導(dǎo)語：政府轉(zhuǎn)型進程與政府職能的階段性變化一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國是一個發(fā)展中大國，又是一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大國。以往30年的實踐說明，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史性趨勢，有效地發(fā)揮政府在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌中的作用，是中國改革發(fā)展的一條主線。在30年的改革發(fā)展進程中，我們時常講的一句話是，“政府要做正確的事，要正確地做事”。一般來說，政府“做正確的事”，就是在科學(xué)而嚴格界定的政府職能范圍內(nèi)做正確的決策。從中國改革的實踐看，適應(yīng)市場經(jīng)濟的形成發(fā)展，政府“做正確的事”，關(guān)鍵是“科學(xué)而嚴格界定政府的職能”，推進政府轉(zhuǎn)型。

一、實現(xiàn)從市場培育者向市場監(jiān)管者的政府轉(zhuǎn)型

中國市場經(jīng)濟的形成發(fā)展，是在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中實現(xiàn)的。轉(zhuǎn)軌初期，改革的一項重要任務(wù)是要盡快培育市場、形成市場、發(fā)展市場。政府在發(fā)揮市場“卵化器”作用的同時，不斷調(diào)整職能，實行角色轉(zhuǎn)換。

1.承認市場，培育市場、開放市場。30年來，在政府與市場的關(guān)系方面，大體經(jīng)歷了從排斥到承認、從相互否定到互為補充、從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變過程。在上個世紀八十年代初，提出了以“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的改革框架；八十年代中后期，進一步提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的改革思路；九十年代初正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。最近幾年，政府一再強調(diào)，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，確立市場經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。從實踐看，應(yīng)當說在這樣三個方面做的比較成功：（1）首先放開和搞活農(nóng)產(chǎn)品市場，與此同時，對農(nóng)業(yè)的主要產(chǎn)品，比如糧食，實行最低保護價。（2）采取雙軌制的辦法，逐步放開工業(yè)品市場，建立和形成統(tǒng)一的商品市場。（3）采取開放的市場政策，逐步開放國內(nèi)市場，提高經(jīng)濟的開放度。

中國在市場形成發(fā)展中還存在某些矛盾和問題，當前突出的是兩個大的問題：第一，利率及要素市場化還相對滯后。例如，中央及地方政府還在一定程度上保持著土地等重要資源的配置權(quán)力。第二，資源價格的市場形成機制改革嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實際需求。許多重要的資源價格，既不反映市場的供求關(guān)系，也不反映市場的稀缺程度。

2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中政府在培育市場、開拓市場中扮演重要角色。中國作為一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大國，要使

傳統(tǒng)體制下政府集中管制的價格機制為市場供求關(guān)系決定的價格機制所取代，需要政府在發(fā)育和開拓市場中扮演重要角色。此外，在市場經(jīng)濟體制框架基本形成后，政府需要及時地從市場培育角色向市場監(jiān)管角色的轉(zhuǎn)變，承擔(dān)市場監(jiān)管者的職能。比如：加強宏觀經(jīng)濟監(jiān)管，強化市場監(jiān)管，維護市場競爭秩序，加快市場經(jīng)濟的相關(guān)立法，協(xié)調(diào)市場相關(guān)利益主體的關(guān)系等。透過政府監(jiān)管者這支有形的手，實現(xiàn)以市場捍衛(wèi)市場的目標。

3.要動態(tài)地觀察并不斷地調(diào)整政府與市場的關(guān)系。政府在市場形成發(fā)展過程中的角色定位是一個不斷變化的過程。這個過程，也是政府與市場關(guān)系在不同經(jīng)濟發(fā)展階段調(diào)整的過程，實質(zhì)是市場形成和發(fā)展過程中政府轉(zhuǎn)型的過程。中國的市場經(jīng)濟體制已基本形成，但體制機制尚未全面定型，某些方面還有突出的缺陷，經(jīng)濟增長方式仍然處于由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變之中。下一步，推進政府轉(zhuǎn)型仍然是中國改革的一大主題和難題。

二、實現(xiàn)從經(jīng)濟建設(shè)主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體的政府轉(zhuǎn)型

在市場經(jīng)濟的形成發(fā)展中，要求政府從微觀主體的羈絆中解放出來，由此實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的階段要求。從中國30年改革發(fā)展的實踐分析，這個階段角色轉(zhuǎn)變的目標是，實現(xiàn)從經(jīng)濟建設(shè)主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體的政府轉(zhuǎn)型。

1.客觀地分析從經(jīng)濟建設(shè)主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體角色轉(zhuǎn)變的客觀需求。改革之初，在市場尚未形成，市場主體嚴重缺位的條件下，各級政府扮演了經(jīng)濟建設(shè)主體的角色，我們稱之為“經(jīng)濟建設(shè)型政府”。比如說改革的頭十年，中央政府財政支出中的60%左右用于經(jīng)濟建設(shè)，雖然這個比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比較小的。*年以后，自中央政府確定了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀后，這個比例開始由40%左右降到現(xiàn)在的大約20%。

最近幾年，提出由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，其現(xiàn)實基礎(chǔ)是：（1）民營經(jīng)濟得到較快發(fā)展。到去年為止，民營經(jīng)濟占GDP的總量已經(jīng)達到65%左右。民營經(jīng)濟吸納非農(nóng)就業(yè)比重高達80%左右，并成為稅收的重要來源。中國30年的改革開放，在發(fā)展以民營經(jīng)濟為主的市場主體方面取得了重大進展。民營經(jīng)濟已經(jīng)成為中國市場經(jīng)濟最重要、最活躍、最有生力、最有潛力的市場主體。（2）積極穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)改革。雖然各方面對國有企業(yè)改革有一些不同的爭論，但總體來看，以股份制為重點的國企改革取得了明顯進展。到目前為止，國家國資委直接監(jiān)管的國有企業(yè)只有150多家，而且一半以上都實現(xiàn)了投資主體多元化。并且，布局相對比較集中，即主要是關(guān)系國計民生、經(jīng)濟命脈的重要領(lǐng)域，相當部分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)已經(jīng)退出。（3）地方政府在推動經(jīng)濟增長中的角色開始發(fā)生變化。改革之初，實行行政性分權(quán)，1994年又實行分稅制改革，這在很大程度上刺激了地方政府追求經(jīng)濟增長的積極性，并使地方政府在推動經(jīng)濟增長中扮演了重要角色。進入本世紀以來，尤其是最近幾年，地方政府充當經(jīng)濟建設(shè)重要角色的弊端逐步顯露出來，并成為投資過熱的重要原因之一。隨著新階段宏觀調(diào)控的實施，以及某些財政政策的調(diào)整，逼迫地方政府逐步把主要精力放到改善投資環(huán)境和關(guān)注民生上。但是，由于現(xiàn)行財稅體制把地方政府的財政狀況同GDP增長直接掛鉤，由于GDP增長在實際上仍然是地方政府官員政績考核的主要標準，地方政府的轉(zhuǎn)型尚未有實質(zhì)性進展。

現(xiàn)在，我們面臨著兩個與政府轉(zhuǎn)型不到位相聯(lián)系的突出矛盾和問題：（1）經(jīng)濟增長中資源環(huán)境約束的矛盾和問題越來越突出；（2）壟斷行業(yè)改革相對滯后。中國從上個世紀90年代中后期就開始啟動基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，由于政府轉(zhuǎn)型不到位，壟斷行業(yè)改革進展緩慢，甚至在某些方面有走“回頭路”的傾向，這也是我國資源價格改革長期滯后的重要原因。

2.政府轉(zhuǎn)型要同所有制改革的實際需求相適應(yīng)。作為一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大國，政府在推動所有制改革中具有重大責(zé)任。在這方面，中國積累了某些成功的經(jīng)驗。例如：（1）確立以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。由此，民營經(jīng)濟的發(fā)展有了制度保障。（2）明確股份制應(yīng)當成為公有制的主要實現(xiàn)形式，并加快形成以股份制為主體的現(xiàn)代企業(yè)結(jié)構(gòu)。（3）推進國有資產(chǎn)管理體制改革，建立以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，由于政府轉(zhuǎn)型的程度與所有制改革進程不相適應(yīng)，由此，民營經(jīng)濟參與完全意義的平等競爭、國有控股企業(yè)真正成為市場競爭主體，都在一定程度上受到制約。

3.要合理界定政府作為經(jīng)濟型公共服務(wù)主體的范圍。從總體來說，現(xiàn)階段經(jīng)濟性公共服務(wù)的基本要求應(yīng)當是：宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性和有效性；中長期規(guī)劃的科學(xué)性和剛性；經(jīng)濟信息的公開性、及時性；市場監(jiān)管的有效性；重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進入新階段，積極推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要中央政府實施有效的宏觀調(diào)控。如何建立一個有效的宏觀調(diào)控體系，是政府經(jīng)濟性公共服務(wù)中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的問題，也是正在著力解決的一項重大任務(wù)。

三、實現(xiàn)從以GDP為中心向以“人”為中心的政府轉(zhuǎn)型

經(jīng)過30年的改革發(fā)展，從總體上來說，中國已開始進入一個以人的全面發(fā)展為目標的新階段。為此，發(fā)揮政府作用，推進政府轉(zhuǎn)型，需要從這樣一個階段變化的角度來考察。

1.新階段的政府責(zé)任與政府轉(zhuǎn)型。中國30年的改革開放，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史性跨越，即由生存型社會開始步入發(fā)展型社會。當前，無論從經(jīng)濟發(fā)展水平、消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，還是從城鎮(zhèn)化率來看，中國都出現(xiàn)了歷史性的拐點。在這個特定背景下，政府這幾年正在著力做好幾件事：（1）把以基本公共服務(wù)均等化為重點的民生問題作為政府工作的重要任務(wù)。（2）以解決城鄉(xiāng)關(guān)系為重點，成功實施反貧困戰(zhàn)略。中國大部分貧困人口在農(nóng)村，這幾年采取的在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中實施有效的反貧困政策取得重大進展。（3）積極實施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從西部大開發(fā)，到中部崛起，到振興東北老工業(yè)基地，正在逐步形成區(qū)域均衡發(fā)展的初步格局。（4）不僅要有硬實力，更要追求軟實力。社會文化建設(shè)和人力資源發(fā)展已成為政府工作的重要任務(wù)之一。當前，我們也面臨著兩大突出問題：一是基本公共服務(wù)均等化起步比較晚，基本公共服務(wù)供給同實際需求有著很大的差距；二是城鄉(xiāng)差距不是在縮小而是有所擴大。當前，中國城鄉(xiāng)的名義差距是3.3倍，如果把社會福利因素算進去，城鄉(xiāng)實際差距大概在5-6倍。社會福利的二元制度安排，在城鄉(xiāng)實際收入差距中占有很大的比例。

2.伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段的歷史性跨越，政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。從生存型社會進入發(fā)展型社會，使“生存性”壓力明顯減弱，“發(fā)展性”壓力全面凸顯。

傳統(tǒng)的發(fā)展理念以“物”為中心，強調(diào)一個國家或地區(qū)經(jīng)濟總量的增長。按照這種發(fā)展理念，所謂發(fā)展主要指經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展又在很大程度上等同于經(jīng)濟增長。現(xiàn)代人類發(fā)展理念以“人”為中心，認為經(jīng)濟增長只是手段，而人的全面發(fā)展才是目的。面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新矛盾，中央政府*年提出了科學(xué)發(fā)展觀，突出強調(diào)“以人為本”、實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會。這個新的發(fā)展理念，強調(diào)發(fā)展的主體是人，強調(diào)發(fā)展成果要最終落實到改善民生上，讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果。最近這些年，正是這樣一個發(fā)展理念的形成，促使著政府作用的范圍、作用的手段開始發(fā)生變化。

3.進入新階段要突出強調(diào)政府在提供基本公共產(chǎn)品中的主體地位、主導(dǎo)作用。*年分稅制改革劃分了中央、地方的財權(quán)，但中央與地方政府之間的事權(quán)劃分不明確，尤其是各級政府的基本公共服務(wù)職責(zé)劃分不明確，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任。由于缺乏相應(yīng)的財力，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給嚴重不足，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)民收入長期偏低，農(nóng)民自付公共服務(wù)費用的負擔(dān)越來越重，“上學(xué)難、上學(xué)貴”，“看病難、看病貴”等問題在一些地區(qū)比較突出。*年的SARS危機，比較充分地反映了中國基本公共服務(wù)體系不健全、政府責(zé)任不到位的矛盾和問題。在這個特定背景下，中國政府突出強調(diào)，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府的基本職責(zé);各級政府應(yīng)著力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的基本公共服務(wù)。目前，中國的公共政策正朝著以人為本、關(guān)注基本公共服務(wù)的方向發(fā)展。

中國30年改革發(fā)展中政府角色轉(zhuǎn)變的過程，是政府職能的調(diào)整過程，實際上集中反映了政府轉(zhuǎn)型的歷史進程與政府職能的階段特征。改革發(fā)展進入新階段，政府轉(zhuǎn)型的重要性進一步凸顯。例如，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，取決于實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制由政府主導(dǎo)向由市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；推進以民生為重點的社會建設(shè)，取決于政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用的確立。

新時期新階段，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共治理結(jié)構(gòu)中的一些矛盾也凸顯出來。例如，行政成本增大、行政效率低下的問題；政治參與積極性提高與表達渠道不相適應(yīng)的問題；一些政府官員的腐敗現(xiàn)象與社會監(jiān)督機制不健全的問題；利益主體多元化與社會組織發(fā)展滯后的問題；公共政策制定中的公眾參與問題等，這些都對改革行政管理體制，完善公共治理結(jié)構(gòu)提出新的要求。為此，近幾年中國政府著力推進政府轉(zhuǎn)型，改善公共治理結(jié)構(gòu)。今年，中央政府的一個重要決策是，要用十年左右的時間進行以政府轉(zhuǎn)型為重點或者為目標的行政管理體制改革，并把它作為經(jīng)濟體制、社會體制、政治體制、文化體制改革的關(guān)鍵和重點。適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的要求和公民社會發(fā)展的客觀趨勢，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、改善公共治理結(jié)構(gòu)，將成為中國下一步改革的重大任務(wù)。