作出嚴肅處理。

（7）同其他監(jiān)督形式相結合。如把執(zhí)法檢查、實行執(zhí)法責任制、開展執(zhí)法評議三者結合起來，把執(zhí)法檢查同輿論監(jiān)督結合起來。

聽取和審議工作報告的制度聽取和審議“一府兩院”的工作報告或專題匯報，是國家權力機關開展工作監(jiān)督的基本形式。這一制度，還可以從以下兩方面進一步完善和改進：

（1）常委會聽取工作報告，要從程序上作一些具體規(guī)定。如規(guī)定提前把報告稿送給代表、委員，不能臨會才發(fā)；規(guī)定有關部門負責人不僅在會上作報告，還要到會面對面聽取意見，回答詢問；規(guī)定工作報告未被批準要作出適當處置等。

（2）建立工作報告審議反饋制度，切實改變“會上議一議，會后無聲息”的狀況。一些地方人大常委會在聽取和審議專題報告后，向有關機關提出“審議意見書”的做法值得總結和推廣。目前“審議意見書”或“審議意見”存在著整理不規(guī)范、報送無程序、辦理不得力的問題，需要進一步總結經驗，通過法定程序，使“審議意見書”這一形式走向規(guī)范化、法律化。

審查和批準計劃、預算制度

審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告，是人大及其常委會對政府進行工作監(jiān)督的重要內容。國家權力機關的計劃、預算監(jiān)督，雖然有一些法律規(guī)定，但實施中的問題仍然比較突出，可考慮從以下幾個方面進行改進：

（1）提前介入，對計劃、預算的編制工作進行監(jiān)督。

（2）在人代會上，變籠統(tǒng)的全面審查為切實的重點審查，并可考慮建立計劃、預算修正案制度。

（3）加強計劃、預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，建立和健全經常性經濟監(jiān)督制度。主要是進一步規(guī)范對計劃、預算部分調整和變更的審查和批準；重視和加強審計監(jiān)督；建立健全各項經常性監(jiān)督制度。

受理申訴、控告、檢舉制度

法律規(guī)定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人大可以受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。

受理對法院、檢察院所處理的重大典型案件的申訴、控告、檢舉，通常叫作個案監(jiān)督。

一是要堅持集體行使職權的原則。委員長會議、主任會議負責處理常委會的重要日常工作，專門委員會可以協(xié)助人大及其常委會進行監(jiān)督工作。它們可以承辦人大及其常委會交付的個案監(jiān)督的具體事宜，但不能代替人大及其常委會行使監(jiān)督處置權和決定權。

第二，要堅持事后監(jiān)督的原則。但如果程序嚴重違法，如嚴重超期辦案、超期羈押、越權辦案，不及時監(jiān)督可能會帶來嚴重后果的，人大也可以采用適當方式進行監(jiān)督。

第三，要對個案監(jiān)督的范圍作出規(guī)定和界定。

詢問和質詢制度

“詢問”是人大及其常委會行使“知情權”，對被詢問者是一種帶督促性質的監(jiān)督。“質詢”從表面上看也是行使知情權，實踐中多是對不適當行為（包括違法失職行為）提出質詢案，對被質詢者是一種責成糾正不適當行為的性質。法律對這兩種監(jiān)督手段都作了程序規(guī)定。還可以考慮，對任何啟動質詢程序，哪些問題可以質詢，質詢答復不滿意如何處置等，再進一步作出具體規(guī)定。

特定問題調查制度

全國人大議事規(guī)則和地方組織法對全國人大和地方各級人大及其常委會組織特定問題調查委員會都作了詳細的規(guī)定。但是，全國人大常委會組織特定問題調查委員會的程序在憲法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則中都沒有具體規(guī)定，在現(xiàn)實中不便操作。

因此，參照全國人大議事規(guī)則關于全國人大組織特定問題調查委員會的程序，建議規(guī)定全國人大常委會會議期間，委員長會議或者1/5以上的常委會組成人員聯(lián)名，可以提議組織關于特定問題調查委員會，由委員長會議提請全體會議決定。

罷免和撤職制度

“罷免”和“撤職”是人大及其常委會行使處置權的主要方式，是人大監(jiān)督手段中最嚴厲的一種。

1982年憲法、全國人大組織法及地方組織法除了規(guī)定罷免對象外，還初步規(guī)定了提出罷免案的程序。全國人大議事規(guī)則就對提出罷免案的主體、罷免的對象和提出罷免案的程序都作了具體規(guī)定。

按照地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會可以撤消本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長和由本級人大常委會任命的人民政府其他組成人員，人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。但對撤職的程序未作出規(guī)定，實踐中不便操作。為了加強地方人大常委會的監(jiān)督，建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會組成人員提出議案的程序，對地方人大常委會提出撤職案的程序作出具體規(guī)定。

近年來，地方人大及其常委會按照憲法和法律規(guī)定的原則和精神，勇于實踐，大膽探索，在監(jiān)督工作方面創(chuàng)造了一些行之有效的形式。

工作評議組織代表評議“一府兩院”的工作，簡稱工作評議或者代表評議。

述職評議從20世紀80年代末，一些地方人大常委會根據(jù)憲法、地方組織法的有關規(guī)定在工作評議的基礎上逐步發(fā)展為由常委會會議聽取和審議“一府兩院”工作人員的述職報告。現(xiàn)在全國地方各級人大常委會普遍開展了述職評議。

部門執(zhí)法責任制由人大常委會組織和推動行政執(zhí)法部門和司法部門明確自己主要執(zhí)行的法律、法規(guī)，并通過一系列制度保證執(zhí)法責任到位。

發(fā)出法律監(jiān)督書這是一些地方人大常委會從實踐中創(chuàng)造的一種較為嚴厲的監(jiān)督形式。所謂法律監(jiān)督書，是指人大常委會依照一定程序向同級“一府兩院”及其工作人員發(fā)出的限期糾正違法行為的一種法律性文書。

上述監(jiān)督形式，還有待進一步完善，在制定人大監(jiān)督法時還應把地方人大的監(jiān)督經驗吸收進來。

人大制度完善交流材料三則

改革開放以來，黨和國家高度重視擴大發(fā)展基層民主，加強基層政權建設，保證人民當家做主的權力，明確提出“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度”。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的構建現(xiàn)狀、欠缺、完善做一探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構及現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構建走過了曲折發(fā)展的歷程。1949年9月全國政協(xié)通過的起臨時憲法作用的《共同綱領》和1950年12月政務院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設的序幕。“截止到1950年底，全國農村無論新區(qū)老區(qū)，一般都召開了農民代表大會和鄉(xiāng)人民代表會議。”（韓延龍：《中華人民共和國法制通史》，中共中央黨校出版社1998年版，第53—54頁）實現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會議向人民代表大會制度的過渡。1954年9月，我國第一部社會主義憲法頒布，向世界莊嚴宣告：中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國和地方各級人民代表大會。地方各級人民代表大會“都是地方國家權力機關”。這標志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第一塊里程碑。十年“”，基層民主政治出現(xiàn)大倒退，1982年憲法和地方組織法重新恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府體制。人大任期由建國后的2年改為3年。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制史上的第二塊里程碑。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邁上依法、健康發(fā)展的軌道。1986年地方組織法修正案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議召集又有歷史性突破，改歷來由政府召集為人大主席團主持、召集會議，行使職權程序更加規(guī)范。1988年6月至1995年12月，全國已有25個省（市、區(qū)）人大常委會制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（主席團）工作條例》。1995年全國人大常委會根據(jù)地方經驗修改地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人大主席、副主席，填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間行使權力的空白，迎來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設的繁榮與發(fā)展,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第三塊里程碑。2004年統(tǒng)一人大任期。目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法規(guī)配套的法律制度體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度的基本內容包括以下幾個方面：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質和地位。現(xiàn)行憲法、法律和地方法規(guī)都明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是地方國家權力機關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生，對人大負責，受人大監(jiān)督。人大由人民選舉，對人民負責，受人民監(jiān)督，充分體現(xiàn)了一切權利屬于人民的本質。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織和任期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接、無記名投票選舉代表組成，一般40人至130人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國家權力。為保證更好地行使權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產生5人至15人主席團，同時選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席1人、副主席1至2人，福建等省設常務主席、副主席，河北等省還規(guī)定配備人文秘家園或專職工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期統(tǒng)一為5年，可連選連任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權及行使程序。《地方組織法》第9條和第10條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項職權，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級決議執(zhí)行權、本行政區(qū)內重大事項決定權、人事任免權、監(jiān)督權、公共利益公民權益保護保障權。人大集體行使職權，程序主要是開會，一年至少召開一次人大會議；有14個省（市、區(qū)）規(guī)定3個月或6個月至少召開一次主席團會議。根據(jù)需要還可召開臨時會議。行使職權方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、提出質詢、詢問、評議、檢查、批評、建議等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權出席會議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項決策，提出議案、質詢案、罷免案，提出批評、建議和意見，享有言論免責權、人身特別保護權、物質保障權等。同時履行密切聯(lián)系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受選民監(jiān)督等義務。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設的缺失

隨著我國經濟社會的發(fā)展和人民民主法治意識的增強及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領導人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國家權力機關，而看作可有可無的政府一個工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。

2.法律設計的缺失。一是黨政權力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權重疊，易導致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團地位和性質在國家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結構失衡。有行為模式，無行為后果，有權力無責任；柔性強，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權過于原則，啟動困難，可操作性差，質詢罷免基本是紙上談兵。

3.法律實踐中的缺失。一是憲政基層權力運行機制結構失衡。憲法規(guī)定，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是黨領導的“一會（人大）一府（政府）”制的政權體制，實踐中往往是黨委領導下的“一府一會”制，不是人大領導政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領導，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對黨委負責，而不顧及人大的權力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實行直接、差額選舉原則，實踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團成員不得擔任行政職務。筆者調查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務，抓行政管理工作，無暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會議制度不落實。人大是集體行使權力制，法定一年至少召開一次人大會議和四次主席團會議。筆者調查卻發(fā)現(xiàn)有20%—80%不落實，臨時會議更是稀少。有的即使召開，也存在會期時間短、質量不高等問題。用代表的話說，是“一晌會，兩頓飯，想發(fā)言，沒時間。”五是職權不到位。法定的十四項職權，人民滿意度最高的選舉權也不到調查的80%，最差的監(jiān)督權為33.66%。重大事項決定權被取代，保護保障權相對較弱。六是經費保障不到位。調查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒列入財政預算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考

堅持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機制，把黨的領導、人民當家做主和依法治國統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設的實踐，切實保證人民當家做主的權利。

1.堅持和改善黨的領導。黨的領導是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障。基層黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關領導的責任應放在制定大政方針、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實到本地的步驟方式上，放在提高政權威信上。具體方式有：一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項。但凡法定由人大決議決定的或涉及公民切身利益的事項，建議都要由政權機關依法做出決定。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨組織；選配好人大干部，黨委書記一般不兼任人大主席，以便黨委書記想大事、謀全局、協(xié)調各方。三是基層黨委要切實把人大工作列入議事日程，分析研究人大工作，解決實際問題；加強對代表的培訓教育，提高其政治業(yè)務素質，保證人大代表和人大干部的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權。四是黨必須在憲法法律范圍內活動，支持人大依法履行職責，保證人大代表依法行使職權和人大正常工作的物質與環(huán)境條件，正確處理黨政關系。

2.加強人大自身建設。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設，是完善人大制度、保證人民當家做主的中心環(huán)節(jié)。首先，要加強人大思想建設。要用科學理論特別是當代中國馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強人大的責任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性。自覺接受黨的領導，善于使黨的主張經過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權機關。同時，人大代表還應樹立主人翁意識，自覺行使立法權、監(jiān)督權。其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設。擴大一線勞動群眾代表比例，加強學習，提高素質；依法設立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項制約。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于和善于依法行使職權，嚴格依法辦事，按期召開人民代表大會和主席團會議，努力提高會議質量；閉會期間圍繞大局工作，組織代表開展評議、檢查、調查、走訪等各種有益的活動。最后，加強作風建設。人大代表應模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務。

3.落實依法治國的基本方略。首先，加強立法，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度。一是創(chuàng)新選舉制度。把選舉權真正交給群眾，擴大候選人比例，在總結試點經驗基礎上，逐步推進代表“海選”或直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。二是創(chuàng)新組織制度。確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團為常設機構；人大主席副主席不得兼任行政職務，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也不得兼任主席團職務。三是創(chuàng)新人大會議制度，一年至少召開兩次人民代表大會會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團每3個月至少召開一次會議，根據(jù)需要隨時召開臨時會議；界定會期時間，保障會議質量。四是創(chuàng)新人大主席團閉會期間的權限、程序，防止權力流失。五是創(chuàng)新人大制度的法律責任機制，增強法律剛性，以保證法律的權威性。六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等。其次，保證憲法和法律的實施，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尊嚴和威權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要帶頭嚴格依法行使職權，維護憲法法律尊嚴；同時，黨委要領導、支持、保證人大依法履行職責，帶頭維護人大權威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格依法行政，把對人大負責與對黨委負責統(tǒng)一起來，自覺接受人大監(jiān)督。最后，加強法制教育，牢固樹立社會主義法治理念。

人大制度完善交流材料三則

去年6月份，中共中央轉發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（即9號文件），明確提出要進一步健全監(jiān)督機制、完善監(jiān)督制度，改進和加強監(jiān)督工作。吳邦國委員長在江蘇、山東等地考察時，先后幾次就如何做好人大監(jiān)督工作發(fā)表重要講話。結合文件和講話精神，下面就如何創(chuàng)新監(jiān)督機制，改進和加強監(jiān)督工作談幾點粗淺的認識。

一、創(chuàng)新人大監(jiān)督機制的必要性

監(jiān)督權貫穿于人大工作的始終，它是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。通過行使監(jiān)督權，一方面能夠促進法律、法規(guī)的貫徹實施，另一方面能夠發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法機關違犯法律、法規(guī)的行為。各級人大及其常委會在行使監(jiān)督權方面做了大量工作，但是在實際工作中，離憲法和法律的規(guī)定和人民群眾的期望還有一定的差距，人大的監(jiān)督并沒有真正到位，有的人大及其常委會還沒有很好地行使這個職權。究其原因，歸結于人大監(jiān)督機制尚不健全，為此，人大監(jiān)督機制必須與時俱進，不斷創(chuàng)新，從制度的層面與行為規(guī)范的角度進行設計創(chuàng)新，以適應社會主義政治文明建設的需要，促進依法治國，形成良好的社會環(huán)境。

健全和創(chuàng)新人大監(jiān)督機制是確保監(jiān)督職能充分發(fā)揮的前提和基礎。人大監(jiān)督權是人民當家作主的政治權力，人大監(jiān)督工作能否有效開展，直接關系到人民當家做主權利的落實和社會主義民主政治建設目標的實現(xiàn)。而這種權力的運行，離不開人民代表大會制度的完善和這種制度機制的有效運作，其中最重要的是完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機制。人大監(jiān)督機制的健全和完善就是要正確處理好國家權力機關和“一府兩院”關系。這些關系的每一個環(huán)節(jié)，都是人民代表大會制度整個機制的有機構成，無論哪一個環(huán)節(jié)疏忽或者遺漏了，都會影響整個機制功效的正常發(fā)揮。只有不斷完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機制，嚴格依法行使監(jiān)督權，才能保證人大其它職權得到落實，才能保證人民在國家中的主人地位得以實現(xiàn)。

二、分析創(chuàng)新人大監(jiān)督機制存在的問題及原因

（一）監(jiān)督法律制度的缺失

人大監(jiān)督機制的健全和完善的關鍵在于監(jiān)督法律制度的“剛性”，而正是監(jiān)督法律制度的缺失使人大監(jiān)督的應有的效能不能得以發(fā)揮。

首先，監(jiān)督法律制度的不完備使監(jiān)督不能到位。目前我國還沒有出臺監(jiān)督法，有關監(jiān)督的法律分散在憲法和法律法規(guī)中，這樣所產生的后果是：其一，造成監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)性，各種監(jiān)督形式法律聯(lián)系差、層次性不清，模糊了民意機關監(jiān)督的法律權威；其二，有關人大監(jiān)督的法律過于原則，缺乏可操作性，形成監(jiān)督中的空白地帶。

其次，法律對監(jiān)督權規(guī)定的非剛性化。憲法和法律賦予各級國家權力機關監(jiān)督權，就是為了對行政權和司法權進行制約，確保其不被濫用。但是如何對各級國家權力機關的監(jiān)督權進行有效的控制，以確保監(jiān)督權不被濫用或擱置，我國憲法和法律卻沒有剛性規(guī)定。雖然法律也提到各級國家權力機關要接受人民群眾的監(jiān)督，但這種監(jiān)督并不具有可操作性，更缺乏必要的剛性，它實質上是建立在各級國家權力機關自覺自愿的基礎之上，因而很難落到實處。由于法律對各級國家權力機關的監(jiān)督權的規(guī)定沒有相應的法律責任與其對應，使其成為一種缺少法律責任的特殊的“超級”權力。也就是說，各級國家權力機關是否行使監(jiān)督權、監(jiān)督權行使質量的高低，都不需要承擔任何法律責任，而沒有法律責任的權力，其權力運行的結果或者被濫用、或者被束之高閣，這是被歷史和實踐證明的。這種制度設計模式，不僅影響到權力機關監(jiān)督權的運行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項決定以及人事任免等的運行效果。

（二）代表制度的欠缺

人大代表制度的欠缺使作為監(jiān)督主體的人大代表意識薄弱，缺乏使命感。這集中表現(xiàn)在以下兩方面：一是人大代表的日常管理制度的空白。根據(jù)我國法律規(guī)定，各級人大常委會是各級人民代表大會的常設機關，它承擔處理權力機關交辦的日常事務、為權力機關組成人員服務的義務。但在對代表的履職情況進行考核時，卻面臨著沒有法律依據(jù)的尷尬局面。因此，作為國家的政權組織形式，龐大的各級國家權力機關竟然沒有設立相應的機構來履行對其組成人員的管理職責，人大代表是否履行職務以及履行職務質量的高低，都不需承擔任何法律后果。而所導致的直接后果就是從客觀上縱容了部分權力機關組成人員的“不作為”和消極用權現(xiàn)象。我們知道，人大權力是集體行使，人大監(jiān)督工作的權威來自于每一個組成人員的智慧，是集體勞動的結晶。如果作為國家權力機關組成人員的人大代表不能盡職盡責，那么權力機關監(jiān)督的效果就會大打折扣。當前，人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意，這與部分人大代表在對待監(jiān)督權的運用上所采取的“不作為”或“消極作為”有很大關系。增強人大代表的責任心，僅靠人大代表的自覺性遠遠不夠，還必須輔之以必要的管理制度，健全管理機制，’有效行使對代表的日常管理權限，切實加強對人大代表的考核、管理。對于那些不認真履行義務的代表，法律應該作出明確的規(guī)定。這對于增強人大代表的責任心，提高權力機關監(jiān)督工作的效能無疑是一種積極的推動。同時，它還可以促進樹立國家權力機關勤奮、務實、高效的良好形象。

二是“非職業(yè)代表”制的尷尬。根據(jù)我國法律規(guī)定，我國權力機關組成人員中除極少數(shù)如部分常委會組成人員實行專職外，其余絕大多數(shù)是兼職。這樣的制度設置，實際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺悟都非常高，他們在認真做好本職工作的同時，不僅能非常自覺地履行法定義務，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國家權力，從而確保權力機關的有效運轉。但現(xiàn)實卻遠非如此理想，一些人大代表的素質并不夠高，不能自覺執(zhí)行代表職務，難以充分發(fā)揮作用，導致這樣的結果并不是由代表單方面的因素所造成的，因為大部分代表在履行代表職務時是無償?shù)模茱@然這種制度設計違背了按勞分配原則，也有悖于憲法和法律維護勞動者經濟權利在內的一切合法權益的精神，是對大部分代表勞動的不尊重。市場機制是一種利益導向的機制，市場經濟最講究權利與義務的對等，代表的本職工作是代表的衣食之源，我們要求代表處理好本職工作與代表職務的關系，在本職工作之外再盡義務，而放棄本應享受的經濟權利，這不僅不合情理，實際上有點強人所難。正是由于代表兼職制違背了市場經濟條件下權利與義務對等的基本原則，再加之前面所提到的缺少相應的代表日常管理機制，因而，在這樣一種既無內在動力，又無外在壓力的制度框架下運行的國家權力機關，要提高國家權力包括監(jiān)督權力運行的效率只能是一種美好的愿望。

總之，法律制度的缺失不僅使監(jiān)督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實施；而且使程序性的監(jiān)督多于實質性的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺乏針對性和權威性；也使監(jiān)督缺乏預見性，滯后現(xiàn)象產重。這樣的監(jiān)督只能起到亡羊補牢的作用，而不能做到未雨綢繆，防患于未然。

（三）監(jiān)督體制尚未完全理順

按照憲法的規(guī)定，被人大監(jiān)督的國家機關也行使一定的國家權力，因而人大要實現(xiàn)有效的監(jiān)督，也必然要具有一定的權力為依托，這就需要憲法和法律具體明確規(guī)定監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的權利和義務，以便于人大有效地行使監(jiān)督權。目前，人大行使監(jiān)督權遇到的體制方面的主要問題是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。在黨政不分的體制下，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內的重大事務，包括重大的行政事務。按照我國現(xiàn)行體制，各級黨委關于國家事務的重大決策，凡是應該由本級人大及其常委會作出決議、決定或立法的，都應通過人大及其常委會按法定程序辦理。然而，在現(xiàn)實中經常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務，并聯(lián)合發(fā)文件。當這些由黨委決定并由行政、司法機關執(zhí)行的事務發(fā)生問題時，人大就難以進行監(jiān)督和糾正。如果人大只是單純地追究因執(zhí)行黨委決定而造成失誤的行政、司法機關及其工作人員的責任，既有失公平，又不能徹底解決問題，而人大對之要監(jiān)督到底的話，勢必就會涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監(jiān)督同級黨委的權力。相反，人大與其他國家機關一樣，都要接受黨委的領導。事實表明，如果不解決黨政不分的體制問題，顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。

三、當前如何創(chuàng)新人大監(jiān)督機制

（一）完善監(jiān)督機制，確保憲法法律的權威

人大監(jiān)督權是憲法和法律所規(guī)定的特殊權力。也就是說，人大監(jiān)督權力的行使是以法的規(guī)定為依據(jù)，按照法定的程序來對被監(jiān)督者的權力進行監(jiān)督，確保被監(jiān)督者的權力做到正確合法的行使以維護社會公共利益。憲法法律要靠強化監(jiān)督來維護它的統(tǒng)一和尊嚴，監(jiān)督要靠法制來規(guī)范其權限、職責、方式和程序，從而確保監(jiān)督的權威和成效。因此，我們要在全社會真正樹立起憲法和法律的權威，保障憲法法律的實施，就必須強化人大監(jiān)督機制，使人大的法律監(jiān)督更加規(guī)范、有序，取得實效。否則，就會使人大監(jiān)督工作時興時衰，進而會使憲法法律的實施受到人為因素的干擾，甚至成為一紙空文。同時要進一步健全和完善各項法律制度尤其監(jiān)督法律制度，使人大監(jiān)督納入到法治的軌道。這樣人大監(jiān)督權不僅能夠有效地發(fā)揮作用，而且規(guī)范、科學切合我國社會主義政治文明建設的客觀需要，真正樹立起人大監(jiān)督的權威性。

（二）強化制度約束，理順黨與國家機關的關系

加強監(jiān)督制度建設是強化監(jiān)督工作并使其嚴格按照一定程序運行的重要保證。因此，真正發(fā)揮人大的監(jiān)督職能作用，必須重視監(jiān)督制度的建設與創(chuàng)新。人大法律監(jiān)督立法，要堅持體現(xiàn)人大在法律監(jiān)督上“既不失職，又不越權”的原則，在法律上明確人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的程序，使人大的監(jiān)督工作趨于法律化、規(guī)范化。

一是法律監(jiān)督立法應當保障和促進人大法律監(jiān)督職權的行使。要明確界定人大法律監(jiān)督職權的性質、地位和作用，界定人大法律監(jiān)督職權的內容，以確保人大能夠充分有效地行使法律監(jiān)督職權。

二是法律監(jiān)督立法要對人大的法律監(jiān)督職權的行使進行規(guī)范。在法律監(jiān)督的方式、手段、力度和頻率的設定上，要以被監(jiān)督對象能夠承受為限，以防止法律監(jiān)督的隨意性，防止法律監(jiān)督權的濫用，確保法律監(jiān)督合理、規(guī)范和有序地進行，達到保障和促進法律有效實施的目的。

三是建立和完善人民代表制度。從法律的角度對人大代表的素質和能力及其履行職責的責任作出明確規(guī)定，同時還要在人大代表選舉中引入競爭機制，造就出素質高、能力強的人大代表，增強代表履行職權的動力和責任感。

四是構建與我國政治現(xiàn)實相協(xié)調的監(jiān)督機制，理順黨與國家機關的關系。一方面，黨作為領導者，應當按照符合領導特征的途徑和方式，充分發(fā)揮對國家機關的領導作用；另一方面，黨作為被管理者，應當自覺地尊重國家機關的管理，在憲法和法律范圍內活動，把黨權與政權的關系納入法治軌道，為人大監(jiān)督工作的順利開展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（三）建立、健全人大監(jiān)督的運作程序

人大監(jiān)督程序，是指人大及其常委會行使監(jiān)督權對監(jiān)督對象的調查處理等前后相續(xù)的法定步驟、順序、形式、方式和時限。如果程序的設計及其運作不符合人大監(jiān)督的目的，再完善的人民代表大會制度也會變成幻影。從一定意義上講民主政治就是程序政治，民主制度就是依靠合法性的程序來支撐的。對于以會議作為主要工作形式的人大制度來說尤其需要加強對程序的規(guī)定。因此，程序對于人大監(jiān)督的意義在于，程序具有定向展開，過程不可逆、管理和決定的非人情化的特性。人大監(jiān)督一旦依照程序進行，無論程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右監(jiān)督程序的運行，人大監(jiān)督則能一步一步地得到實現(xiàn)。

總之，創(chuàng)新人大監(jiān)督機制：一是健全規(guī)范監(jiān)督法律體制；二是完善監(jiān)督方式和監(jiān)督程序；三是加強監(jiān)督制度和機制建設，把監(jiān)督工作的各個環(huán)節(jié)逐步納入規(guī)范化、制度化和程序化的軌道。建立科學、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督機制，以權力制約權力，以法制制約權力，形成良好的社會環(huán)境，全面推進依法治國.