導語：農村稅費改革對基層組織建設的影響及對策研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農村稅費改革是農村生產關系的一次重大調整，是建國以來繼、家庭聯產承包責任制后我國農村進行的第三次重大改革，是同志“三個代表”重要思想在農村工作的具體實踐，對新時期農村上層建筑的變革和完善、農村利益格局的調整、農村生產力的提高，有著重大而深刻的影響。

從近一年我市的實踐和去年余干縣的試點情況看，農村稅費改革取得了階段性成效，農民負擔得到減輕，干群矛盾減少，促進了黨群、干群關系的進一步改善和農村民主政治建設。但農村稅費改革是一項復雜的系統工程，牽一發而動全身。農村稅費改革既給基層組織建設帶來了新變化，提出了新要求，也出現了新情況，遇到了新問題。如何應對農村稅費改革后出現的新情況、新問題、新挑戰，切實加強基層組織建設，是當前亟待研究和解決的重要課題。

根據省委組織部分配的重點課題任務，我部領導高度重視，成立了由市委常委、組織部長任組長，分管副部長為副組長，部調研科、組織科、農村基層組織建設科及市委黨校、上饒師院相關同志為成員的課題組。課題組采取召開座談會、個別訪談、蹲點調查、查閱資料等形式，赴12個縣（市、區）及稅改相關部門展開調研，共召開各類座談會26個，發放問卷調查表915份。通過調查，對農村稅費改革后基層組織建設的新情況、新變化，對當前農村基層組織建設遇到的新問題、新挑戰，對新形勢下如何加強農村基層組織建設等深層次問題，進行了深入分析和深刻研究。現將課題研究情況報告如下：

一、農村稅費改革對基層組織建設的積極影響

從問卷調查情況看，認為農村稅費改革為加強基層組織建設帶來了機遇，有利于密切黨群關系的占56.4%；認為有利于減少干群矛盾沖突的占67.5%；認為“本地基層組織建設狀況”好和比較好的占68.9%。也就是說，農村稅費改革為基層組織建設帶來了較為積極的影響：

（一）完善了農村稅費制度，農民負擔確實減輕，有利于密切黨群關系。近年來，農民負擔較重，制約了農村經濟的發展，影響了農村社會的穩定，也是導致有的地方黨群關系緊張的重要原因之一。實行農村稅費改革，變“費”為稅，從根本上治理了亂收費、亂集資、亂攤派，降低了農民負擔水平。據統計，上饒市農民總負擔比稅費改革前減少了1.66億元，人均負擔49.92元，畝均負擔67.57元，分別減少31元和42元，減負率38.23%。問卷調查也表明，有97.5%的認為農村稅費改革后農民負擔大為減輕和有所減輕，農民在稅費改革中真正得到了實惠。農民負擔的減輕，充分體現了黨對農民的關心，得到了廣大農民群眾的衷心擁護和感激，增強了他們對黨和政府的信任。

（二）規范了稅收征收辦法，一定程度上減少了干群矛盾沖突，有利于增強基層黨組織的凝聚力。農村稅費征收歷來是農村工作中的熱點和難點問題。一方面，稅費改革前是“一攬子”收費，哪些該交，哪些不該交，哪些合理，哪些不合理，群眾不清楚，由于農民負擔較重，導致征收難。另一方面，由于部分農民繳費意識不強，拖欠、拒交稅費現象比較多。在這種情況下，部分鄉村干部在征收中采用了一些過急手段，發生了一些過火行為，在有的地方，干群關系較為緊張。稅費改革后，征收方式改變，變“人收費”為“法收稅”，從法律上明確了農民應盡的義務，通過“三定”（定點辦稅、定時上村、定額上繳）征收，并輔之以委托代征和代扣代繳新的征收方式，收稅項目、收稅標準一清二楚，一目了然，增強了稅收征管的透明度和約束力，減少了鄉村干部與農民群眾的直接、正面摩擦。鄉村干部也得到了一些“松綁”，一定程度上從過去“一年到頭忙，為收錢和糧”、“登百家門、遭百家罵”的苦惱角色中擺脫出來，有利于把更多精力和時間投入到為群眾謀利益、辦好事上，拉近了干群距離，密切了干群關系。農民群眾由于得到了實惠，氣順了，心暢了，一些誤解消除了。據上饒市稅改部門相關負責人介紹，費改稅后，農民主動交稅的占50%—60%，有不少村100%完成任務。

（三）實行了“一事一議”制，使村務管理變“封閉式”為“公開民主式”，有利于增強鄉村干部的民主意識和依法辦事觀念，促進農村民主政治建設。稅費改革要求，在三年內逐年減少直至全部取消勞動積累工、義務工，村內興辦水利、修路等集體生產和公益事業的用工，遵循“量力而行、群眾受益、民主決定、上限控制”的原則，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定。稅費改革后，由于實行大家事、大家議、大家干、大家管，調動了廣大農民參與基層民主政治的積極性，進一步推進了村民自治和農村集體事務的規范化管理。余干縣瑞洪鎮建設村原是一個“債務多、上訪多、矛盾多”的“問題村”。稅費改革后，在新任村支書的帶領下，通過“一事一議”，籌資3萬元，修了一條10年前就想修的村內公路，群眾對此感到十分滿意。

（四）建立了“以收定支”的新機制，有效控制了鄉村不合理開支，有利于促進基層黨風廉政建設。過去，因稅費收支管理機制不健全，以支定收，部分鄉村隨意增加各種不合理開支，加重農民負擔。有的地方“吃喝風”盛行，揮霍浪費嚴重，敗壞了黨風黨紀，在群眾中產生不好的影響。稅費改革調整完善了縣、鄉分稅制財政體制，明確劃定了鄉鎮財政收支范圍，建立了“以收定支”的新機制，遏制了各種“搭車”收費和隨意截留稅費的現象，從源頭上有效防止和克服了各種不正之風的滋生。有的農民說：“現在，稅交得明白，也交得放心。”有的鄉村干部也說：“稅費改革，最大的好處之一，就是消除了農民對干部的疑慮，還了干部一個清白。”

（五）推動了鄉村機構改革和基層政權職能的轉變，有利于促進農村基層組織改進工作方式方法，轉變工作作風。農村稅費改革的推行，要求基層政權必須按照社會主義市場經濟的要求，轉變職能，改進作風，真正把工作重心轉移到提供公共服務和加強社會管理上，逐步建立廉潔自律、求真務實、辦事高效、運轉協調、行為規范的鄉村管理體制。為適應農村稅費改革的新形勢新要求，我市采取了小村并大村、撤鄉并鎮、調整中小學校布局等措施，積極穩妥地推行鄉村機構改革和教育體制改革，鄉村機構和干部人數得到精簡，基層組織職能正在逐步轉變。通過近一年的工作，全市共撤并鄉鎮42個，行政村精簡30%，撤并學校2173所，精簡、清退鄉村干部、超編教師等各類人員5990人。同時，有效強化了鄉鎮基層干部為農民群眾服務的意識，提高了他們改進領導方式和工作方法的責任感和緊迫感，有不少地方的基層組織通過創辦示范服務基地和各種服務組織，“做給農民看，帶著農民干”，積極引導農民調整產業結構，促進了農村經濟的發展。2002年1—11月農民人均純收入2226元，同比凈增130元。這說明實行農村稅費改革后農民負擔減輕、收入增加的效應開始顯現。

二、農村稅費改革后基層組織建設面臨的新情況新問題

農村稅費改革是確保農民減負、農業發展、農村穩定的長治久安之策。但由于涉及到方方面面利益的大調整，改革的陣痛在所難免。從上饒市的探索和實踐情況看，當前農村基層組織建設面臨的新情況和新問題，突出表現為“五個不適應”。

（一）思想觀念相對滯后，與農村稅費改革要求基層組織具有與時俱進的時代品質不相適應，提高思想認識，加強農村基層組織的思想建設迫在眉睫。從調查情況看，一些農村基層組織乃至上級黨委及其相關職能部門，對農村稅費改革后如何加強基層組織建設認識不深、考慮不多。問卷調查反映，有26.8%的同志對農村稅費改革后加強基層組織建設信心不足、消極應付。這固然與農村稅費改革推行時間較短，各方面的問題和矛盾暴露還不十分尖銳等因素有關，但思想觀念滯后于形勢的變化，是重要原因。有的面對新形勢新任務新要求，無動于衷；有的認為“車到山前必有路”，走一步算一步，主動應對和超前接軌意識不強；有的信心不足，畏難情緒大，存在“四憂”：憂干部工資難兌現，憂稅收任務難完成，憂債務難償還，憂無錢為群眾辦實事。由于鄉村干部對農村稅費改革存在一定的認識偏差，對困難和問題估計得比較高，看得比較重，對農村稅費改革給基層組織建設帶來的新變化領悟還不是很深，對面臨的新機遇認識也不足，相當部分缺乏主動應對變化的思想基礎。

（二）鄉村經濟實力薄弱，與農村稅費改革后基層組織正常運轉所需的物質基礎不相適應，加快農村基層組織的保障建設任務艱巨。農村基層組織的正常運轉，發揮農村基層組織的作用，無疑都需要一定的經濟基礎。實行稅費改革后，農民負擔大幅減輕，同時也帶來一些新的問題。一是鄉村財力大幅減少，保持正常運轉仍存在一定缺口。就鄉鎮而言，稅費改革后一般鄉鎮年減收在100萬元左右，多的達400萬元，大部分鄉鎮財政收入平均減少三成左右，在原本財力比較吃緊的情況下，無異于“雪上加霜”，絕大部分鄉鎮存在拖欠干部工資、增資“空轉”等問題；就村級組織來說，全市村級收入較稅費改革前平均減收50%，每個村的收入包括各級轉移支付平均只有2.5萬元左右；雖然中央、省政府的轉移支付力度較大，市、縣兩級也都增加了相應的配套資金，用于保證鄉鎮政權和村級組織以及農村義務教育的正常運轉，但由于配套改革尚未完全到位，機構人員精簡比例不高，農村義務教育布局調整困難重重，各項開支縮減幅度不大，部分鄉村組織的正常運轉仍有一定難度。二是鄉村債務積重難返。問卷調查顯示，有56.6%的干部群眾認為，這是農村稅費改革后基層組織建設面臨的主要困難。據統計，上饒市鄉村債務達6億元，鄉鎮平均負債75萬元，高的有230萬元；村均負債13萬元，有的村達100多萬元。調查中發現，有些村為了百分之百完成農業稅征收任務，仍舊采取高息借款的辦法彌補農業稅征收缺口，以致舊債未還，新債又添。鄉村債務積重難返，一方面，導致農村稅費收取難，成為鄉村干部的精神包袱，牽扯很多精力；另一方面，還引發各類矛盾糾紛、治安事件，影響干群關系，給農村社會穩定帶來不少隱患。據調查，有的村支書被告上法庭，有的人身安全得不到保護，已有不少村支書、主任或其家屬受到暴力威脅和人身傷害等等。三是制約因素多，集體經濟發展緩慢。農村稅費改革后，鄉村兩級財力存在一定缺口，負債沉重，在保“吃飯”都比較困難的情況下，無法擠出多余的資金投入經濟發展。雖然各地都非常重視招商引資工作，但鄉村兩級招商引資難度較大，有的成效也不很明顯；加上農業產業結構調整進程不快，農村社會化服務體系不健全，信息咨詢、技術指導、人員培訓、產品營銷等產前、產中、產后諸多環節的服務滯后等因素，一定程度上制約了農村經濟的發展。大力發展農村經濟，增強集體經濟實力的任務非常艱巨。

（三）鄉村干部整體素質不高，與稅費改革后做好農村工作的新要求不相適應，加強農村基層干部隊伍建設刻不容緩。實行稅費改革，對發展農村經濟的思路、鄉村干部的工作方式方法、農民的思想意識等都產生了深刻的影響，但目前基層干部整體素質與農村工作深刻變化的新形勢、新任務的要求差距較大，問題不少。主要表現在：一是精神狀態不佳。從調查情況看，有36.5%的人認為，農村稅費改革后，鄉村干部特別是村組干部對做好農村工作的態度是被動應付。由于鄉村收入的減少，配套改革措施的相繼推行，鄉村干部面臨減人不減事，減人不增資的窘境，有相當部分村干部思想波動較大，認為工作壓力未減，經濟待遇偏低，政治待遇無門，感到“工作上沒甜頭，待遇上沒想頭，政治上沒奔頭”，因而工作積極性受到不同程度的影響，一些有本事、有能力被稱之為“能人”的村干部“棄政從商”，遠走高飛。據初步掌握的情況反映，目前全市有近百名村干部不辭而別，不少村支書辭職不干。加之即將進行第五屆村委會換屆選舉，即使在崗的，有相當部分也是疑慮重重，消極應付，導致少部分村級組織在“稅改風浪”的考驗中“元氣大傷”，一些原本就屬“軟、懶、散”的村級組織加劇了“癱瘓”進程。二是服務本領不強。這是農村稅費改革后鄉村干部存在的主要差距。問卷調查中，有71.1%的認為鄉村干部缺乏發展經濟的能力。稅費改革后，廣大農民群眾對鄉村干部帶領大家發家致富奔小康的期望越來越高，但有些鄉村干部存在小農經濟意識，“等、靠、要”思想比較嚴重；有的黨員和干部沒有一技之長，帶頭致富的本領不過硬，有的日子過得還不如普通群眾；有的學用科技的動力不足，接受新知識、新技術能力差；有的對市場經濟不熟悉，對市場情況看不清、弄不準、把握不了，因而實踐中思路不寬、辦法不多，發展經濟的能力與群眾盼望致富的要求存在不少差距。三是政策法律水平不高。稅費改革對改進農村的工作方式方法提出了許多新要求，但相當部分鄉村干部只顧應付眼前工作，不能主動適應新形勢的發展變化，重視知識更新不夠，新知識、新技術掌握甚少，對新情況、新問題研究不多，缺乏知識的恐慌感和能力的危機感，導致政策水平不高，法制觀念不濃，依法行政能力不強。四是工作方法和工作作風不實。從理論上講，稅費改革后，實行“三定”征收和代扣代繳，工作難度相應減小。但有不少農民的納稅意識在短期內還難以得到明顯提高，問卷調查也表明，農村稅費改革后認為農民的納稅意識是一般的占50.3%，認為是較差和差的占5.5%。農民真正由過去的繳費向依法自覺地納稅過渡，需要做大量的工作，并經歷較長的“磨合期”。在目前農業稅征收的實際操作中，仍舊是財政（農稅）部門委托村委會代收代繳。面對這種新舊矛盾交織，各種關系尚未完全理順的情況，部分鄉村干部仍習慣于沿用老辦法、土辦法，而新辦法又不會用，硬辦法不敢用；在工作作風上，有的態度比較生硬，不善于做細致的思想政治工作，不能以法育人，以理服人，以情感人。五是村級后備干部來源不足。由于新的生產組織形式使農民有了自主權，部分農民對村級組織（包括黨組織）的向心力明顯減弱。農村中一些年紀輕、素質好、能力強的人大都外出務工經商，經濟收入高于村干部，其中不少人不愿意“棄商從政”。據反映，余干縣白馬橋鄉有的村沒有一人愿意當村干部。加之在村級后備干部的培養問題上，基層組織重視不夠，措施不力，以致難以發現人才，起用人才；調查中也發現，有的村支書對培養后備干部抱有抵觸情緒，“私”字當頭，怕培養了后備干部，“搶了自己的位子，奪了自己的帽子”。

（四）鄉村管理機制陳舊，與農村稅費改革后對鄉村職能和領導方式的新要求不相適應，加快鄉村機構改革，轉變職能勢在必行。稅費改革后，必須通過精簡機構，轉變職能，更好地加強對農村工作的領導；通過精簡人員，減少財政支出；通過改進工作方式方法，提高工作效率和服務水平。但由于多種因素的影響，我市市、縣、鄉三級機構改革尚未全面實施，以致稅費改革后，農村經濟體制發生了重大變化，但上層建筑的某些環節不適應社會主義市場經濟的需要，鄉村職能仍是“青山依舊，面貌無改”。問卷調查中，有49.2%的認為，農村稅費改革后，鄉鎮政權和村級組織的工作內容和職能變化不大。突出表現在鄉村兩級人多、事多、成本高。“人多”就是鄉鎮機構臃腫，人員龐雜，“上面千條線，下面一根針”，比較重視對口設置，使得機構小而全，越設越多，“各路諸侯”都向鄉鎮擴展勢力，使鄉鎮機構和人員膨脹；有的村級組織因家族派性，搞平衡照顧，“超職數”配備村組干部，使人浮于事的現象尤為突出。“事多”就是鄉鎮政府職能“過寬”，管了許多與市場經濟條件下不相符的事情，但是該管的一些事情又沒有管好，比如在大市場、小經濟的矛盾中，基層干部如何幫助農民調整產業結構，帶領農民闖市場，增加農民收入，是目前迫切需要解決的問題，然而這些恰恰正是我們鄉村工作中的薄弱環節。“成本高”就是由于鄉村機構、人員過多，支出膨脹，使得基層組織運轉效率不高，成本過大。因此，深化機構改革，轉變鄉村職能，提高運轉效率，是加強基層組織建設一項勢在必行的艱巨任務。

（五）部分基層干部民主決策水平和能力不強、傳統管理模式根深蒂固，與稅費改革后對民主管理、民主決策和民主監督的新要求不相適應，進一步推進農村民主政治建設任重道遠。隨著社會的不斷進步，農民群眾的民主意識不斷增強，對村級事務的知情、參與、決策和監督的要求越來越迫切。特別是在稅費改革中實行“一事一議”制度，要求興辦公益事業，必須依照民主管理、民主決策的原則，由村民大會或村民代表大會決定，群眾享有高度的知情權、參與權和決策權，這對基層干部增強民主意識、提高民主決策水平，引導農民群眾正確行使民主權利提出了更高的要求。應該看到，由于實行家庭聯產承包責任制后，農民各種各的田，各賺各的錢，對政府的依賴程度大為減弱。稅費改革后，農民與國家、集體的利益關系以稅制的形式固定下來，比以往變得更加直接而明朗，農民作為農村經營主體的相對獨立性更加突出。在這種情況下，由于缺少對農民進行有效的民主和法制教育，相當部分農民的民主意識和法制觀念還不強，認為“土地包到戶，不要黨支部；責任到了家，自家顧自家；各端各的碗，不要干部管；”農村也確實存在少數群眾要權利不盡義務，要民主不要法制，要增加收入不要合理負擔的問題。從問卷調查可以看出，有48.9%的被調查者認為，實行“一事一議”有利于增強鄉村干部和群眾的民主意識和依法辦事觀念，但也有66.1%的認為，通過“一事一議”興辦集體公益事業難操作或行不通。由于農村勞動力流動性大，村民大會或村民代表大會難以及時召開；實行上限控制，財力有限，難以興辦投資較大的公益事業；村民想法各不相同，有些項目即使多數村民同意，但少數不同意，也無法實施；正因為“一事一議”具體的可操作性不夠強，群眾思想難統一，實施過程中的問題多、矛盾大，不少地方存在著不議、亂議、議而不決或決而難行的情況，直接影響了民主決策、民主管理的實際成效。面對農村民主政治建設中的新情況、新問題，如何有效消除一些基層干部和農民群眾存在的“想民主、又怕民主；要民主，又不會民主”的困惑，增強農村干部群眾的民主法制意識，提高基層干部的民主決策水平和能力，促進農村民主政治建設扎實健康發展，是一項長期而艱巨的任務。

三、農村稅費改革后加強基層組織建設的對策建議

黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，而農業、農村、農民問題是制約全面建設小康社會的重要“瓶頸”。農村稅費改革一定程度上緩解了農村的矛盾，但僅靠分配關系的調整，并不能根本解決“三農”問題。從根本上講，大力發展農村生產力是治本之策。農村經濟發展壯大了，就牽住了農村基層組織建設的“牛鼻子”，其他矛盾和問題也就迎刃而解。農村基層組織必須把大力發展農村經濟作為第一要務，把提高農村基層組織的戰斗力與發展農村生產力結合起來，把基層組織的戰斗力用于發展農村生產力，針對農村稅費改革后基層組織建設的新情況、新問題，系統運籌，標本兼治，重點突破，整體推進，努力把黨的基層組織建設成為貫徹“三個代表”重要思想的組織者、推動者和實踐者。要堅持把思想政治建設、組織建設、作風建設統一起來，既切實加強農村基層領導班子建設，發揮基層黨組織領導核心和戰斗堡壘作用，又立足于新時期農村工作需要，努力建設一支高素質的農村基層干部隊伍；既采取及時有效的措施，著力解決農村基層組織建設中面臨的突出矛盾和問題，又加強制度建設，著力構建農村基層組織建設常抓不懈的工作機制；既加強農村基層干部的管理監督，又加強對農民群眾的教育引導，不斷優化農村基層組織建設的社會環境，促進農村基層組織建設的健康發展。

（一）創新發展思路，積極探索農村集體經濟的多種實現形式，為農村基層組織建設夯實物質基礎

發展壯大集體經濟，沒有固定、現成的模式，關鍵在因地制宜、腳踏實地，積極探索農村集體經濟的多種實現形式。要從本地實際出發，以市場為導向，以優化品種、提高質量、增加效益為中心，調整農業結構，促進農業產業化經營。推廣“訂單農業”和“公司加農戶”的經營模式，充分發揮服務示范基地的輻射作用，通過做給農民看，指導農民干，幫助農民賣，積極為農民提供產、加、銷一條龍服務，當好農民增收致富的引路人。

1、多渠道盤活存量集體資產，增加財政收入。立足鄉情村情興業，著眼于本地資源的開發利用，把區位優勢、資源優勢化為經濟優勢、資本優勢；通過拍賣、租賃、承包等方式，實現集體資產的保值增值；充分利用和挖掘集體的水面、荒坡、荒地等資源的潛力，搞好農業綜合開發；大力發展個體私營經濟，積極招商引資，培植新的稅源。同時，妥善解決土地拋荒，加快農村土地承包經營權流轉步伐。農村土地承包經營權流轉是稅費改革深入的必然選擇之一。要以實施《農村土地承包法》為契機，按照依法、自愿、有償的原則，積極推進農村土地承包經營權流轉，進行適度的土地規模經營。波陽縣游城鄉結合實際，在充分尊重農民意愿的前提下，在兩個村推行了土地承包經營權流轉，既保證了農業稅的及時足額征收，增加了農民收入和集體收益，又促進了農村經濟發展，為農村基層組織建設夯實了經濟基礎。

2、清欠化債，標本兼治，使農村基層組織在“活血化瘀”中健康發展。只有集體經濟實力增強了，農民收入增加了，化解鄉村債務才有經濟基礎，但絕不能因此對鄉村債務坐視不管。各級黨委、政府要從鞏固稅費改革成果，鞏固農村基層政權，維護農村社會穩定的高度，樹立“還債也是政績”的觀念，高度重視鄉村債務問題，在弄清債務結構的基礎上，有針對性地制定諸如“清、降、控、收、抵、核、攤、壓”等化解鄉村債務的具體辦法。清，即清查債務形成的原因，凡因村干部個人形成的債務，由其個人負責解決；降，即調降和清理借款的高利率；控，即出臺相關政策，嚴格控制新債的發生；收，即清收村組債權；抵，即債權債務互相抵消；核，即核銷違規債務；攤，即因興辦公益事業形成的債務，經村民代表會議同意，每年平攤一部分；壓，即壓縮村級支出，堅持勤儉辦事。建議在可能的條件下，象解決國有企業“三角債”那樣，注入一定的化解債務啟動資金，該清償的清償，該剝離的剝離，能核銷的核銷。力爭在一定時期內，通過各方配合，循序漸進，破解鄉村債務難題。

3、改善領導方式，增強服務本領。由于農村生產力水平較低，經濟基礎薄弱，要鞏固和發展農村稅費改革成果，切實解決好農村經濟發展新階段遇到的新問題，農村基層組織必須圍繞農民增收、集體增效、財政增長的目標，不斷增強廣大鄉村干部帶領農民群眾致富的能力和提高為農民服務的水平。具體來說，應做好以下四個服務：一是信息服務。基層組織要力求全面掌握市場信息，準確反映市場動向，提供全方位的信息服務，進行科學的決策和指導，使農業生產直接同市場需求的終端接軌。二是技術服務。高度重視農業先進實用技術的推廣工作，組織力量搞好科技下鄉，提高農產品的科技含量和商品率。三是流通服務。幫助農民銷售農產品，解決長期困擾農民的賣難、賣虧問題。四是組織服務。鼓勵各類社會化中介服務組織的發展，組織農民開拓生產經營空間，進行農產品深度、廣度的開發，提高農產品生產經營的組織程度和抵御市場風險的能力。

（二）創新鄉村管理體制，提高鄉村管理效益，為農村基層組織的正常運轉提供體制保證

1、深化鄉村機構改革，緩解農村基層組織的財政壓力。一是扎實推進鄉村機構改革，大力精簡機構和人員。鄉鎮要按照“市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不承辦”的原則，科學劃分職能，合理設置機構，通過調整行政區劃，精簡、分流人員；深化鄉鎮“七站八所”機構人事制度改革，把農口“幾站”全面推向市場，真正實現減人、減事、減支的目的。就村級組織而言，可以通過“并、減、省”等途徑，減少村級支出。所謂“并”，即并村并組，適當調整村組規模，村以2000—3000人為宜，少數居住分散的不少于1500人；所謂“減”，即減少村、組干部職數，實行村干部交叉任職、兼職，1500—2500人的村，設村干部3名；2500人以上的村，設村干部5名。余干縣石口鎮在推進農村稅費改革配套措施中，根據各村人口多少、規模大小的不同情況，本著少而精原則，共精減村組干部110人，每年減少開支18萬余元；所謂“省”，即節省一切非生產性開支，包括大幅度削減報刊征訂數量，嚴格執行報刊征訂費的上限控制標準；實行村級招待費零管理制度，減少各種不必要的檢查、驗收、達標升級活動。二是深化教育體制改革，加快農村中小學布局調整。因地制宜地確定師生比例，根據地理狀況、人口居住疏密、交通等因素，深化學校內部管理體制改革，實行全員聘任制，清退一些不稱職和編外教師，在確保教學質量的前提下，減少鄉鎮財政壓力。三是完善鄉鎮財政體制。建議鄉鎮政府成立會計中心，村賬、校財由鄉鎮會計中心管理，鄉鎮部門收入由財政所管理，控制因財務管理混亂造成的財政赤字和暗箱操作的弊端。

2、切實轉變鄉鎮職能，充分發揮基層政權的作用。深化鄉鎮機構改革最關鍵的是轉變職能，機構改革的成效，不僅體現在減少機構上，更重要的是體現在政府職能的轉變上。隨著社會主義市場經濟的發展，農村經濟組織和經營體制發生了根本性變化，農戶成為獨立自主的市場主體。鄉鎮機構要適應這種變化，按照“三個轉變”和“四個引導”的要求，盡快轉變職能。“三個轉變”：即由過去的對上負責為主，轉變到對上負責和對下負責相統一，以對下負責為主；由過去的依靠行政手段為主，轉變到依靠行政手段和民主法制、說服教育、典型示范相統一，以民主法制、說明教育、典型示范為主；由過去的以完成上級布置的任務為主，轉變到完成上級任務和為廣大農民服務相統一，以優化為廣大農民服務為主。“四個引導”：即觀念引導，引導農民樹立市場觀念、商品觀念和效益觀念，摒棄小農意識，主動關注市場、研究市場、走向市場。規劃引導，結合本地實際，根據市場情況和全局利益，制定好鄉村產業發展規劃，為農民調整產業結構提供正確導向。政策引導，加強政策宣傳和教育，在資金、土地和收費上，重點向效益農業傾斜。典型引導，培訓和樹立先進典型，抓好一批示范基地、先進龍頭企業和專業大戶，帶動農民發展效益農業。

3、理清縣鄉關系，明晰鄉村職責。縣、鄉、村三級“壓力型”體制如果不能消除，鄉鎮政權角色的轉型將會遇到結構性障礙。必須結合當前正在展開的縣鄉機構改革，進一步理順縣鄉“條塊”關系。調查中，不少鄉鎮干部反映，鄉鎮政府名為一級政權，實際是一個“空架子”，根本無法領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科學、文化和各項社會事業，缺乏應有的權威、效能和社會凝聚力。因為縣級設在鄉鎮的分支機構，不同程度上瓜分和肢解了鄉鎮政府的職能，侵奪了鄉鎮必要的自主權，使憲法和地方組織法賦予鄉鎮政府的大部分職權“名存實亡”。因此，必須適應稅費改革后鄉鎮職能轉變的要求，建立“以塊為主”的鄉鎮管理體制，建議適當下放鄉鎮站所的管理權限于鄉鎮政府，逐步實行管人與管事相結合，進一步加強和完善鄉鎮黨委、政府管理經濟和社會事務的能力。就鄉村關系而言，村民委員會作為農民自治組織，卻承擔了一定的政府職責。目前從體制上看，村組干部在短期內仍然難以擺脫收取稅費的困境，但必須逐步適應農村稅費改革的要求，進一步完善村務運作機制，制定村級組織和村干部職責，規范村組干部行為。建議在農村稅費改革的配套措施中，把宣傳貫徹黨在農村的各項方針政策、提供信息、技術指導、矛盾調處、帶領群眾發展經濟、增加收入、履行農民應盡義務、促進社會整體發展作為村組干部的應盡職責；同時，規范有關職能部門的行為，凡屬部門行為的，不準全部推給村組干部，切實減輕村組干部的工作負擔和壓力。

4、因地制宜，創新基層黨組織的設置。農村稅費改革后，隨著撤鄉并鎮、村組規模調整等配套改革的推進，生產要素必將在一定范圍發生流轉；隨著農村經濟的發展，農村出現了許多行業協會、專業合作社等集體經濟組織，在這種情況下，要確立圍繞農村經濟發展設置基層黨組織的觀念，改變過去按村民小組和黨員居住地設置黨小組的傳統模式，根據黨員從事經濟活動的方式和農村工作的需要靈活設置黨組織，以組織設置的優化帶動經濟的發展。可以考慮在以下四個方面進行實踐和探索：一是圍繞農業產業化目標，把黨組織建立在產業鏈上，按照區域經濟布局，建立某個產業的黨組織，以產業的優勢帶動相關村組經濟的發展。廣豐縣吳村鎮黨委針對農業產業化進程不斷加快，各類行業協會中的黨員陸續增多的情況，創新基層黨組織設置，在果業、養殖、“三產”等行業協會建立了黨小組，通過黨員在協會中的示范帶頭作用，帶領農民致富，有力地推動了農村經濟的發展，增強了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。二是圍繞城鄉一體化目標，以城鎮所在村、中心村為依托聯合建立黨組織，強化集鎮建設的輻射功能，提高農村城鎮化和市場化建設水平。三是根據稅費改革后農村無職黨員增多的實際，推行無職黨員設崗定責；同步實行黨小組設置的改革，根據農村工作需要和黨員的專特長，進一步優化黨員的組合方式，合理設置有關類型的黨小組，比如政策宣傳、普法民調、致富示范、市場信息、村務監督、學習議事等黨小組，激發黨員先鋒模范作用的發揮。四是在強化村黨支部和村委會建設的基礎上，對其它村級配套組織，如對村級民兵組織可以將其職能上移到鄉鎮一級，對共青團可采取“村村聯合、村企聯合”的辦法進行合理設置，達到精簡高效的目的。

（三）創新干部選任機制，加強班子建設，提高整體素質，為農村經濟和社會發展提供堅強的組織保證

應對稅費改革的新變化，加強農村干部隊伍建設，必須堅持改革和創新精神，按照“職業化管理”的發展趨勢，以“事業留人、感情留人、適當的待遇留人”，從“選優、留住、提高、用好”入手，建立和完善農村干部特別是村干部的選拔任用、教育培訓、保障激勵和監督管理等工作機制，充分調動干部的積極性，確保隊伍的穩定性，努力培養一支適應新時期農村工作需要的高素質的農村干部隊伍。具體應把握以下四個環節：

1、選任渠道要“寬”。稅費改革后，對鄉村干部特別是村支書，無論是在政治素質、致富本領，還是在民主意識、法制觀念等方面都提出了新的更高要求。農民有句順口溜，則是對“領頭雁”的衷心企盼：“自己不能富，不能當干部；光顧自己富，不是好干部；帶領大家富，才是好干部。”從鄉村干部主要是村支書的選任導向看，必須突破地域界限和身份限制。在地域上，既立足本村“內選”，從村組干部、復退軍人、回鄉知青、科技示范戶、致富能手中選，又擴大交流，跨村、跨鄉招聘政治素質好、符合條件的“能人”，或選調先進小康村的優秀干部到后進村任職；在身份上，一方面強化“外返”，教育和動員在外務工經商的黨員，回到家鄉，為家鄉建設和發展作貢獻，另一方面完善“下派”，通過鄉鎮、縣直單位選派，大中專畢業生考錄等途徑，使有能力、有本事、有奉獻精神的“能人”、“強人”成為農民致富奔小康的帶頭人。同時，加強村級后備干部隊伍建設，采取民主推薦、公開選拔、跟蹤培養等方法，遵循公開、平等、競爭、擇優的原則，建立以公推、公選、公認為核心內容的村級后備干部選拔培養新機制。

2、教育培訓要“活”。切實增強鄉村干部的政治思想素質和崗位實用技能，著力于“四個培訓”、“四個提高”。即：加強鄧小平理論、“三個代表”重要思想的學習培訓，提高干部的思想政治素質；加強法律法規和政策培訓，提高干部的依法行政能力和水平；加強實用技術的培訓，提高干部的“雙帶”（帶頭勤勞致富、帶領農民共同致富）本領；加強文化科技知識培訓，提升干部的素質層次，逐步做到每個村級班子中有一名大專學歷的“村官”。要注重加強黨員隊伍的教育管理，根據形勢變化，認真解決農村黨員教育手段落后、形式單一、針對性不強的狀況，探索各種行之有效的黨員活動載體，建立健全以科普學校、農民夜校為主體的科技教育陣地，以科技協會、專業協會、服務示范基地為主體的農技推廣陣地，以“紅白理事會”、“村民議事小組”為主體的移風易俗陣地，依托上述陣地，賦予農村黨員教育新的內容和形式，為黨員充分發揮作用提供寬闊的舞臺。

3、激勵保障要“實”。按照縣、鄉兩級財政統籌的原則，對村支書、主任、會計等村主要干部按貢獻定報酬的制度，即“基本工資+績效工資”的結構工資制，并根據經濟發展和村干部工作量的增大，適當提高在職村干部的工資標準；村主要干部工資相當于本村農民人均純收入的1.5倍，其他村干部按主要干部的70%—80%確定。采取多種渠道，實行鄉、村、個人三級分擔，按2：5：3比例解決的原則，對在職村干部，主要是連續擔任村支書、村委會主任9年以上，擔任副職干部18年以上，工作成績突出的，實行養老保險，使之干有所得、退有所養，切實解決村干部的后顧之憂。對實績突出、群眾擁護的村干部，大張旗鼓地給予宣傳、表彰；對特別優秀的村干部，大膽提拔使用，積極探索從村支書中選拔鄉鎮領導干部的可行性和有效途徑。逐步推行村支書“公職化”，參照公務員管理辦法，實行職業化管理。在村支書的性質不變、地位不變、作用不變的前提下，參照國家機關工作人員的管理辦法和機制，對村支書或村支書、村委會主任一并考慮進行規范化管理，以提高村支書的素質要求和政治、經濟待遇，探索和建立一種吸引人才投身村支書崗位的用人機制。

4、監督管理要“嚴”。建立健全年度考評和離任審計制度。每年對鄉、村干部進行一次民主評議，評議較差的，由上級黨委實行誡勉談話，促其限期改正，并把評議結果與年度報酬和選拔任用掛鉤；推行鄉、村干部離任審計制度，確保鄉、村干部任期目標責任制的落實；積極推行財務審批“雙簽制”。即在各行政村成立5—7人組成的村民理財小組，村黨支部書記為理財小組組長，其他成員由村民代表選舉產生。村支書、村委會主任分設的，村里開支在*元以下，由村委會主任和黨支部書記共同簽字后方可報賬，村支書兼任村委會主任以及*元以上的開支，必須由村民理財小組集體研究同意，再經村委會主任和支部書記簽字后方可報賬。村民理財小組按季度審查本村財務收支情況，審查通過后，連同村務公開的其它項目一起向村民公開，重大事項隨時公開。

（四）創新民主管理手段，加強和改進村民自治條件下黨的領導，積極推進農村民主政治建設

農村稅費改革后，廣大農民群眾行使權利、履行義務的雙重責任更加明確，對基層民主法制建設的意識越來越強，要求愈來愈高。農村基層黨組織必須順應變化，進一步提高民主管理水平，探索出一條“以法建制、以制治村、民主管理”的新路子。加強基層民主政治建設，主要是加強對村民自治的領導，理順黨支部與村委會的關系，核心任務就是引導農民群眾學做主人、做好主人，不斷增強民主意識和自我管理能力。

1、進一步明確和堅持黨在農村工作的領導地位，處理好村黨支部與村委會的關系。當前，要緊密結合第五屆村委會換屆選舉，積極探索和推行“兩委”雙向進入，交叉任職，在組織人事架構上鞏固黨對農村工作的領導地位，即堅持“四個提倡”：提倡村黨支部領導班子成員按照規定程序競選村委會成員；提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選，如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選；提倡村委會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員。要進一步明確黨支部與村委會的職權范圍，明確決策程序，通過制度來保證黨支部的領導核心地位。村黨支部應該做到“五要五不”，即：對村民自治的民主權利，村支部要維護不干涉；對村委會職權范圍內的工作，要支持不包辦；對村委會決定和處理的問題，要總攬不包攬；在村委會遇到困難時，要幫助不旁觀；對村里的各項任務，要分工不分家。

2、加強對鄉村干部、農民群眾的民主和法制觀念教育，為推進農村民主政治建設提供良好的環境。首先，要加強對鄉村干部的民主法制教育。教育鄉村干部牢固樹立群眾觀念，把群眾滿意不滿意、答應不答應作為一切工作的出發點和落腳點；牢固樹立政策觀念，堅持一切工作按黨的方針政策辦，不越軌，不加碼，不自行其事，不搞強迫命令。其次，加強對農民的教育。針對農村稅費改革的新情況，通過加強對農民的法制教育、政策教育，使農民真正認識到，依法納稅是每個公民應盡的義務，樹立納稅光榮、偷稅漏稅可恥的觀念，在思想上和行動上自覺適應稅費改革的新形勢；加強對農民的社會主義、愛國主義、集體主義教育，教育農民考慮問題、處理問題，既要拿起法律政策武器，維護自身的合法權益，又要從大局出發，正確處理國家、集體和個人的關系，真正把擴大基層民主與提高農民素質結合起來，不斷增強農民的民主意識、法制觀念，提高運用法律武器正確行使民主權利的能力。

3、堅持和完善村務管理制度，引導農民積極參與農村各項事務。在農村稅費改革的新形勢下，要求村務公開、民主管理必須進一步改進方式方法，規范村務公開的內容，改進議事制度，明確議事內容和程序，不斷提高村民自治、民主管理的水平。就村務公開而言，建議以鄉鎮為單位建立統一的“村務公開日”，在公開日前后，組織鄉鎮駐村干部檢查村務公開的執行和落實情況，并配合建立村務公開“回執卡”制度，讓村民或村民代表對公開內容進行評價。就“一事一議”來說，農村基層組織必須充分發揚民主，調動廣大農民群眾議事、決事和行事的積極性，形成大家的事大家議、大家辦的民主氛圍；同時，加強群眾監督，所議項目在事前、事中、事后都要公開透明，防止腐敗行為和不正之風的滋生。

總之，加強民主管理，必須創新工作方式方法，提高議事能力，提升議事質量，做到在村級事務決策上，建立“兩委”聯席會議制度，規定凡是重要問題，堅持先黨內后黨外，先黨員后群眾和民主集中制原則；在工作落實上，建立黨支部向黨員、村委會向黨支部、村委會向村民代表會議定期報告的工作制度；把加強黨的領導與村民自治統一起來，把自覺發揮領導核心作用貫穿于實施“四個民主”的全過程，切實做到民主選舉中反映民意、民主決策中集中民智、民主管理中實現民愿、在民主監督中凝聚民心。

（五）創新工作方式，正確處理解決當前緊迫問題和立足長遠建設的關系，努力形成農村基層組織建設常抓不懈的工作機制有效解決稅費改革后農村基層組織建設面臨的諸多矛盾和問題，進一步推進農村基層組織建設，既要從現實問題抓起，更要立足長遠，在規范化、制度化上下功夫，努力形成農村基層組織建設常抓不懈的工作機制。

1、加強領導，努力形成農村基層組織建設齊抓共管的良好格局。稅費改革后農村基層組織建設出現的各種問題，需要各級黨委、各有關部門共同研究解決。新形勢下加強農村基層組織建設，要按照“三個代表”的重要思想，全面貫徹落實黨的十六大精神，進一步提高認識，轉變觀念，把基層組織建設與農村改革、發展、穩定，與有效解決農業、農村、農民問題融為一體，力求形成互促互補效應；變突擊式、集中式的整頓為規范化、制度化的建設，力求提高整體水平；變以組織部門抓為主，為黨委總攬全局，黨政共擔，有關涉農部門密切配合，力求形成合力；變要我抓為主，為既是“要我干”更是“我要干”，努力形成由各級黨委領導，組織部門牽頭，相關部門齊抓共管、上下聯動、責任明確的抓農村基層組織建設的良好工作格局。各級黨委要高度重視農村基層組織建設工作，并作為鞏固農村稅費改革成果，鞏固黨在農村執政地位和事關全局的大事擺上重要議事日程。要堅持和完善農村基層組織建設聯系會議制度，定期召開會議，研究問題，制定措施，狠抓落實。各級組織部門要充分發揮好牽頭抓總協調的作用，加強對稅費改革后農村基層組織建設新情況、新問題的研究，制定切實可行的措施，加大督促檢查指導的力度。要加大對稅費改革和農村基層組織建設宣傳的力度，及時宣傳和推廣稅費改革后農村基層組織建設中的好典型、好經驗，營造良好的輿論環境。民政部門、涉農部門和其他相關部門要通力合作，協同作戰，充分發揮其在農村基層組織建設中的職能和作用。

2、緊密聯系農村工作實際，調整農村基層組織建設的工作思路和工作方法。稅費改革帶來的新情況、新問題，客觀上要求農村基層組織建設在思維方式和工作方法上要有新的轉變，必須進行工作思路的創新。農村市場經濟進程的加快，農民群眾對發展經濟、增加收入的迫切需求，也對農村基層組織建設提出了新的要求。各級黨組織要在認真總結農村基層組織建設已有成效的基礎上，根據稅費改革后農村基層組織建設的新要求，深入調查研究，明確目標任務，加強分類指導，根據不同類型鄉鎮黨委和村黨支部情況，有針對性提出整改方案和措施。

3、建立健全制度，努力形成農村基層組織建設常抓不懈的工作機制。加強新時期農村基層組織建設，必須建立健全與稅費改革要求相適應的制度體系。對已經建立并被實踐證明了的好的制度，如抓基層組織建設聯系會議制度、農村基層組織建設“三級聯創”制度、村務公開民主管理制度、在農村黨員中開展“雙學雙帶”活動、無職黨員設崗定責、選舉村黨支部班子“兩推一選”制度、從市縣選派干部進村幫扶制度、發展黨員公示制度等，要繼續堅持。對過去有效但在新形勢下某些方面不適應的一些制度，要根據稅費改革后新的形勢要求，予以修改完善。同時，認真研究基層組織建設中遇到的新情況新問題，探索讓干部經常受教育、使農民長期得實惠的有效途徑，形成農村基層組織建設常抓不懈的工作機制。