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城市管理綜合執法作為我國行政執法的一個特殊模式，其在進行行政處罰時同一般行政執法一樣必然會遇到對行政相對人主體性質認定的問題。對于行政執法而言，不論是簡易程序行政處罰還是一般程序行政處罰，對于行政相對人主體性質的認定都將直接影響到整個行政案件的處罰是否正確、合法的問題。一旦在城市管理綜合執法行政處罰中，對行政相對人主體性質認定錯誤，那么極有可能會導致執法違法的情況發生，乃至行政敗訴情況的出現。因此，行政相對人主體性質的認定對城市管理綜合執法行政處罰的正確與否有著重要的現實意義。筆者擬對城市管理綜合執法中行政相對人主體性質的認定進行探討、分析，旨在使得城市管理綜合執法機關能夠正確認定行政相對人主體性質，正確處理城市管理綜合執法行政案件，更好的依法行政。

在城市管理綜合執法的行政處罰中，首要的問題是確定處罰當事人即行政相對人，同時還要對行政相對人的主體性質進行認定，這是進行行政處罰的先決條件。筆者在本文中僅僅針對行政相對人主體性質的認定問題進行探討和分析，對于處罰當事人的認定不做探討。

一、行政相對人主體性質的分類

在城市管理綜合執法行政處罰中行政相對人主體性質的分類方法大致有2種。

（一）依據《行政處罰法》第三條的規定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。據此可以將行政相對人主體性質分為3類：1、公民；2、法人；3、其他組織。

首先，在此種分類方法中的公民是指具有行政責任能力的自然人。何謂具有行政責任能力的自然人？依據《行政處罰法》第二十五條和第二十六條的規定所謂具有行政責任能力的自然人是指年滿14周歲，能夠正確辨認和控制自己行為的自然人。對于未滿14周歲的人和不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人應當排除在外，不能對其進行行政處罰。此處有一個特例應當說明一下，對于病理性醉酒者由于其已經醉酒不能正確辨認和控制自己的行為，此時應當如何對待？通常法學界將醉酒的行為稱之為自陷行為，也就是說行為人在能夠控制自己行為時放任自己醉酒狀態的發生，可以認定為是一種事前故意。因此對于醉酒者的行為其應當自行負責，不論其醉酒是生理性醉酒還是病理性醉酒。故對于不能辨認和控制自己行為的醉酒者，我們應當認定其為具有行政責任能力的自然人。

其次，在此種分類中的法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利承擔民事義務的組織。我國民法通則將法人分類兩類：一是企業法人；二是機關事業單位和社會團體法人又稱為非企業法人。何謂企業法人？企業法人是指以營利為目的、獨立從事商品生產和經營活動的經濟組織。依照民法通則第41條和其他法律的規定，我國的企業法人分為全民所有制企業法人、集體所有制企業法人、私營企業法人以及中外合資經營企業法人、中外合作經營企業法人和外資企業法人等。隨著《公司法》的頒布，企業法人又主要被分為公司法人和非公司法人。但是，值得注意的是這里的法人均指依法經工商行政管理機關核準登記，取得中國法人資格的法人，如果該企業或是組織未經核準登記其依然不能稱之為法人。

最后，除了公民和法人以外的其他組織均被此種分類方法稱之為其他組織。比如，個體工商戶、分公司、公司的分支機構、公司的派出機構等等。

（二）城市管理綜合執法行政處罰執法實踐中通常將行政相對人的主體性質分為2類：1、個人；2、單位。

城市管理綜合執法實踐中，在進行行政處罰時的處罰依據往往不將行政相對人的主體性質劃分為公民、法人和其他組織，而是將行政相對人的主體性質劃分為個人和單位。比如，《上海市市容環境衛生管理條例》第二十八條規定對于違反該條第一款第（四）、（五）項規定的，對于個人處以二百元以下罰款，對于單位處以三百元以上三千元以下罰款。《北京市市容環境衛生條例》第五十八條規定違反該條第一、二款規定的，對個人處以50元以上200元以下罰款，對于單位的處以2000元以上20000元以下罰款。特別是有些城市的聽證程序更是規定了對于個人和對于單位的罰款聽證起點金額有較大的不同。

對于城市管理綜合執法實踐來說，一般將《行政處罰法》中規定的公民劃分為個人一類，而將法人和其他組織劃分為單位一類。當然這只是一般情況下的劃分，對于有些看似具有單位性質的法人和其他組織在理論和實踐上切都是應當作為個人來進行處理，筆者將在下面進行詳細的論述。

二、行政相對人主體性質認定的意義

在城市管理綜合執法行政處罰中對行政相對人主體性質的正確認定不僅僅是保證行政處罰的合法性，更為重要的是對于我國行政執法公平、公正、合理，依法行政，構建和諧社會都具有重要的意義。如果城市管理綜合執法機關在進行行政處罰時不能正確認定行政相對人的主體性質，那么對于被處罰的行政相對人來說是極其不公平的。試想將一個應當按照個人性質進行處罰的行政相對人如果被認定為單位性質，那么其極有可能會受到比個人性質更為嚴厲的行政處罰，雖然其可以通過法律救濟途徑維護自己的合法權益，但是，此時的城市管理綜合執法機關已經作出處罰并且這種處罰在法律上是不會因為行政復議和行政訴訟而停止執行的。如此不僅給行政相對人的合法權益造成了損害，更為重要的是這種情況的發生將嚴重損害國家行政執法的嚴肅性和公正性。因此，行政相對人主體性質的正確認定對于城市管理綜合執法具有重要的現實意義和法律意義，是保證城市管理綜合執法公平、公正、合理的前提。

三、行政相對人主體性質的認定

如何才能正確認定行政相對人的主體性質？筆者認為，要正確認定行政相對人的主體性質就必須結合執法實際情況和相關法律法規以及有關法律解釋來綜合考慮，并不是說根據行政相對人所具有的表面主體性質就可以進行認定的。

（一）公民、個人主體性質的認定

在城市管理綜合執法實踐中，執法人員一般認為對于行政相對人主體性質為公民或是個人的認定不會出現差錯。其實，在城市管理綜合執法行政處罰中最容易出現行政相對人主體性質認定差錯的就是行政相對人主體性質應當為公民或是個人的認定。在這一類別主體性質認定中，執法人員一般不會將行政相對人為自然人的認定為單位性質，但是往往會將應當認定為公民或個人主體性質的其他組織認定為單位。為什么會出現如此情況？筆者前面對于行政相對人主體性質的分類已經進行了分析，行政相對人主體性質為單位的分類中筆者談到一般情況下將法人和其他組織都劃分為單位性質，然而在執法實踐中城市管理綜合執法機關通常將一切法人和其他組織都作為單位性質進行了分類，正是這種執法實踐分類導致了許多應當定性為公民或個人進行行政處罰的其他組織被當作了單位性質進行了處罰。筆者認為有以下幾種情況應當認定行政相對人主體性質為公民或是個人。

1、個體工商戶

個體工商戶是指以個人財產或者家庭財產作為經營資本，依法經核準登記，并在法定的范圍內從事非農業經營活動的個體經營者。從此定義上可以看出個體工商戶是以其個人或家庭作為經營主體的，在進行行政處罰時應當以公民或個人進行定性處罰。

然而，許多城市管理綜合執法機關在遇到個體工商戶時往往將其作為單位進行定性處罰，筆者認為這是極其錯誤的。在執法實踐中絕大部分的城市管理綜合執法機關的法制部門將雇工8人以上的個體工商戶作為單位性質進行處罰，更有甚者不管個體工商戶有無雇工只要其有固定的經營場所一概作為單位性質進行處罰。這里最為常見的處罰形式就是對個體工商戶進行50元以上1000元以下的當場行政處罰，我們可以經常看到城市管理綜合執法機關對于個體工商戶做出這樣的處罰：某某煙雜店因違反某某法規處以罰款人民幣300元的簡易程序當場行政處罰。這種處罰方式筆者認為是極其荒唐和違法的，至少不應當是行政執法機關犯的錯誤。

為什么說個體工商戶應當作為公民或個人性質進行行政處罰？筆者認為就以下二個理由就足以認定個體工商戶在行政處罰中應當被定性為公民或個人性質。

1、《中華人民共和國民法通則》第二章是對于公民和自然人的相關法律規定，其中第四節就是個體工商戶和農村承包經營戶。既然個體工商戶在《民法通則》中被放在了公民和自然人這一章中進行規范和調整，那么可以肯定在民事法律中個體工商戶是一個公民性質。對于行政法律來說并沒有哪一個法律法規規定過個體工商戶是單位還是個人，因此依據法理學基本原理我們就應當依據其他法律來進行解釋，或者依據有權解釋機關的解釋進行認定。《民法通則》作為我國全國人大制定的法律其和《行政處罰法》處于同一位階法律，因此《民法通則》的規定當然適用于行政執法。依據《民法通則》的規定，我們應當認定個體工商戶的主體性質是公民或個人。

2、個體工商戶的登記主管機關是工商行政管理機關，因此工商行政管理機關作為登記主管機關對其在行政處罰中的主體性質認定是法理學上的有權解釋機關。那么工商行政機關對個體工商戶在行政處罰中的主體性質是如何認定的呢？中華人民共和國國家工商總局在工商個字[2001]]第177號文的答復中做出了明確規定：對個體工商戶當場實施行政處罰，應當按照《中華人民共和國民法通則》第二章第四節的規定，按公民對待。由此可以看出，個體工商戶在國家工商總局中是被認定為公民性質的，也就是說個體工商戶在行政處罰中應當定性為公民或個人性質。

2、個人獨資企業

這里的個人獨資企業是指依據《個人獨資企業法》在中國境內設立的，由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，投資人以其個人財產對企業債務承擔無限責任的經營實體。由于《個人獨資企業法》對個人獨資企業進行了明確的定義，即自然人投資，自然人自己享受權利承擔無限責任的一個經營實體，其所有經營活動的結果都最后歸結為自然人來承擔。然而，個人獨資企業又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。一人有限公司是一個獨立公司法人，而個人獨資企業并不是一個公司法人，而是一個個人經營實體。同個體工商戶一樣，個人獨資企業在《民法通則》中也被放在了公民和自然人一章中進行規范和調整。因此，在行政處罰中我們應當將個人獨資企業也認定為公民或個人性質進行處罰，而不應當將其定性為單位、法人或其他組織。

3、個人合伙企業

個人合伙企業是指兩個以上公民按照協議，各自提供資金、實物、技術等，合伙經營、共同勞動。這里的合伙不同于企業合伙，僅僅指公民個人合伙。《民法通則》將個人合伙企業也歸入了公民和自然人一章進行規范和調整，因此在城市管理綜合執法行政處罰中應當將個人合伙企業同個體工商戶、個人獨資企業一并定性為公民或個人性質。

綜上所述，在城市管理綜合執法行政處罰行政相對人主體性質的認定中，對于公民或個人性質的認定不能僅僅依據其有無營業執照或是其表面主體性質進行定性，還要依據現有的法律法規，從有利于行政相對人的角度出發進行綜合認定。筆者認為，對于自然人、個體工商戶、個人獨資企業、個人合伙企業和農村承包經營戶都應當將其主體性質認定為公民或是個人，這樣才能真正符合《行政處罰法》的立法原意，切實依法行政。

（二）法人

法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。依據我國現有法律的規定，法人可以分為企業法人和非企業法人。企業法人是依據《公司法》依法成立的，我國的企業法人只承認二種形式：1、有限責任公司2、股份有限公司。有限責任公司中包括了一人有限公司，對于一人公司我們不能因為該公司是一人投資設立而將其認定為公民或個人性質，應當嚴格按照《公司法》的規定將其認定為企業法人，直接定性為法人性質。

對于企業法人的認定，筆者認為非常簡單，只要核準行政相對人營業執照上的企業性質一欄進行認定就可以了。如果其營業執照上載明企業性質是有限責任公司或是股份有限公司就可以認定其為企業法人，在行政處罰時按照法人或單位進行定性處罰。

另外，我國法律規定的法人中除了企業法人外還有非企業法人。非企業法人可以分為三類：1、機關法人；2、事業單位法人；3、社團法人。對于這三種法人的認定筆者認為要明確此三種法人的定義，具體來說：

1．機關法人。機關法人是指依法享有國家賦予的行政權力，以國家預算作為獨立的活動經費，具有法人地位的中央和地方各級國家機關。機關法人相當于西方國家所謂的公法人，它們因行使職權的需要而享有相應的民事權利能力和民事行為能力，因而也是一種民事主體。機關法人的基本特征是：（1）主要從事國家行政管理活動。（2）具有相應的民事權利能力和民事行為能力。（3）有獨立的經費。（4）依照法律或行政命令成立，不需要進行核準登記程序，即可取得機關法人資格。

2．事業單位法人。事業單位法人是指從事非營利性的、社會公益事業的各類法人，如從事文化、教育、衛生、體育、新聞、出版等公益事業的單位。

3．社團法人。社團法人是指由自然人或法人自愿組成，從事社會公益、文學藝術、學術研究、宗教等活動的各類法人。社團包括的范圍十分廣泛。如人民群眾團體、社會公益團體、學術研究團體、文學藝術團體、宗教團體等。

對于上述三種非企業法人，城市管理綜合執法機關在對其進行行政處罰時應當按照法人或單位進行定性處罰。

（三）其他組織

對于行政相對人為其他組織的定性就比較復雜，在《民法通則》和《行政處罰法》上都沒有明確的規定，這也是城市管理綜合執法機關在行政處罰中容易將其他組織的定性與公民或個人的定性發生混淆的原因。那么其他組織在我國法律體系下有無解釋呢？最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第四十條作了規定：民事訴訟法第四十九條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括：（1）依法登記領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織；（2）依法登記領取營業執照的合伙型聯營企業；（3）依法登記領取我國營業執照的中外合作經營企業、外資企業；（4）經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體；（5）法人依法設立并領取營業執照的分支機構；（6）中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構；（7）中國人民保險公司設在各地的分支機構；（8）經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業；（9）符合本條規定條件的其他組織。在這個《意見》中最高人民法院對民事訴訟中的其他組織進行了解釋。因此，筆者認為在行政處罰中對于其他組織的認定也應當參考該《意見》的解釋，綜合行政相對人的具體情況進行認定，但是不是完全按照該《意見》的解釋進行定性，否則對于個人獨資企業和個人合伙企業的主體性質定性將出現偏差。但是我們要從中看到其他組織是具有如下法律特征的：一、合法成立。“其他組織”必須是根據法律規定的程序和條件成立，法律予以認可的組織。這是某一組織的設立是否獲得社會肯定的前提。二、具有一定的組織機構，即有能夠保證該組織正常活動的機構設置。三、有一定的財產。“其他組織”必須具有能夠單獨支配，與其經營規模和業務活動的內容、范圍相適應的財產。四、不具有法人資格，在法律上沒有取得人格地位。因此，筆者認為在城市管理綜合執法行政處罰中對于其他組織可以采用排除法進行認定。即行政相對人除自然人、個體工商戶、農村承包經營戶、個人獨資企業、個人合伙企業、企業法人、機關法人、事業單位法人和社團法人以外，合法成立有一定組織機構和財產，不具備法人資格的組織。比如：律師協會、商販協會等等。

四、對行政相對人主體性質認定需要注意的問題

城市管理綜合執法行政處罰中對于行政相對人主體性質的認定中還應注意以下幾個問題

（一）行政相對人違法時還未取得營業執照，但是違法行為是因公司原因而引起的。

此種情況的出現在城市管理綜合執法中應該會經常性出現，最為常見的情況就是公司裝修門面擅自占用道路的違法行為。此時該公司很有可能還未到工商行政管理機關進行注冊登記，還未取得營業執照，但是為了公司的開張正在進行先期的裝修。此時如果該公司有違法行為，城市管理綜合執法機關應當認定其為個人還是應當認定其為單位？筆者認為，由于此時該公司還未領取營業執照，不具備法人的資格，因此該違法行為應當由違法行為人或直接責任人個人自行承擔。可能大家可能認為該其行為是受該公司指派而為的，應當對該公司進行處罰而不應當對行為人進行處罰，否則對行為人來說是極端不公平的。但是，我們應當看到此時該公司還未正式成立，在法律上還不具備作為“人”的資格，既然其還不具備“人”的資格其就不可能承擔行政責任，我們就不能對一個不具備承擔行政責任的“人”進行行政處罰。所以，對于這種違法行為，我們應當對行為人或直接責任人按照公民或個人性質進行定性處罰。

如果該公司在行政處罰決定作出前取得了營業執照，依法成立了公司，我們能否再按照單位或法人進行定性處罰呢？筆者認為，這是不可以的。因為，該行為在發生時該公司還不具備法人資格，其在當時的行政執法中并沒有出現也不可能出現。所以，不論事后其是否取得營業執照，是否具有法人資格，都不影響違法行為發生時的狀態，該違法行為依舊應當由行為人或是直接責任人按照公民或個人性質進行處罰。舉個最為簡單的例子，一名不滿14周歲的人行政違法后不能對其進行行政處罰，當他年滿14周歲后我們同樣不能因為其在14周歲前的違法行為再以他年滿14周歲而進行處罰。

（二）行政相對人的違法行為以單位名義進行，但是沒有證據可以證明的。

在城市管理綜合執法中往往會遇到看似是單位違法行為，但是沒有證據可以證明該行為是單位行為的情況。例如：某小區將小區綠化交由有資質的綠化作業單位進行維護，在這個綠化維護當中作業人員應小區居民的要求擅自砍伐樹木的行為。在這個行為中看似是綠化作業單位在施工過程中違法擅自砍伐樹木，但是當該綠化作業單位否認該行為是單位行為，而行為人又沒有證據可以證明該行為是單位行為時，城市管理綜合執法機關應當如何對該行為的行政相對人進行定性處罰呢？筆者認為，在這種情況下應當根據有利于當事人的原則，在現有證據的前提下，對該行為按照公民或個人性質直接處罰行為人或直接責任人。因為在這種情況下城市管理綜合執法機關很難有證據證明該行為是單位行為，而現有證據僅僅只可以證明行為人實施了違法行為，因此該執法機關只能依據證據對行為人或直接責任人按公民或個人性質進行處罰，即使該罰款最后的確是由該單位支付的，我們也不能以此為理由對該單位按照單位性質進行定性處罰，單位支付罰款的行為僅僅是一個行政處罰的執行問題，對該違法行為還是沒有證據可以證明是單位行為的。

綜上所述，筆者對城市管理綜合執法中行政相對人主體性質的認定進行了探討和分析，對公民、法人、其他組織以及個人、單位主體性質的定性和認定進行了闡述。希望能夠使得城市管理綜合執法機關能夠正確認定行政相對人主體性質，合法、合理的處理城市管理綜合執法行政案件，更好的依法行政。