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本人由省質(zhì)監(jiān)局派遣，到省質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行掛職鍛煉，任副局長(zhǎng)職務(wù)。在期間,我和質(zhì)監(jiān)局的各同事就目前食品安全監(jiān)管的工作做了許多的溝通交流，均深感到目前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)食品安全工作期望高、要求嚴(yán)、責(zé)任重，但卻面臨著政策支持、機(jī)構(gòu)能力、人員素質(zhì)、工作思路、責(zé)任追究等許多方面的問(wèn)題，食品安全監(jiān)管工作推進(jìn)難、效果差、反復(fù)大的情況得不到根本好轉(zhuǎn)。

一、目前和食品經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)狀及監(jiān)管基本情況

從了解情況看，和的食品監(jiān)管工作除食品經(jīng)營(yíng)者數(shù)量更多、工作量更大之外，其他情況大體一致。目前凡有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證的食品經(jīng)營(yíng)者已全部獲得QS證，共644家，792張證書(shū)。獲證企業(yè)覆蓋米、面、油、茶葉、酒、調(diào)味品、糕點(diǎn)等20個(gè)大類，總體來(lái)說(shuō)，獲證企業(yè)大多數(shù)質(zhì)量管理水平不高[1]。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的食品經(jīng)營(yíng)者曾在年初進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，約有2000余家，目前按照職能劃分，暫時(shí)未由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

目前共有食品生產(chǎn)企業(yè)和小作坊465家，其中獲得QS證企業(yè)170家，小作坊295家，獲證企業(yè)覆蓋茶葉、米、肉制品、油、酒、調(diào)味品、糕點(diǎn)等18個(gè)大類。在年底，曾對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，全市約1000家左右。

目前局食品安全工作的重點(diǎn)是加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的后續(xù)監(jiān)管，持續(xù)保持生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力；局的工作重點(diǎn)除上述外，還有幫助食品生產(chǎn)小作坊的提高取證和質(zhì)量保障能力，爭(zhēng)取獲證。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的食品經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，兩局目前均無(wú)實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)可循。

二、目前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)食品監(jiān)管工作所面臨的幾個(gè)突出問(wèn)題

綜合、的食品經(jīng)營(yíng)者情況，分析局、局近年來(lái)的食品監(jiān)管工作，發(fā)現(xiàn)局和局雖分處在全國(guó)經(jīng)濟(jì)條件截然不同的兩個(gè)地區(qū)，食品監(jiān)管工作人員在進(jìn)行實(shí)際工作中均會(huì)遇到相同的困難。導(dǎo)致的原因基本是來(lái)自下列幾個(gè)共同的問(wèn)題：

（一）各部門(mén)分段監(jiān)管，監(jiān)管對(duì)象交叉，盲點(diǎn)突出

在質(zhì)監(jiān)部門(mén)將食品監(jiān)管作為一項(xiàng)專門(mén)工作納入職能范圍之初，就面臨著“九龍治水”的局面。當(dāng)時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”方案，我國(guó)已形成了由農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)管局等多個(gè)部委共同按職能分段監(jiān)管的體系，質(zhì)監(jiān)部門(mén)僅對(duì)食品生產(chǎn)加工階段的食品安全負(fù)責(zé)。這種模式的建立目的是明確各方職責(zé)，完善食品安全鏈條監(jiān)管機(jī)制。但通過(guò)近幾年的實(shí)際工作，這種監(jiān)管體制的缺陷已經(jīng)基本暴露出來(lái)。一是協(xié)調(diào)困難，這種主體多元化的監(jiān)管體制，一旦協(xié)調(diào)不到位，就容易造成部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，特別是在農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及批發(fā)市場(chǎng)等地區(qū)，監(jiān)管工作缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。二是信息不暢，各部門(mén)對(duì)于食品安全事件信息缺乏高效和有效的信息交換機(jī)制，導(dǎo)致食品安全隱患得不到及時(shí)處理，事件不能及時(shí)消除。三是利益驅(qū)動(dòng)，各部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益，出現(xiàn)有利的事情多家監(jiān)管，行政許可林立；有責(zé)無(wú)利的事互相推卸責(zé)任，造成監(jiān)管的縫隙。四是追溯不力，食品安全事故的發(fā)生，一般都會(huì)牽涉到多個(gè)部門(mén)，看來(lái)是多個(gè)部門(mén)都應(yīng)負(fù)責(zé)，結(jié)果往往是大家都不負(fù)責(zé)。以上種種，使得食品監(jiān)管對(duì)象交叉不明，形成監(jiān)管盲區(qū)。如目前對(duì)食品小作坊的質(zhì)量監(jiān)管和對(duì)農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的食品安全監(jiān)管，就是較為典型的例子。

（二）缺少持續(xù)規(guī)劃，手段單一，基礎(chǔ)工作欠扎實(shí)

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)自行使食品監(jiān)管職能以來(lái)，一直被“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管”所困擾，一直缺乏一個(gè)明確的監(jiān)管思路和長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的、操作性強(qiáng)的監(jiān)管計(jì)劃。面對(duì)頻繁發(fā)生的食品安全事故，缺乏充分的調(diào)查分析研究，對(duì)整個(gè)食品行業(yè)的情況缺乏了解，常常采用專項(xiàng)整治的手段來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，但往往最初想法和實(shí)際效果差距大，治標(biāo)不治本。每年都有多次轟轟烈烈的專項(xiàng)整治活動(dòng)，但整治的對(duì)象往往局限于單一的行業(yè)，整治的內(nèi)容往往是單一的產(chǎn)品，整治的手段不外乎“三查”、建檔、記錄，整治工作得不到相關(guān)部門(mén)的有效配合，只能大唱“獨(dú)角戲”。加之受到人員、經(jīng)費(fèi)、地方保護(hù)、政策法規(guī)等各方面的影響，基層工作疲于奔命，基礎(chǔ)工作流于形式，不能顯著的提高食品安全整體水平和有效的預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，群眾形容是“年年整治、連連事故”，使得質(zhì)監(jiān)形象受損，社會(huì)對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)信任度降低。

行政許可是質(zhì)監(jiān)部門(mén)進(jìn)行食品安全監(jiān)管的另一重要手段。但近幾年出現(xiàn)的較大的食品安全事故，均是由獲證企業(yè)引起。企業(yè)采取不正當(dāng)手段獲證，或者在取證后不按持證要求組織生產(chǎn)，甚至于惡意生產(chǎn)加工不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的情況屢見(jiàn)不鮮。這說(shuō)明單純依賴行政許可來(lái)證明食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者質(zhì)量保障的能力已不可行。

（三）對(duì)食品潛在危險(xiǎn)源缺少分析，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”

分析目前食品事故發(fā)生的原因，我們不難看出，食品安全的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)從關(guān)心食品的衛(wèi)生情況逐步向關(guān)心食品的病理或生理毒性轉(zhuǎn)移，從關(guān)心食品的生產(chǎn)環(huán)境向食品添加劑和非食品原料轉(zhuǎn)移。在食品生產(chǎn)行業(yè)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，因?yàn)榕俊⑽锪鳌}(cāng)儲(chǔ)等的需要，必然會(huì)大量使用添加物質(zhì)，這就給食品帶來(lái)了許多潛在的“危險(xiǎn)源”。這種情況發(fā)展下去，使得許多食品生產(chǎn)加工行業(yè)都不可避免的存在一些“潛規(guī)則”。但目前質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)于這些潛在的“危險(xiǎn)源”卻難以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并采取措施。究其原因，不外乎以下幾個(gè)方面：一是技術(shù)因素。食品生產(chǎn)者掌握的食品生產(chǎn)技術(shù)遠(yuǎn)較質(zhì)監(jiān)部門(mén)精熟，少數(shù)企業(yè)還有專門(mén)的研發(fā)機(jī)構(gòu)，在技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，擅自更改工藝流程和添加添加物，但使用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)卻無(wú)法檢出或不能判定為不合格，造成的潛在危險(xiǎn)在今后較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)才會(huì)被認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)。“三鹿奶粉事件”從出現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)到爆發(fā)的過(guò)程，就是一個(gè)典型的例子。二是標(biāo)準(zhǔn)因素。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立要依賴大量的基礎(chǔ)科學(xué)研究投入、長(zhǎng)期的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)積累。目前，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，標(biāo)準(zhǔn)體系仍不完善，相當(dāng)一部分標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，且部分標(biāo)準(zhǔn)之間不協(xié)調(diào)，存在交叉，甚至互相矛盾，造成監(jiān)督困難，消費(fèi)者也缺乏判斷依據(jù)。許多食品標(biāo)準(zhǔn)的制定沒(méi)有以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性都亟待提高。三是科研能力因素。技術(shù)機(jī)構(gòu)自身科研能力有限，企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的作用又得不到有效發(fā)揮。現(xiàn)在質(zhì)監(jiān)部門(mén)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多以對(duì)外開(kāi)展檢驗(yàn)業(yè)務(wù)為目的，必然按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)配置檢驗(yàn)資源，對(duì)研發(fā)性、預(yù)測(cè)性的檢驗(yàn)資源配置不足，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)往往不能及時(shí)提供技術(shù)信息。如年的“三聚氰胺”事件，國(guó)內(nèi)許多檢測(cè)機(jī)構(gòu)均未能通過(guò)該項(xiàng)目的參數(shù)認(rèn)證，不能出具法定檢測(cè)報(bào)告，給監(jiān)管工作帶來(lái)許多困難。而企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)最能接觸到食品生產(chǎn)全過(guò)程，對(duì)食品生產(chǎn)技術(shù)了解最多，本應(yīng)是監(jiān)管的重要力量。但在目前的監(jiān)管體制和模式下，難以進(jìn)入檢測(cè)市場(chǎng)，資源和作用得不到有效發(fā)揮。

在這種情況下，我們看到質(zhì)監(jiān)部門(mén)在食品監(jiān)管工作中往往被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)，疲于奔命，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，原本的監(jiān)督管理者卻成了不折不扣的“消防員”。

（四）食品監(jiān)管人員觀察分析能力差、應(yīng)變能力不足

目前質(zhì)監(jiān)部門(mén)食品監(jiān)管不外乎兩種手段：發(fā)證檢查和監(jiān)督檢查（包括“三查”、抽檢等）。這兩種工作都依靠食品監(jiān)管人員來(lái)完成。但目前食品監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力卻不容樂(lè)觀。首先是觀察分析能力差，到食品生產(chǎn)場(chǎng)地不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。食品監(jiān)管人員有的不是食品專業(yè)出身，有的又對(duì)專業(yè)外的其他食品領(lǐng)域不熟悉，對(duì)具體生產(chǎn)原料、工藝、流程、控制點(diǎn)的檢查常常只能照搬《現(xiàn)場(chǎng)檢查細(xì)則》，看看生產(chǎn)環(huán)境、查查檢驗(yàn)記錄。加之食品企業(yè)如果惡意摻雜使假，必然刻意掩飾，使得檢查往往局限于表面，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問(wèn)題。難怪有的同志笑談：“到了企業(yè)，說(shuō)是去檢查的，不如說(shuō)是去打蒼蠅、捉老鼠的”。

其次是隨機(jī)應(yīng)變的能力不足。食品監(jiān)管人員有發(fā)現(xiàn)和處理食品安全事故的責(zé)任。在現(xiàn)代的社會(huì)環(huán)境下，一起簡(jiǎn)單的事故如果處置不當(dāng)，往往可能釀成嚴(yán)重的事件。這就需要監(jiān)管人員具備較強(qiáng)的隨機(jī)應(yīng)變的能力，要結(jié)合事故發(fā)生的時(shí)間、對(duì)象、危害范圍和結(jié)果、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及行業(yè)情況來(lái)綜合分析，在較短時(shí)間內(nèi)做出正確的判斷和及時(shí)的處置，對(duì)事故實(shí)施有效的控制。但從目前質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)食品監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)來(lái)看，還難以滿足這項(xiàng)工作要求。

（五）食品安全法律法規(guī)的實(shí)施，帶來(lái)監(jiān)管新課題

《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》頒布以后，已明確將生產(chǎn)許可證（QS）納入行政許可前置，食品生產(chǎn)加工必須取得QS方能申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這使得對(duì)食品生產(chǎn)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度實(shí)施更加有效。但這也給質(zhì)監(jiān)部門(mén)的食品監(jiān)管帶來(lái)了一個(gè)新的課題：對(duì)無(wú)證無(wú)照的生產(chǎn)者如何做到有效監(jiān)管？

按照以往的法律法規(guī)要求，食品生產(chǎn)應(yīng)先取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可后方可申請(qǐng)QS，無(wú)證無(wú)照生產(chǎn)者也自然就屬于工商和衛(wèi)生監(jiān)部門(mén)管范疇。但按照現(xiàn)行法規(guī)，衛(wèi)生許可取消，QS成為了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置，無(wú)QS就將成為食品生產(chǎn)者無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的主要原因，監(jiān)管責(zé)任也將轉(zhuǎn)移到質(zhì)監(jiān)部門(mén)身上來(lái)。僅以和為例。無(wú)證照生產(chǎn)者有近2000家，也有近1000家。這些生產(chǎn)者都具備以下特點(diǎn)：一是家庭生產(chǎn)為主，規(guī)模和銷售對(duì)象有限；二是生產(chǎn)條件落后，無(wú)法滿足QS取證要求；三是資金匱乏，不可能進(jìn)行設(shè)備技術(shù)改造；四是流動(dòng)性強(qiáng)，難以集中管理。五是從業(yè)者多是下崗、低保人群，生產(chǎn)所得往往是一家人生計(jì)所在。這五個(gè)特點(diǎn)，特別是最后一個(gè)特點(diǎn)，使得工作監(jiān)管困難重重，食品監(jiān)管將面臨前所未有的責(zé)任壓力和工作挑戰(zhàn)。

原來(lái)質(zhì)檢總局對(duì)小作坊的定義是“有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可，無(wú)法取得QS證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。現(xiàn)在這樣的經(jīng)營(yíng)者，隨著工商部門(mén)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照年審、新頒，已將逐步不再存在，代之而起的就僅僅是“無(wú)QS”的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。這樣的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，是否可以定義為“小作坊”？由省級(jí)人大制訂的地方法規(guī)又會(huì)指明誰(shuí)來(lái)負(fù)監(jiān)管責(zé)任？需要為監(jiān)管工作做好哪些準(zhǔn)備？作為QS行政主體的質(zhì)監(jiān)部門(mén)面臨新的課題。

（六）缺乏科學(xué)、公正的責(zé)任追究機(jī)制

我們先來(lái)看一個(gè)例子。以美國(guó)為例：美國(guó)的食品供應(yīng)被公認(rèn)是世界上最安全的。首先是立法方面，美國(guó)食品安全的法律法規(guī)繁多，美國(guó)有關(guān)食品安全的主要大法包括:《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》(FFDCA)、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽肉制品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《蛋制品檢驗(yàn)法》(EPIA)、《食品質(zhì)量保護(hù)法》(FQPA)和《公共健康服務(wù)法》(PHSA)等。《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》是美國(guó)關(guān)于食品和藥品的基本法。經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次修改后,該法已成為世界同類法中最全面的一部。這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品,為食品安全制定了非常具體的要求和監(jiān)管程序。其次是機(jī)構(gòu)配備，在美國(guó)負(fù)責(zé)食品安全管理的機(jī)構(gòu)有三個(gè)：食品和藥品管理局、美國(guó)農(nóng)業(yè)部和美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，被國(guó)際上公認(rèn)為全球第一流的食物與藥物監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三，美國(guó)已是一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的企業(yè)摻雜使假現(xiàn)象極少。按理說(shuō)，美國(guó)的食品安全應(yīng)該是“萬(wàn)無(wú)一失”了吧？但近年來(lái)，美國(guó)食品安全事故不斷：年9月中旬，美國(guó)暴發(fā)了著名的“毒菠菜事件”，導(dǎo)致美國(guó)26個(gè)州200余人感染大腸桿菌，其中3人死亡，加拿大也被殃及。自年8月以來(lái)，美國(guó)41個(gè)州共有329人先后感染田納西型沙門(mén)氏菌。年春天以來(lái)已有61人在吃了VEGGIEBOOTY品牌的點(diǎn)心食品后受到了沙門(mén)氏菌污染，患者中兒童占了大多數(shù)。根據(jù)美國(guó)疾病控制和預(yù)防中心統(tǒng)計(jì)：在年，美國(guó)每10萬(wàn)人中有3.4人感染了大腸桿菌。除大腸桿菌外，每10萬(wàn)人中還有6.09人感染了沙門(mén)氏菌。此外，感染霍亂弧菌的人也較1998年顯著增多。

綜上所述，即使一個(gè)地區(qū)食品安全工作做得再好、法律再完善、政府再重視，也不能完全消除食品安全事故。但目前在我國(guó)，食品安全卻是一旦出事，各方輿論就不分青紅皂白的紛紛向相關(guān)部門(mén)問(wèn)責(zé)，各級(jí)政府就追究相關(guān)部門(mén)和工作人員的責(zé)任，盲目的責(zé)任追究使得許多同志深感工作難、壓力大、無(wú)所適從、心力交瘁。建立一套科學(xué)、公正的責(zé)任追究制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

三、對(duì)以上問(wèn)題的思考和建議

（一）明確監(jiān)管對(duì)象，劃清責(zé)任范圍、充實(shí)監(jiān)管資源

“多頭監(jiān)管”、“九龍治水”的監(jiān)管格局已經(jīng)為《中國(guó)食品安全白皮書(shū)》所承認(rèn)，被《食品安全法》所固定，再去爭(zhēng)議已無(wú)實(shí)際意義。目前要做的就是依據(jù)《食品安全法》確立的監(jiān)管模式，結(jié)合食品行業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者情況，盡快明確監(jiān)管對(duì)象，以便分清責(zé)任，并及時(shí)統(tǒng)計(jì)分析監(jiān)管對(duì)象總體情況，調(diào)配和爭(zhēng)取監(jiān)管所需的資源。從目前的情況看，質(zhì)監(jiān)部門(mén)無(wú)論從政策法律的支撐、技術(shù)機(jī)構(gòu)的能力、監(jiān)管人員的素質(zhì)、基層單位的設(shè)立、人員編制的數(shù)量、工作經(jīng)費(fèi)的支持等諸多方面，都不能滿足有效監(jiān)管的需要。一是要及時(shí)向省級(jí)立法部門(mén)進(jìn)行情況匯報(bào)，積極參與立法過(guò)程，在地方法規(guī)中對(duì)小作坊明確定義、明確行政主體和監(jiān)管對(duì)象、分清責(zé)任，并爭(zhēng)取通過(guò)法規(guī)的形式明確經(jīng)費(fèi)預(yù)算、監(jiān)管手段等；二是要及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)厥称樊a(chǎn)業(yè)總體質(zhì)量水平進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合實(shí)際情況提出監(jiān)管意見(jiàn)，對(duì)提高產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量水平提出針對(duì)性措施，引起當(dāng)?shù)卣闹匾暎蝗钦_分析質(zhì)監(jiān)部門(mén)的自身實(shí)際，從滿足監(jiān)管要求出發(fā)，向政府提出充實(shí)資源的要求，以求解決長(zhǎng)期困擾質(zhì)監(jiān)部門(mén)的人員編制、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)等方面的問(wèn)題。

（二）“抓大打黑、消毒殺菌”

所謂“抓大”，就是要將大企業(yè)列為監(jiān)管的重點(diǎn)；“打黑”，就是要嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)黑窩點(diǎn)；“消毒”，就是要打擊使用非食品原料和濫用添加劑的行為；“殺菌”，就是要保障食品生產(chǎn)基本衛(wèi)生條件。“抓大打黑”是監(jiān)管工作重點(diǎn)；“消毒殺菌”是監(jiān)管工作重要手段。

1、從著重于小作坊監(jiān)管向著重于大企業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，嚴(yán)厲打擊食品生產(chǎn)黑窩點(diǎn)

大型食品生產(chǎn)企業(yè)在食品行業(yè)中的地位舉足輕重，其產(chǎn)品覆蓋率和產(chǎn)品影響范圍較之食品小作坊均不可同日而語(yǔ)，一旦出現(xiàn)事故，影響大、范圍廣、危害嚴(yán)重，理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。在年，以小作坊為監(jiān)管重點(diǎn)進(jìn)行了食品安全專項(xiàng)整治，但年就出現(xiàn)了由多家大型食品企業(yè)引起的三聚氰胺事件，說(shuō)明質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)大型企業(yè)存在監(jiān)管不力的問(wèn)題。一是難以發(fā)現(xiàn)“潛規(guī)則”。目前“潛規(guī)則”現(xiàn)象在許多食品生產(chǎn)領(lǐng)域都不同程度的存在，大型食品生產(chǎn)企業(yè)因其先進(jìn)的生產(chǎn)和研發(fā)能力，往往是這類“潛規(guī)則”的始作俑者，但質(zhì)監(jiān)部門(mén)卻受限于人員素質(zhì)和檢測(cè)水平難以發(fā)現(xiàn)；二是對(duì)大型食品生產(chǎn)企業(yè)盲目信任、監(jiān)管“底氣不足”。大型食品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)備完善、技術(shù)先進(jìn)、流程規(guī)范、品牌響亮，容易對(duì)其產(chǎn)品產(chǎn)生信任。加上大型食品生產(chǎn)企業(yè)較之監(jiān)管機(jī)構(gòu)，技術(shù)人員更加專業(yè)、檢測(cè)手段更加先進(jìn)，造成食品監(jiān)管人員在監(jiān)管時(shí)不敢提出意見(jiàn)、不能堅(jiān)持意見(jiàn)、容易接受企業(yè)誤導(dǎo)、被企業(yè)蒙蔽；三是受地方保護(hù)性政策的影響。大型食品生產(chǎn)企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐睦惔髴簦鉀Q了大量的就業(yè)問(wèn)題。當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)不能不考慮到監(jiān)管工作特別是查處工作在當(dāng)?shù)氐挠绊憽?/p>

小作坊和大企業(yè)相比，一是產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝單一，小作坊業(yè)主幾乎沒(méi)有研發(fā)能力，違法行為表面化，容易為監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)；二是產(chǎn)品銷售范圍有限，事故能夠及時(shí)有效的處理，危害范圍不易擴(kuò)大；三是銷售對(duì)象單一，往往就是當(dāng)?shù)厝罕姡瑥倪`法主觀意愿來(lái)講，多數(shù)生產(chǎn)者即便是礙于人情，也不便公然作假；四是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作用有限，監(jiān)管和查處阻礙小。我們常說(shuō)小作坊監(jiān)管難，其實(shí)是就其數(shù)量而言，真實(shí)的情況是“小作坊監(jiān)管累，大企業(yè)監(jiān)管難”，大企業(yè)的食品安全問(wèn)題較之小作坊更加隱蔽，更加具有潛在的危險(xiǎn)性，一旦出事，后果將更加嚴(yán)重。不論從社會(huì)影響來(lái)看，還是從危害范圍來(lái)看，都有必要將重點(diǎn)從小作坊監(jiān)管轉(zhuǎn)移到大企業(yè)監(jiān)管上來(lái)。

同時(shí)我們看到，近幾年來(lái)，質(zhì)監(jiān)部門(mén)在食品監(jiān)管工作中出現(xiàn)了“小作坊管不住、黑窩點(diǎn)打不死”的尷尬局面。這里其實(shí)有一個(gè)對(duì)小作坊和黑窩點(diǎn)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，總認(rèn)為小作坊就一定沒(méi)有質(zhì)量保障，黑窩點(diǎn)就一定是作坊式生產(chǎn)。但實(shí)際情況是：“小作坊不一定壞、黑窩點(diǎn)不一定小”。在實(shí)際工作中我們不難發(fā)現(xiàn)，許多小作坊誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，利用傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)，產(chǎn)品具有地方特色，有的甚至還是當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)和重要旅游資源。一味的限制又限制不了，一味的要求其“做強(qiáng)做大”又不符合實(shí)際，而且容易使其失去傳統(tǒng)風(fēng)味，監(jiān)管工作自然難以為繼。在談到黑窩點(diǎn)時(shí)，又容易將其和小作坊聯(lián)系起來(lái)，但實(shí)際上食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只要蓄意生產(chǎn)危害人民生命健康的食品，不論是象三鹿集團(tuán)這樣的大企業(yè)還是隨處可見(jiàn)的小作坊，就一律應(yīng)視為食品生產(chǎn)的黑窩點(diǎn)進(jìn)行打擊。

通過(guò)總結(jié)近幾年對(duì)小作坊監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們不難看出：限制小作坊生產(chǎn)銷售或一味要求其“做強(qiáng)做大”是不符合當(dāng)前社會(huì)需求和食品行業(yè)實(shí)際的。要減少食品安全事故，還是要把工作重點(diǎn)集中到打擊黑窩點(diǎn)上來(lái)，不論是對(duì)大企業(yè)還是小作坊，都應(yīng)一視同仁，只要違法生產(chǎn)，只要侵害了人民群眾生命安全，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，均應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

2、加強(qiáng)非食品原料和添加劑監(jiān)管，嚴(yán)格基本衛(wèi)生條件

食品安全監(jiān)管工作千頭萬(wàn)緒，但最基本的無(wú)非一點(diǎn)：防止發(fā)生食源性疾病。要做到這一點(diǎn)，就要加強(qiáng)對(duì)非食品原料和添加劑監(jiān)管，嚴(yán)格基本衛(wèi)生條件。《食品安全法》實(shí)施以后，衛(wèi)生部門(mén)已不再對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的衛(wèi)生條件進(jìn)行審查，生產(chǎn)領(lǐng)域的衛(wèi)生條件審查納入生產(chǎn)許可證審查范疇。實(shí)際上，在以往的生產(chǎn)許可審查時(shí)，對(duì)生產(chǎn)的環(huán)境和衛(wèi)生條件已經(jīng)納入了審核內(nèi)容，現(xiàn)在要做的就是將衛(wèi)生部門(mén)原來(lái)的衛(wèi)生許可的條件進(jìn)行歸納梳理，和質(zhì)監(jiān)許可的條件相互對(duì)照，進(jìn)行細(xì)則的補(bǔ)充完善，同時(shí)對(duì)審查人員進(jìn)行補(bǔ)充培訓(xùn)，使其滿足新的審查要求。從目前的情況來(lái)看，基本衛(wèi)生條件包括：（1）生產(chǎn)場(chǎng)所與有毒有害污染源、放射性物質(zhì)及其他擴(kuò)散性污染源保持規(guī)定距離，生活區(qū)與生產(chǎn)加工區(qū)分離；（2）具備基本的消毒、采光、通風(fēng)、防腐、防塵、防蠅、防鼠等衛(wèi)生設(shè)施；（3）食品包裝材料或容器應(yīng)當(dāng)無(wú)毒無(wú)害，并備有清洗設(shè)備；（4）從事食品生產(chǎn)加工的人員必須身體健康、無(wú)傳染性疾病，并持有健康證明等。

對(duì)非食用原料和添加劑的監(jiān)管，一直是食品監(jiān)管最大的難題。目前的監(jiān)管方法，是要求生產(chǎn)者建立臺(tái)帳并進(jìn)行檢查，這種方法實(shí)際操作中最大的問(wèn)題，就是不能發(fā)現(xiàn)惡意摻雜使假的行為。原因很簡(jiǎn)單：誰(shuí)見(jiàn)過(guò)制假分子將違法情況老老實(shí)實(shí)自己記錄在案的？要解決這一問(wèn)題，首先是要提高監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，對(duì)GB2760要做到爛熟于心。只要監(jiān)管人員對(duì)某一類食品可以使用哪些添加劑清清楚楚，在生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)一旦發(fā)現(xiàn)有超出使用范圍的添加劑，就應(yīng)當(dāng)懷疑是否有濫用添加劑的行為，要求生產(chǎn)者提供來(lái)源、用途。其次應(yīng)盡快建立食品添加劑實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)。食品添加劑種類繁多，要求每個(gè)監(jiān)管人員都對(duì)所有添加劑的性狀、用途了如指掌是不現(xiàn)實(shí)的，我們?cè)S多監(jiān)管人員甚至連它們的形態(tài)、顏色都搞不清楚。因此，盡快建立一套食品添加劑的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。試想：如果監(jiān)管人員能夠完全按照GB2760對(duì)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，同時(shí)有一套完整的實(shí)物標(biāo)樣來(lái)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)使用的添加物質(zhì)進(jìn)行比對(duì)，必將大大提高現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的效率和能力。

（三）加強(qiáng)技術(shù)機(jī)構(gòu)和科研院所合作，提升科研能力

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，許多技術(shù)機(jī)構(gòu)已將工作的重點(diǎn)發(fā)展到進(jìn)行科技和標(biāo)準(zhǔn)化攻關(guān)上來(lái)。但在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受現(xiàn)有的裝備條件、人員素質(zhì)的影響，技術(shù)機(jī)構(gòu)大多數(shù)還停留在“依葫蘆畫(huà)瓢”的按標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)，簡(jiǎn)單的對(duì)食品質(zhì)量進(jìn)行檢查判斷的層面，不能分析檢測(cè)數(shù)據(jù)的成因，也不能對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)工藝進(jìn)行指導(dǎo)，要解決這一問(wèn)題，除了加快自身建設(shè)以外，一個(gè)便捷的途徑就是利用社會(huì)技術(shù)力量，打破質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)單打獨(dú)斗的格局，重視和地方科研院所的合作，共同開(kāi)展食品工藝研究。有許多著名的高等學(xué)府、科研院所，大多開(kāi)辟專門(mén)的食品學(xué)科或生物工程學(xué)科，擁有精良的設(shè)備、高素質(zhì)的人員、長(zhǎng)期的研究經(jīng)驗(yàn)、大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但卻受限于體制因素，不能進(jìn)入檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)。質(zhì)監(jiān)部門(mén)又恰恰是開(kāi)展食品監(jiān)管工作的行政主體，擁有監(jiān)督檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、行政處罰等多項(xiàng)行政手段，可以帶來(lái)廣闊的市場(chǎng)資源。應(yīng)當(dāng)建立一種模式，促使技術(shù)機(jī)構(gòu)和科研院所開(kāi)展合作，一是可以避開(kāi)直屬技術(shù)機(jī)構(gòu)資金、人員等方面不足的劣勢(shì)，在短時(shí)間內(nèi)大大提高質(zhì)監(jiān)部門(mén)的科研能力；二是使社會(huì)閑置的科研資源發(fā)揮作用，提高了質(zhì)監(jiān)部門(mén)實(shí)力和社會(huì)影響力；三是鍛煉了檢測(cè)隊(duì)伍，提高了檢測(cè)水平；四是有效提高對(duì)食品生產(chǎn)者的服務(wù)水平，不再局限于單純的產(chǎn)品把關(guān)，而進(jìn)入到生產(chǎn)工藝控制等各個(gè)方面；五是提供技術(shù)服務(wù)的多樣化必將大大開(kāi)拓檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)。

（四）科學(xué)分析食品安全事故，完善責(zé)任追究機(jī)制

首先要明確一點(diǎn)：食品安全事故的發(fā)生是食品業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然，只能盡量避免而不能完全消除。前文中已經(jīng)提到：即使政府已經(jīng)建立了一套完整的體系，有專門(mén)的機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人員、完善的法律、良好的市場(chǎng)，也只能減少食品安全事故的發(fā)生，仍然不能做到完全消除食品安全事故。

1、從概率的角度來(lái)分析食品安全事故

如果我們把食品生產(chǎn)、銷售、監(jiān)管各環(huán)節(jié)視為一個(gè)整體，食品安全事故就可看成是這個(gè)整體運(yùn)行中出現(xiàn)的事件。事件可分為三種：必然事件、隨機(jī)事件、小概率事件。必然事件是可以預(yù)見(jiàn)和必然發(fā)生的；隨機(jī)事件是在一定條件下可能發(fā)生也可能不發(fā)生，但具有一定規(guī)律性；小概率事件是很偶然發(fā)生卻不可預(yù)見(jiàn)、不可控制和不能消除的。以一個(gè)地區(qū)為例：如果說(shuō)當(dāng)?shù)厥称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)混亂，假冒偽劣泛濫，政府管理不力，我們可以預(yù)見(jiàn)在這樣的地區(qū)必然會(huì)發(fā)生食品安全事故，食品安全事件在這里就是必然事件；如果說(shuō)當(dāng)?shù)厥称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本正常，政府進(jìn)行了管理，假冒偽劣受到打擊，這樣的地區(qū)也可能在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)食品安全事故，并且事故的發(fā)生在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)一定的規(guī)律性，我們說(shuō)在這類地區(qū)食品安全事件就是隨機(jī)事件；如果說(shuō)當(dāng)?shù)厥称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格自律、法律法規(guī)完善，政府監(jiān)管得力，已經(jīng)形成了完善的食品安全體系并運(yùn)行良好，這樣的地區(qū)仍然會(huì)發(fā)生食品安全事故，這些事故是偶然的、不可預(yù)見(jiàn)的、不可控制的、不可消除的。就像中彩票一樣，機(jī)率小得已經(jīng)無(wú)法想象，但它終究還是會(huì)發(fā)生。我們說(shuō)在這類地區(qū)食品安全事件就是小概率事件。

2、科學(xué)公正的進(jìn)行食品安全的責(zé)任追究

食品安全監(jiān)管工作的目的應(yīng)是減少和避免食品安全事故，而不應(yīng)是盲目追求消除食品安全事故。像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家尤其如此。消除食品安全事故的要求是不科學(xué)的、不能實(shí)現(xiàn)的。那么，當(dāng)某一地區(qū)出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，如何來(lái)進(jìn)行責(zé)任追究呢？

首先，要明確事故發(fā)生是何種事件。要對(duì)事故發(fā)生地食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)情況、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職情況、政府監(jiān)管的意識(shí)和舉措等進(jìn)行實(shí)地考察，通過(guò)這些工作對(duì)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩龀鼍C合判斷，籍此確定事故究竟是屬于必然事件、隨機(jī)事件還是小概率事件。

其次，要區(qū)分事件進(jìn)行責(zé)任追究。對(duì)于屬于必然事件的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究責(zé)任，該撤的撤、該關(guān)的關(guān)、該判的判，以儆效尤；對(duì)于屬于隨機(jī)事件的，要弄清事件發(fā)生的環(huán)節(jié)，對(duì)環(huán)節(jié)責(zé)任人進(jìn)行追究，注意過(guò)錯(cuò)和處理相適宜；對(duì)于屬于小概率事件的，不宜再追究相關(guān)部門(mén)和人員的責(zé)任。

第三，亡羊補(bǔ)牢，進(jìn)一步完善機(jī)制和責(zé)任。任何食品安全事故的發(fā)生，都可能暴露出監(jiān)管體系的薄弱環(huán)節(jié)，要以事故的處理為契機(jī)，全面分析事故的原因，進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任，完善食品安全體系。這并不是說(shuō)體系一定存在什么問(wèn)題，只是由于任何體系都是立足于當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況建立的，而這些情況卻又在不斷發(fā)展變化，只有通過(guò)不斷的補(bǔ)充和完善，食品安全體系才能做到持續(xù)提高，始終符合不斷發(fā)展變化的客觀要求。

我國(guó)發(fā)生的食品安全事故大多是隨機(jī)事件，這說(shuō)明我國(guó)的食品安全體系還需進(jìn)一步完善。只有通過(guò)不斷完善食品安全體系，才能降低事故發(fā)生率，把隨機(jī)事件變?yōu)樾「怕适录＿@項(xiàng)工作任重道遠(yuǎn)，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，特別是當(dāng)事故發(fā)生后，更需要科學(xué)分析，保護(hù)我們的干部，才能更好的激發(fā)他們的工作積極性，這也是科學(xué)的發(fā)展觀。

在掛職鍛煉期間，通過(guò)和局的同事們溝通交流，開(kāi)拓了眼界、打開(kāi)了思路。同時(shí)利用這一難得的機(jī)會(huì)，對(duì)本人在長(zhǎng)期從事食品監(jiān)管工作中形成的一些不成熟的想法進(jìn)行了梳理，和發(fā)達(dá)地區(qū)的食品監(jiān)管工作相互印證，進(jìn)行了歸納總結(jié)。因水平有限，難免掛一漏萬(wàn)，存在許多缺陷和錯(cuò)誤。食品安全監(jiān)管工作千頭萬(wàn)緒、任重道遠(yuǎn)，上述僅僅是冰山一角。但只要我們積極開(kāi)動(dòng)腦筋，打破固有模式，深化基礎(chǔ)工作并不斷創(chuàng)新抓實(shí)，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管工作必然大有可為、成效卓著，得到政府、企業(yè)和人民群眾的歡迎和認(rèn)可。