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現代企業制度的內涵與國有企業改革方向

在發達的市場經濟國家所存在的各種有效的現代企業制度，是一個一般性與特殊性的統一體。我國國有企業的改革，只有從這種一般性和特殊性兩個方面出發，才能成功地選擇正確的方向。本文擬從對企業制度的總體概括和認識開始，把我國企業改革置于這種現代企業制度的一般性和特殊性之中進行考察。

一、國有企業改革方向的選擇

黨的十四大確立了中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，特別是十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》以后，圍繞轉換國有企業經營機制和建立現代企業制度這一主題展開的國有企業改革的討論更加深入了。

首先是針對中央提出建立現代企業制度以及過去幾年股份制試驗的經驗教訓所作的闡述。關于現代企業制度的內涵，大多數觀點認為其與現代公司制度是含義相同的。也就是說，建立現代企業制度就是要把現有的企業形式改造成股份有限公司和有限責任公司。

其次，針對前一時期企業實行承包制過程中暴露出來的企業與國家利益目標不一致，對國有企業的委托一關系進行了討論。問題常常被歸結為國有企業產權界定不明確。一般的解釋是，盡管國家代表全體人民行使國有資產產權，但國家卻是不明確的概念，最終又要依賴于各級政府，后者或者說地方和部門都直接管企業，同時又處于企業實際經營過程之外，結果是既因信息缺乏問題管不好，又無法避免行政干預，還會使企業資產流失。所以，討論中涉及的所謂產權不清晰問題，實際上是對政企不分和委托—關系中經營權背離所有權等問題的一種概括，其中核心是通過何種制度安排使企業資產的所有者和經營者達到激勵相容，或所有者通過何種機制對經營者實施有效的監督。

第三，人們普遍觀察到，對于國有企業特別是國有大中型企業來說，無論是企業承包制還是股份制的試驗，都使國家在擁有企業經營信息方面處于不利的地位，而內部信息的擁有者即企業經營者卻與國家利益取向不盡一致，因而所有者與經營者的激勵發生矛盾。由于這種現象在轉軌過程中俄羅斯和東歐的國有企業中得到最突出的表現，青木昌彥將這種現象表述為“內部人控制”（參見青木昌彥、錢穎一，）。這種表述及其相關的分析方法引起了我國經濟學家的共鳴，不少人從這個角度探討國有企業改革方向，并設計公司治理結構的目標模式，以及從目前的企業模式向不同治理模式的企業制度過渡的具體途徑，等等。①

把最近關于國有企業改革問題的討論加以歸納，評價各種改革主張的關鍵在于回答如下問題：（）現代企業制度的核心是什么；（）國有企業面臨的真正問題是什么；（）產權或所有制改革是否能夠解決企業的問題；（）在企業外部競爭環境與內部治理結構兩者之間，哪一種對于國有企業是最急需的。

二、兩權分離與現代企業制度

機器大工業的出現和發展，超越了個人的資金和風險承擔能力，導致所有與經營相分離的公司形式的誕生，因而產生了委托的問題。斯密最早觀察到股份公司中存在的委托矛盾，并描述了股東因對公司業務所知甚少而導致的監督困難，以及人與委托人之間在利益取向上面的差異。伯利和米恩斯則進一步揭示了在所有權與控制權分離的情況下，企業的直接經營者在激勵與責任方面，與企業的所有者之間的矛盾（，）。概括起來，所有權與控制權在現代公司中被分離之后，由于所有者與經營者不是同一個主體，從兩者之間的關系角度出發，就形成了所有與經營分離條件下的三個屬性。

第一，在兩權分離的情況下，企業所有者與經營者的利益通常是不一致的。對于企業的投資人或所有者來說，企業的利潤最終以投資收益的形式為其占有，投資行為的效用最大化可以簡單化為利潤最大化。而經理人員只是資產的經營者，其效用函數中，經營者的收入不等于企業盈利，企業利潤最大化不意味著經營者效用的最大化，因此經理人員追求利潤最大化的動力不足。如果對經營者的監督不完整，他可能會通過擴大企業規模來擴大其權力基礎，提高自己在同行中的地位；或通過增加不必要的非生產性開支達到個人享受的目的；或者通過增加或多報成本的方式侵蝕企業利潤。正是由于所有者與企業經理人員這種不同的利益取向，因而理論上存在著經營者利用手中擁有的權力侵犯所有者利益的可能性。也就是說由于委托關系的形成，天然地會產生所有者和經營者激勵不相容的問題。

第二，在現實中，所有者與經營者之間存在著信息不對稱的問題，即經營者或企業經理人員擁有關于企業經營過程中各種收入和費用的真實信息，而作為委托人的所有者，由于不參與實際經營，除非付出很高的成本，無法獲得相應的信息。這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為經營者侵犯所有者權益的現實表現。

第三，所有者與經營者對于企業經營結果所負的責任也是不對等的。對于現代大型企業來說，一個經營管理人員或一個集團，對于企業經營不善導致的惡劣后果，所能夠承擔的責任畢竟有限，最多不過是個人信譽、財產或自由的喪失，這與所有者或委托人的資產相比就十分不對稱了。這種不對等隨著規模的擴大而加大，使得經營者有可能為了個人的利益而采取風險過度的行為，如巴林銀行的里森事件就是十分典型的例子。此外，同樣的原因也有可能使經營者采取掠奪性的資產轉移行為，使所有者的利益受到損害。假如現代公司制度無法克服上述三個兩權分離的基本屬性，則意味著這個制度是沒有生命力的，因而所謂的現代企業制度也就不會是如今人們觀察到的樣子。然而，事實并非如此。

從伯利和米恩斯的著作于年代初出版以后，至少在統計意義上，人們沒有發現清楚的證據，證明管理者占主導的公司，在諸如使用資產生產利潤等企業行為方面與所有者占主導的公司有明顯的不同（參見，）。相反，對于大型企業來說，所有權與經營權的分離成為普遍的現象。盡管委托問題在現代公司制度的演進中始終存在，但在比較成熟的市場經濟中，各種在現實中得以生存的兩權分離的公司形式，通常都創造出相應的比較有效的解決委托問題的制度安排。

在西方市場經濟國家公司制度發展的過程中，股份制作為一種有效的現代企業制度，是以充分競爭的市場作為運行基礎的，市場評判是監督和約束經營者行為的主要依據，市場機制則為這種監督和約束的實現創造了前提條件。在競爭的條件下，優勝劣汰是企業的生存規律。

從微觀經濟學的道理來看，這里的優劣就表現為企業是否能夠獲得利潤。贏利的企業將生存并得到發展，虧損的企業將衰落并失敗。

在一種充分競爭的市場環境中，企業之間的競爭會形成一種平均利潤或平均成本。而根據企業的實際利潤水平或成本水平，與這種平均利潤或平均成本進行比較，即可以使企業經營狀況的信息得到充分反映。換句話說，在存在由充分競爭產生的平均利潤率的情況下，每個企業的利潤水平包容了關于企業經營好壞的充分信息。因此，在存在市場競爭的條件下，利潤率可以作為考核和監督企業經營的一種充分信息指標。①這個充分信息雖然不能完全克服信息不對稱的問題，但它是一種簡單的、成本低廉的手段，可以盡可能準確地反映企業經營的好壞。

在存在市場競爭從而有了這種充分信息的前提下，進一步形成經理人員市場。這個市場的作用是，依據經理人員的經營績效對其進行獎懲，因而使經營者與所有者的激勵變成相容的。

然而，市場競爭下產生的充分信息并不是完全信息，信息不對稱只是在程度上被降低了，卻沒有被消除。同時，根據充分信息對經理人員的獎懲還只是事后的，在經理人員與所有者承擔的企業經營責任不對等的情況下，前者仍然可能采取機會主義的行為，如進行風險過高的投資和對所有者資產進行掠奪性轉移。因此，相應于每一種特定的條件，還需要建立一套事前監督經營行為的企業內部管理制度或治理結構，以最大限度地克服經營者與所有者之間的責任不對等所可能帶來的問題。

所謂的公司治理結構，是指所有者對一個企業的經營管理和績效進行監督和控制的一整套制度安排。按照米勒的定義，公司治理結構是為了解決如下的委托問題而產生的：“如何確知企業管理人員只取得為適當的、盈利的項目所需的資金，而不是比實際所需多？在經營管理中，經理人員應該遵循什么標準或準則？誰將裁決經理人員是否真正有成效地使用公司的資源？如果證明不是如此，誰負責以更好的經理人員替換他們？”（，）

關于公司治理，我們有必要強調兩點。首先，公司治理結構中最基本的成份是通過競爭的市場所實現的間接控制或外部治理，而人們通常所關注或所定義的公司治理結構，實際指的是公司的直接控制或內部治理結構。后者雖然是必要的和重要的，但與一個充分競爭的市場機制相比，只是派生的制度安排，其目的是借助于各種可供利用的制度安排和組織形態，以最大限度地減少信息不對稱的可能性，保護所有者利益。

其次，在當代西方的發達市場經濟國家，在外部治理結構存在的前提下，不僅具有多種所有制形式混合的特點，公司的內部治理結構更是五花八門、形式多樣。從現代西方發達國家的公司治理模式，以及具體的對于控制權的監督機制比較來看，任何一種現有的公司內部治理模式都不能無條件地應用于所有的公司經營環境中，也沒有一種包治百病的監督機制可以單獨起作用。

一般來說，公司內部治理結構的方式，依一個經濟中技術條件、規模經濟和法律框架的差別而異，也有路徑相依的由來關系。既然不同的國家具有不同的文化背景，處于不同的經濟發展階段，因而在市場機制發育程度上、資金水平上存在差別，則各自具有適宜的公司內部治理結構。因此，公司內部治理模式和具體的監督機制是多樣的、特殊的，而且處于不斷的制度創新之中。但競爭的市場環境卻是可以確定的，永遠是兩權分離下形成有效的企業制度的前提條件。

三、國有企業的外部環境與內部治理

國有企業及其特殊的治理結構是重工業優先發展戰略的產物。改革以前，在產品價格和生產要素價格都已經被扭曲，競爭的市場不存在的情況下，沒有一個作為企業經營狀況的參照的平均利潤率，則每個企業的利潤水平就不能充分反映企業經營好壞的信息，也就不能作為評價企業經營狀況的充分信息指標。要獲取企業的開支水平是否合理，利潤水平是否真實，以及是否能夠保障所有者的利益等等信息，其費用十分高昂。這使得所有者和經營者之間的激勵不相容成為一個難以克服的問題，而責任的不對等則會進一步加強這種傾向。在產業和企業間的要素報酬率存在很大差異的傳統經濟體制下，如果國營企業擁有經營自主權，它們就有可能將可支配的資源配置在要素邊際報酬率高的地方，①這樣的邊際調整顯然會干擾重工業優先發展戰略的實施，打亂整個計劃經濟體制下的均衡。

既然國有企業建立的前提就是競爭市場不再存在，國有企業建立的目的又是控制企業的生產剩余，所以，從保證國家發展戰略目標的內在要求出發，國營企業理所應當是不能擁有經營自主權的。換句話說，為了最大限度地減少國有資產被侵蝕和剩余被流失的機會，唯一可行的治理辦法就是最大限度地剝奪國有企業的經營自主權。國營企業所需的投資和其它生產要素由政府無償撥付，所生產的產品及其規格、數量和產品的調撥或銷售由政府計劃決定，在財務上實行統收統支，利潤全部上繳，虧損全部核銷，是在扭曲的宏觀政策環境和高度集中的資源配置制度下，監督成本最低的制度安排。事實上，國有企業的管理體制就是按照這樣的邏輯形成的。

由于國有企業面臨著一系列傳統發展戰略遺留下來的政策性負擔，缺乏與其他類型企業公平競爭的條件（林毅夫等，），因此利潤率就不能成為考核企業經營績效的充分信息指標，因而信息不對稱的問題無法克服，激勵不相容的難題也無法解決，經營者侵犯所有者利益就不可避免。其結果表現為企業虧損的增加和國有資產的流失。同時，企業可以將虧損歸咎于政策性負擔，要求政府繼續給予補貼和保護，企業預算繼續軟化。只要國家繼續對企業下達政策性任務，公平競爭的市場就難以形成，就找不到一種簡單且成本低廉的充分信息實施對經理人員的監督和考核。在這種條件下，越是從擴大企業自主權的角度出發進行改革，經營者與所有者之間的激勵不相容就越突出，責任不對等的現象就會誘致出更加嚴重的機會主義行為，國家的利益損失就會越大。進行所有制的改革，信息不對稱、激勵不相容和責任不對等的問題仍然得不到克服，企業效率依舊得不到保障。

四、國有企業改革：競爭條件還是產權制度？

現在我們可以來回答，導致人們通常觀察到的國有企業面臨問題的真正原因。首先，讓我們來看國有企業監督效率是否天生要低。主張產權改革的觀點認為國有企業因公有化程度高，委托層次就多，初始委托人與最終人之間的距離越遙遠，監督效率也就越低（參見張維迎，年附錄）。反過來的邏輯推理就可能是，通過私有化消除這種多層次的結構（大眾政府國有企業經理人員），建立委托人和人之間的直接聯系（持股人私人企業經理人員），可以獲得更高的企業效率（參見，，）。

就現代大型企業來說，企業無論是采取什么樣的所有制形式，都不可能回避委托問題。即使在私有制的公司形式下，所有者仍然是要分層次地把資產經營權委托出去，即通常采取“持股人董事會企業經理人員”的委托形式。董事會的成員一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。在現實中，通常是經理人員聘請董事會成員，而不是董事會雇用經理。①因此，事情并不像想象的那樣，在委托層次上有什么實質性的差別。如果委托層次是影響大型企業效率的主要因素，就不會出現像控股集團這樣多層次委托的企業制度了。

對于私有制條件下的委托結構來說，信息不對稱、激勵不相容和責任不對等的問題都是存在的，如果沒有競爭性的市場以形成反映企業的經營績效的充分信息，經營者侵犯所有者的問題同樣得不到解決。無論層次多寡，人都可能違背委托人的意愿，采取機會主義行為。而當一個競爭性的市場解決了充分信息問題之后，每個層次的信息是透明的，責任也是明確的，委托關系就不會因為層次不同而有什么差異。也就沒有理由說，國有制情況下的多層委托關系就不能形成相應的最大限度地克服信息不對稱、激勵不相容和責任不對等問題的治理結構。同時，政府作為一個必要的制度安排，本身也具有各種保障服務效率和激勵機制的制度約束。政府職能本身的激勵手段對它在管理國有企業（如任命經理人員、監督企業經營績效等）方面的行為也是起作用的。

其次，我們來看國有企業是否天然具有預算軟約束的性質，因而其行為與私有企業有所差異。科爾內描述了國有企業的軟預算約束現象，卻缺乏對于這種現象形成原因的分析（，），以致使人們從觀念上認為，國有企業必然伴隨著軟預算約束，而改變國有制就可以消除軟預算約束現象。事實上，國有企業的軟預算約束是特定的發展戰略的產物。由于國家賦予國有企業以種種政策性任務，企業不能完全按市場競爭的方式生存和發展，因而形成與國家之間的軟預算約束。但是，國有企業并非注定要永遠承擔這種政府指定的政策性任務，因而軟預算約束也就不是其必然的性質。事實上，許多私人企業在履行政府賦予的政策性任務的情況下，也形成了對國家的財政依附關系，即軟預算約束。

第三，看國有企業是否缺乏對經營不善的企業進行有效懲罰的機制。主張產權改革的觀點觀察到，在私有制的場合，消費者對成本高、服務差的企業可以通過“退出”（）進行選擇和懲罰。他們表示不滿意的方式就是拒絕購買，企業銷售下降會導致持股人的退出，以及企業股票價格的下降，使企業面臨被接管或破產的威脅。然而，“退出”不是消費者表達其不滿意的唯一途徑，另一種經常被采用的途徑是直接表達不滿或向有關管理部門“抱怨”（）（參見，，）。只要消費者的意愿可以反映到國有企業的管理部門或監督者那里，就會直接采取措施，即使不經過資本市場。而且即使是私有企業，一旦具有壟斷的性質，消費者的退出也受到限制。當大型企業經營不善面臨破產時，政府因擔心造成失業等社會問題，也會采取措施避免這種后果。最后，國有企業并非注定要具有壟斷地位，企業懲罰機制的核心在于一個公平競爭市場的存在。所以，改革所有制并沒有抓住問題的關鍵。

第四，我們來看產權改革能否解決國有企業政企不分的問題。在進行了一系列放權讓利式的改革之后，國有企業擁有了比過去大得多的經營自主權，也在大得多的程度上要承擔企業經營的財務后果。與此同時，一方面國家仍然沒有從根本上放棄傳統發展戰略目標，價格扭曲仍然存在，另一方面也是為了保持政治穩定、社會安定以及改革的非激進性質，國家仍然把相當一部分社會性職能留給國有企業負擔，使得在企業一級生產性經營與社會性服務不能分離。而與傳統的政企不分所不同的是，由于放權讓利形成的新的責任體制和財務約束方式，企業目前要由自身來承擔這種政企不分的財務結果。既然遺留的種種社會性負擔抹煞或干擾了企業真實經營績效的評價，企業有動機，也有借口與上級政府主管部門討價還價，爭取直接的或間接的補貼和其他軟預算約束。

可見，目前國有企業面臨的政企不分現象，歸根結底產生于對企業的放權讓利式改革所提供的企業自主權和利益動機，與國有企業目前仍然承擔一系列不對等競爭條件之間的矛盾。能不能把國有企業的社會性負擔從企業生產性經營中剝離出來，完全取決于一系列外部環境的改變。而如果不能通過宏觀政策環境的改革消除價格扭曲、產業結構扭曲和勞動力市場不發育的問題，貿然進行產權制度的改革，只能造成通貨膨脹、失業和增長衰退等問題。

至于政企不分現象中國家對企業過度干預問題，先要弄清政府對企業經營過程施加過多的干預有其內在的原因。在市場發育水平較低、競爭不充分，因而沒有一個充分信息指標可以簡單地對經營績效進行考核和監督的情況下，國家作為國有企業的所有者，要控制企業的剩余，防止經營者的機會主義行為，唯一的辦法是關心企業的經營過程，乃至一些經營的細節。對于國家來說，這也是不得已而為之的事情。事實上，國家越是關心企業資產的保值、增值，它對企業經營進行干預的程度就越強。

因此，只要競爭性的市場尚未發育到這樣的程度，以至所有者可以通過將企業利潤水平與平均利潤率加以比較，即以掌握關于企業經營的充分信息代替掌握企業經營細節，直接的干預就無法避免。在這種情況下，產權改革也好，融資結構的改變也好，都無濟于事。即使實現了私有制，私人所有者如果不能通過競爭性的市場獲得關于企業經營的充分信息，面臨的選擇只有兩個：一種選擇是當他在企業中投入的股本較小時，他直接干預企業經營的成本過于昂貴，以至得不償失，因而放棄干預。這就是委托理論中常常提到的免費搭車現象。另一種選擇是當他在企業中的股本較大時，對自身利益的關心仍然驅動著所有者干預企業經營的細節。問題的本質如此，無論融資結構如何，即無論是直接融資，還是間接融資，無論所有者是以股權的方式擁有企業，還是以債權的方式擁有企業，只要企業經營結果是其利益所在，他必然要對企業進行干預。相反，一旦存在著競爭性的市場，所有者可以獲得關于企業經營的充分信息，他就沒有必要關心企業經營的細微末節，因而過多的干預反而是成本昂貴的行動。在這種情形下，無論是國家作為所有者，還是私人作為所有者，都不會對企業經營作過多的干預。同樣的道理，這時采取什么樣的融資結構也就不重要了。①

最后，我們來考察產權改革能否解決國有資產流失的問題。在改革過程中，國有資產流失越來越嚴重，許多人認為是國有企業產權關系不清晰造成的。實際上，在存在著委托問題，也就是說國有企業的所有權和經營權相分離卻缺乏充分信息的條件下，改革以前國家通過任命或聘用，委托經理人員經營國有企業，并通過規定上繳利稅的水平或干脆對企業實行統收統支的方式獲得資產收入。企業經理人員雖然缺乏改善企業經營狀況的動力和調動職工積極性的手段，但也無法通過侵蝕利潤和國有資產侵犯國家的利益。進行了放權讓利式改革之后，出現了不按照國家的意愿來經營國有資產、支配剩余的可能性。所以，問題并非在于產權不明晰，而在于所有權與經營權分離的情況下監督企業經營的成本太高。為了避免實現國家戰略意圖的國有企業倒閉及出現失業問題，政府只好對虧損的國有企業不斷給予補貼，而預算無法硬化，則給國有企業以經營權侵犯所有權創造了更大的可能。

可見，國有企業問題產生的真正原因不在于產權制度，而在于缺乏充分競爭的外部環境。因此，改革應從解除企業目前面臨的各種政策性負擔入手，以此硬化其預算約束，進入到競爭性的市場，使企業的利潤率能夠真正成為反映其經營績效的充分信息指標。國家作為國有企業的所有者、通過掌握這種充分信息就足以對經營行為進行監督。在此前提下，企業發展的現實過程中，將會顯示出哪一種內部治理結構更加符合我國企業實際，從而通過不斷的制度創新，使中國式的企業治理結構得以形成和發展。