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一、“一把手”監督的特點

在調查中，90％以上的干部認為對領導干部的監督主要是對權力的監督。而對“一把手”更要突出這一點。“一把手”是權力的集中掌握和行使者，集決策、用人大權于一身，在把握一個地區、部門的發展方向上起看關鍵作用，所以“一把手”首先是政治方向的把握者，即保證黨的路線方針政策的貫徹；第二是用人的關鍵，用什么樣的人，怎樣用人，關鍵在于“一把手”；第三是決策的主導，決策的制訂和實施，“一把手”起著主導作用。另外“一把手”也有行使職能必須的調控權。因此對“一把手”的監督有以下四方面的特點：

（一）對政治方向的監督。即對黨的路線、方針、政策的貫徹落實情況進行監督。“一把手”應正確行使手中的權力，為正確的路線、方針、政策的執行創造條件，牢牢把握住一個地區、部門正確的發展方向。如果方向把握不好，就會和改革開放的正確路線背道而馳，給本地區的經濟和社會發展帶來了嚴重的不良影響，而對黨風、民風、政風及社會風氣的影響更是不可低估。

（二）對用人權的監督。“一把手”的重要權力之一是用人權，用人能起到強烈的導向作用和保證作用。如果“一把手”能選賢任能，愚魯奸滑者就自然后退；“一把手”任人唯親，小宗派、拉關系、走后門就會成風，跑官要官、奸邪詭詐之徒就會有機可乘，黨風政風就會被帶壞。更重要的是，“一把手”通過選賢任能，通過人才的培養，能保證黨的路線方針政策和正確決策的落實，能不斷發現和解決前進中的不足和問題，保證一個地區、部門的長久穩定發展。

（三）對決策權的監督。決策失誤對一個地區、部門發展的影響極大，而決策的主導者是“一把手”。“一把手”在決策中的作用不可替代，這是因為領導班子的積極性、創造性需要“一把手”來調動和激發，集體的智慧和見解需要“一把手”來總結、集中、升華，一些重大分歧和爭議需要“一把手”來統一，事關全局和戰略性的重大問題，更多地需要“一把手”來思考、提出、決定，而決策的執行也需要“一把手”通過自己的意志、智慧和能力來推動。所以對決策權的監督應該成為“一把手”監督的重要方面。

（四）對調控權的監督。為了保證“一把手”充分發揮作用，黨和人民也賦予了“一把手”一些調控權，比如人員安排、資金調撥使用、重要項目的審批權等，對這些權力也必須進行監督。

改革開放以來，特別是近兩年，“一把手”違法違紀問題很多，不管是經濟案件還是生活案件。不管是發展方向上的錯誤，還是日常生活中的一些具體問題，都表現為對手中的權力沒有正確的科學的認識，不正確行使運用權力，主要表現超越職權、濫用職權、玩忽職守、以權謀私。有的人甚至用手中的權力奉行一條錯誤路線，把一個地區拉上錯誤的軌道，使走私成風，泰安案件，湛江案件都證明了這一點。

“一把手”出問題往往牽涉到一大批人，甚至一個地區的領導班子整體。它帶來的不僅是經濟上的損失，更為嚴重的是它會損害黨群、干群關系，敗壞黨的形象，挫傷廣大干部群眾的積極性，嚴重污染社會風氣，對一個地區的長遠發展造成不良影響，大量的慘痛事實表明，不管住“一把手”的權力，不加強對權力的制約，必然會產生腐敗，管不住權力就管不住“一把手”。

二、“一把手”監督的主要障礙因素

（一）思想認識上的偏差。一是沒有全面理解“黨管干部”原則。黨管干部是選人、用人、育人、管人的統一，而長期以來，我們只注重“選人、用人”，而不注重“育人、管人”，把四者割裂開來。二是重“自律”，而輕“他律”，把領導干部特別是“一把手”自身的廉潔寄托在“一把手”個人的修養上，而沒有著重從外部、從制度上進行監督。即使有了制度，也把制度的執行寄托在“一把手”個人的自覺上，而在開放的社會條件下這只是一廂情愿。三是對權力特有的腐蝕性認識不足。改革開放以來的經濟犯罪用經濟學家的說法叫“權力尋租”，實質上就是權錢交易，權力市場化。對這種現象，我們缺乏必要的思想準備和防范措施。

（二）體制上的問題。我國現行的政治體制和干部管理體制的特點是：第一，權力過分集中，不管是中央還是地方，各部門、各地區的權力高度集中在一級黨委（黨組）手里，而在黨委（黨組）內部又集中于少數幾個常委、書記手里，更多的集中在“一把手”手里，在這種情況下，民主的發揮要看幾個主要領導特別是“一把手”的個人素質，名義上“一把手”和其他委員地位平等，但實際上是一種上下級的關系，下級對上級只有服從，沒有監督。第二，缺乏有力的權力制衡機制，對黨委的權力特別是“一把手”的權力沒有有效的約束。第三，黨委對所有的機構包括監督機構實行統一的領導，所有事務的最終決定權都在同級黨委（黨組）。人大及其常委會，紀委（監察局）、組織部門、審計部門、檢察院都受同級黨委的領導，查處案件處理問題要征得同級黨委的同意，很難發揮應有的作用。紀檢監察部門、審計部門對在執行公務中發現的“一把手”的問題沒有處理決定權，組織部門對有問題的“一把手”也不能獨立采取措施，人大及其常委會在監督中更是形同虛設，根本發揮不出一個權力機構應有的作用。許多單位、地區的“一把手”認為自己是黨委任命的，權力是黨委賦予的，只對黨委，對上級“一把手”負責，而不對人民負責，同級的監督根本不起作用。第四，這種體制缺乏上情下達，下情上報的有效渠道，信息溝通嚴重受阻。表現在社會上，一般干部、廣大人民群眾對“一把手”的反映不能及時傳遞到上級黨委。而上級黨委監督部門對“一把手”的各方面情況不了解，這樣就造成上級監督不住，同級監督不了，下級不敢監督。這種情況下，社會監督、輿論監督的作用也很難發揮。

（三）制度上的欠缺。改革開放以來，我們出臺了許多干部監督管理方面的制度，但執行不好，執行不了。主要原因在于：第一，各種制度不配套，形不成可操作性的體系，主要表現在干部的選拔任用、教育、監督方面的制度不配套，黨內監督制度和黨外監督制度不配套。第二，制度本身不完善，比如對“一把手”的任職資格、條件、行為規范并沒有明確規定，“一把手”的選拔任用大部分處于暗箱操作狀態，公開性、透明度不夠，根本無法進行監督。有些制度只注重于一些細枝未節，沒有抓關鍵。對干部的監督只注重日常行為，但對權力的來源、行使情況約束不夠。而領導干部的行為是和權力緊密聯系在一起的，如果不規范權力的運行，其他監督根本不起作用。第三，制度的執行缺乏有力的保證措施。好多制度不能執行的原因在于把希望寄托在領導干部本人的自覺性上，而缺乏制度上的保障。對違反制度后的處理規定過于粗疏，有的甚至沒有規定。在如何保障監督執行部門認真執行各項制度方面也缺乏操作性強的明確措施。

（四）文化歷史傳統的影響

我國歷史上從來沒有真正的法治，德治、人治一直居主導地位，這種文化傳統，雖然也有制度、法律，但仍然存在超越法律制度之上的權力，法律、制度只是權力的附庸。這種傳統強調人本身的自律，即自己約束自己，認為人本身可以做好自我監督，即使出臺了一些法律制度，也是相信人能自覺去遵守。人出了問題，總是把主要原因歸結為本人素質，而不會從法律制度上進行深刻反思，不會從體制上進行徹底改進。

正因為以上種種障礙，導致領導干部特別是“一把手”的監督難，難監督，最后的結果是把監督停留在口頭上、文件上，而落實不到工作中、實踐中。但改革開放的歷史實踐表明，不監督必然導致腐敗，因此加強監督己成為社會經濟發展的必然要求，也是中國法治化進程中的關鍵環節。

三、加強“一把手”監督的對策

（一）統一思想，更新觀念，消除思想認識上的障礙。一是充分認識監督在干部管理中的重要地位，真正把選人、用人、育人、管人結合起來；二是摒棄對自我監督的種種幻想，把自我監督和外部監督結合起來；三是重視黨外監督的作用，把黨內監督和黨外監督結合起來；四是強化法治意識，樹立法治觀念，充分認識法律制度的重要意義。從法律制度的建立、健全、實施、執行、保證上下功夭，要把權力置于法律、制度的約束之下，絕對不允許有超越法律、制度之上的人和權力，同時要認識到必須建立權力制衡機制，用權力制約權力。

（二）把握好監督重點。監督的重點是權力，主要是以下幾方面：

1、規定“一把手”權力范圍。即明確“一把手”到底該有多大權力、多少權力，在什么范圍內行使權力。要結合審批制度的改革，進一步規范“一把手”的權力。要適當地分權，防止權力過分集中。在明確權力范圍的同時，明確責任、義務、利益、使權責義利均衡，形成自身的一種約束機制，使“一把手”對自己手中的權力、利益很珍視，不敢冒丟失的風險。

2、加強對權力行使過程的監督，即對權力的運行程序做出規定。行使用人權一定要按照《條例》的要求，個人只能向組織上推薦干部，不能直接決定干部任命。自己推薦的干部也要經過民主測評，民主推薦、醞釀，組織考察、黨委討論任命。用錢必須遵守財務制度，資金的借出、借入、使用都要有嚴格的程序，特別是在運用資金上應有數額限制，超過數額要經過集體討論或報財稅、審計部門審核等。決策方面要嚴格經過方案提出、方案論證、方案選優、集體討論、研究通過等程序。在用人、決策的表決中，都要采用無記名投票的方法。在行使權力過程中，“一把手”不能利用手中職權干預下屬部門的工作，影響下屬部門獨立開展工作。

3、對權力行使結果進行監督。要經常檢查“一把手”的決策和用人及各種權力的行使情況，發現問題及時處理。在干部考核中，要客觀分析“一把手”的述職情況，科學評價其成績和所起的作用；對地區和部門工作當中出現的問題，要查清“一把手”的責任。

（三）改革體制，充分發揮各監督主體的作用，加強對權力的約束。體制問題是一個最根本的問題，十一屆三中全會以來，我們對經濟體制進行了根本性的改革，但政治體制的改革特別是干部管理體制的改革明顯滯后，也不利于干部監督管理。改革的方向是：①強化紀檢、監察、組織部門的監督職能，對同級黨委的用人權進行監督，在管人上下功夫；②強化人大及其常委會的監督職能，加強對“一把手”的監督；③逐步形成權力制衡機制。

1、改革領導體制，保證各專門監督機構獨立地行使職權。地方紀檢監察、檢察、審計等部門監督機構要實行垂直領導，以便其獨立行使監督權，不受同級黨委、政府及各部門的干涉，在干部的監督問題上，要賦予監督主體獨立的決定權。

2、明確各專門監督主體職能，形成整體合力。人大及其常委會的主要職能是對政府部門“一把手”進行監督。①明確界定“一把手”的權力、責任、義務、利益；②在對部門執法檢查的基礎上，對“一把手”本人執法情況進行監督；③加強立法，規范權力的運行方式、運行程序，并認真檢查執行情況，使權力運行規范化；④規定對“一把手”的彈劾、罷免程序，充分行使彈劾權、罷免權；⑤出臺監督等方面的法律，對監督主體的權力給予保障；⑥對同級黨委的人事任免進行監督，并可以行使否決權；⑦通過人大代表了解廣大人民群眾對領導干部特別是對“一把手”的反映，把政府及其組成部門的“一把手”置于自己的有力監督之下。紀檢監察部門主要對執政執法執紀情況、權力運用情況進行監督，對違法違紀、濫用權力者進行懲處，要劃分紀檢監察部門和司法檢察部門的權限，對已構成犯罪的由司法檢察部門直接立案偵查，偵查結果報紀檢監察部門，對情節輕微、可以免予起訴或不起訴的移交紀檢監察部門處理。紀檢監察部門處理還沒有構成犯罪的案件。要防止用紀律處分代替刑事處分，如果夠上刑事處分的，要首先適用刑事處分。

組織部門是管理干部的職能部門，在目前我國監督機制不健全的情況下發揮著重要作用。其主要職責是：①嚴把用人關，把監督工作貫穿于考察任用的全過程；②對同級黨委選人用人，特別是“一把手”的情況進行監督；③制訂“一把手”的素質要求，任職資格、條件，“一把手”行為規范；④對“一把手”用權過程進行監督；⑤對“一把手”貫徹執行黨的政治路線、組織路線情況進行監督，包括對“一把手”用人的監督；⑥規范內部機構職能，使所有部門都發揮好監督作用。

3、加強自上而下的監督，強化上級黨組織的監督職能。“一把手”大都是上級黨組織任命的，上級黨組織監督能起到良好效果。上級黨組織要支持各專門監督機構的工作，經常檢查“一把手”的工作、學習情況，時時提醒，發現苗頭性問題及早消除，對一些群眾反映較大的“一把手”及時采取組織措施。

4、在同級黨組織內部形成權力制衡機制，使同級黨組織能充分發揮監督作用。紀檢監察部門向同級黨委、政府各部門派駐紀檢組（員），受紀委（監察局）直接領導，不受同級黨委及各部門黨委（黨組）的干涉。審計部門也可以向各部門派駐審計員，對部門財務實行監督，但不干涉部門工作，同級審計部門可以對同級黨委、政府進行財務監督，對“一把手”進行經濟責任審計。要優化班子結構，在班子內部都形成互相監督的機制。配備的“一把手”，必須有民主作風，能認真聽取其他班子成員的意見；配備的副職，應有較強的政治責任感，對“一把手”行使監督權利。要通過黨委或行政會議的議事規則把副職的監督權規定下來；副職要積極支持“一把手”的工作，承擔各自的責任，避免“一把手”壓力過重。“一把手”也應對副職加強監督，保證班子整體的廉潔。

(四)建立健全各種法規制度，把監督納入規范化、制度化軌道。

1、在“一把手”的選拔任用方面出臺更加明確的制度，把監督工作貫穿于考察、選拔、任用的全過程，從源頭上加強監督。①進一步明確。‘一把手’的素質要求、任職資格、任職條件。《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中對領導干部的選拔任用有一些原則規定，但到底“一把手”應該有怎樣的素質、資格、條件，并不明確。同志對“一把手”提出了四條要求，即堅持原則、顧全大局、團結同志、加強修養。這是基本的標準，在實際工作中，可以從以下幾個方面去把握。第一，必須有堅強的黨性和強烈的政治責任感；第二，必須有牢固的法治觀念，把自己置于法律制度的約束之下，在法律范圍內決策，依法行政；第三，有較高的知識素養，政治、經濟、法律、歷史、管理、經濟、哲學等都應廣泛涉、獵，成為所從事工作的專家，不能甘于當外行；第四，有較強的能力，在班子成員中其綜合、能力應該最高，主要是決策能力、用人能力、開拓創新能力、把握全局能力；第五，要有扎實的民主作風，認真執行民主集中制；第六，要有高尚的人格和道德修養；第七，要有堅強的意志。在任職資格和任職條件方面，要強調在基層任職并做出過好的成績，群眾中威信高，年富力強等。②完善選人用人制度，改革選人用人方法。根據《條例》專門制定“一把手”的選拔任用制度。現在“一把手”基本上是委任制，以后要逐步采用考任制、選任制，也可以考慮公開選拔，競爭上崗。對專業性、業務性比較強的部門，“一把手”必須進行考試，再不能讓外行領導內行。要廣泛推行領導干部任前公示制，并把這項制度擴大到“一把手”的選拔任用上，使廣大群眾參與“一把手”的選拔任用工作。要進一步增強選拔任用工作的公開性、透明度，從根本上避免“暗箱”操作。

2、出臺統一的監督制度。①明確規定監督主體和監督對象的權利和義務、職責，保證監督主體和對象處于平等的位置。監督主體享有批評權、彈劾權、罷免權、質詢權，而被監督的“一把手”也應有辯護權，申訴權，請求復議權等。②明確規定監督的范圍。主體的職權和監督的內容。監督主要是對權力行使情況及和職權相關的行為的監督，不能影響監督對象的正常工作、學習、生活。③監督主體和對象都應履行一定義務，受一定規范的約束。監督主體不能對監督對象進行人身攻擊，不得非法侵犯監督對象的各種人身權，財產權，監督對象不能對監督主體打擊報復。④嚴格區別正常的監督和其他非法行為的界限，如誣告、陷害等。⑤保證監督主體正確行使監督權。

3、出臺有關保障制度和措施。①出臺和監督相關的程序方面的規定、制度，即監督必須履行法定程序，有領導、有步驟地進行。②對“一把手”行使權力的程序、辦事程序作出規定。③出臺具有保障功能的規定、制度條例，即出臺懲處措施，對不執行制度的行為嚴肅處理。要把執行有關制度作為領導干部特別是“一把手”的一項義務確定下來，對不認真執行，情節較輕的給予誡勉，重的按違紀處理。治亂必須用重典，懲處一定要重，才能有威懾作用，要充分保證制度的嚴肅性。

4、出臺對監督主體進行監督的有關制度，督促各監督主體依法行使職責。總之，在法規制度建設方面，要做到使所有的領導干部，特別是“一把手”都處在制度、法規的約束之下，又要使所有的制度都能得到認真執行。

（五）拓寬監督渠道，充分發揮新聞輿論監督的作用。新聞輿論被稱為現代國家的第四大監督力量，新聞監督作用發揮的程度，標志著一個國家的民主程度、法治化程度、現代化程度。新聞輿論監督能調動全社會，特別是廣大人民群眾的監督作用，形成監督合力。廣大黨員和人民群眾也歡迎以這種方式參與監督，而一些違法違紀，行為不檢點的干部最害怕公開，從中央臺焦點訪談可以看出這種監督的效果。珠海市已出臺相關辦法，我們也可以在這些方面做些嘗試，當前可以先在一些權力比較集中，群眾比較關注的單位進行試點。

四、做好“一把手”監督的各項基礎性工作

（一）充分發揚民主，為廣大黨員群眾參與監督打好基礎。我國的政體是人民代表大會制，其實質是人民當家作主，這就要求不斷地擴大人民的民主權力。黨的權力、干部的權力都來自于人民，干部是“公仆”，接受人民的監督天經地義。同志在全國剛剛解放時就提出來，要用民主的方法讓人民群眾來監督政府，但如果沒有一整套的制度法律進行規范、保證，就必然導致無政府主義，導致動亂。十年是慘痛的教訓，當時就是采取的所謂“大民主”的方法。建國以后，為了加快進行經濟建設，為了中國迅速擺脫落后面貌，為了戰勝國內外的敵對勢力，黨更多地強調集中，這是當時國際國內環境的要求。現在環境較為寬松了，民主也有了經濟基礎，廣大黨員和人民群眾對什么是真正的民主有了清醒的認識，黨的領導能力、把握民主進程的能力增強了，應該逐步地推進黨內民主和人民民主，引導廣大黨員和人民群眾正確行使民主權力，積極參與監督。同時，要公開辦事程序，加大政務公開的力度、深度，除了涉及國家機密的都應公開，使“一把手”活動處于人民群眾和黨員監督之下。

（二）提高各監督主體的素質。人大、組織部門、紀檢監察、檢察部門、黨的各級委員會成員的素質都要提高，廣大人民群眾黨員的素質也要大力提高，這是搞好監督的基礎。對各監督機構的工作人員，一要提高政治素質，其中第一位的是職業責任感，即對黨和國家負責，對監督對象負責，對法律制度負責。二要提高業務素質，掌握監督必需的業務知識。三要有較強的行使職權的能力。

（三）做好“一把手”的思想政治工作，使“一把手”自覺接受監督。一是消除“一把手”對監督的疑慮；二是強化法律、法規制度教育，使“一把手”有較強的法律意識，主動把自己置于法律制度的約束之下，同時學會通過法律手段、制度手段推動各項工作；三是提高“一把手”的自律能力。加強監督最重要的目的是避免“一把手”出問題，使“一把手”都能健康成長，履行好職責，是預防，而不是等“一把手”出了問題去查處，去懲罰。

（四）加強對監督工作的理論研究。理論研究的重點在于：①如何制約權力，形成權力制衡機制；②在市場經濟條件下，如何轉變干部管理職能，切實把管人、育人放在重要位置。在市場經濟條件下，選人要逐步通過市場來配置，即到市場上尋找公務員的后備人選，然后通過公開招考進行錄用，組織部門要在如何管人、育人上下功夫；③黨的領導體制如何進行徹底的改革，以適應市場經濟的要求；④黨內如何形成有效的監督機制。

總之，在市場經濟條件下，必須切實把監督提到議事日程上來，干部管理體制各項制度都要圍繞著如何發揮監督職能進行改革，以權力制約權力，堅決防止權力進入市場，遏制住腐敗的逆流，為經濟發展和社會進步提供有力的保證。